群眾體育政策工具選擇傾向——基于31個省級《全民健身實施計劃(2016—2020年)》的內(nèi)容分析

韓永君

(1.四川師范大學(xué) 體育學(xué)院,四川 成都 610066; 2.四川大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 610065)

1 問題的提出

改革開放以來,隨著全能體制的松動與轉(zhuǎn)型、市場化程度不斷提高、第三部門的發(fā)育和公民意識的覺醒,我國公共管理社會化趨勢日益明顯[1]。另外,20世紀(jì)80年代西方各國掀起的“新公共管理”和“政府再造”運動[2],以及90年代末以后出現(xiàn)的所謂“新治理”范式[3],對傳統(tǒng)政府的管理理念與方式帶來了深刻的影響[4]。在此背景下,我國政府執(zhí)政理念逐漸開始由管理向治理轉(zhuǎn)變,管理方式表現(xiàn)出由傳統(tǒng)的科層制、公私對立、命令與控制向現(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)制、公私合作、協(xié)商與勸服和授權(quán)技術(shù)變遷[3-4]。步入21世紀(jì),這一變革駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?002年11月在黨的十六大報告中將改進管理方式列為今后政府改革的4大內(nèi)容之一[5]。2013年11月黨的十八屆三中全會明確了公共管理模式改革必須以治理理念推進[6]。2017年10月黨的十九大報告強調(diào)“打造共建、共治、共享的社會治理格局”[7]。

北京奧運會后,管理社會化也逐漸成為政府對群眾體育施政的治理方略。2009年國家體育總局提出“努力推動群眾體育的社會化進程”[8]。2012年全國群體工作會議將群眾體育社會化具體闡述為“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會共同參與的‘大群體’格局”[9]。2016年國務(wù)院印發(fā)的《全民健身計劃(2016—2020年)》中明確了未來5年將通過繼續(xù)完善“大群體”工作格局助推全民健身事業(yè)發(fā)展的治理方向[10]。上述執(zhí)政理念、主張及方式的轉(zhuǎn)向,對公共政策帶來的影響,實質(zhì)是政策工具的重新選擇[1],具體表現(xiàn)為強制性與直接性程度較高的政策工具漸少,而強制性與直接性程度較低的政策工具漸增的基本趨勢[1]。那么,當(dāng)前群眾體育政策工具選擇是否保持了與時俱進？政策工具選擇呈現(xiàn)哪些主要傾向？產(chǎn)生這些傾向的內(nèi)因怎樣？關(guān)于政策工具選擇研究發(fā)展軌跡,本質(zhì)上可概括為“2代發(fā)展”與“4種路徑”。

(1) “2代發(fā)展”指政策工具研究歷經(jīng)以重視實質(zhì)性(Substantive)工具為主要特征的“第1代政策工具”階段和以重視程序性(Procedural)工具為主要特征的“第2代政策工具”階段[11-12]。前者指直接影響服務(wù)和物品提供的工具,后者指通過控制制度或過程間接影響結(jié)果的工具。上述2種工具構(gòu)成了目前相對完整的政策工具內(nèi)容[13]。

(2) “4種路徑”指目前已形成具有普遍共識的4種工具研究路徑[14-15]?！?種路徑”對2種工具的關(guān)注程度有所側(cè)重。① 工具主義因?qū)Ｗ⒐ぞ呃硇?導(dǎo)致了對程序性工具關(guān)注的缺失;② 過程主義因過于重視工具理性與權(quán)術(shù)理性,而對程序性工具關(guān)注十分有限;③ 權(quán)變主義雖有多元理性的體現(xiàn),但對實質(zhì)性工具關(guān)注明顯不足;④ 建構(gòu)主義專注價值理性、政治理性和戰(zhàn)略理性,而完全忽視了對實質(zhì)性工具的關(guān)注。

體育政策研究領(lǐng)域中,工具主義[16-21]和過程主義[22-25]比較盛行,而對后2種路徑應(yīng)用非常有限,所以帶來了重視實質(zhì)性工具,而輕視甚至忽視程序性工具研究的結(jié)構(gòu)失衡與內(nèi)容不全等問題。因而,討論群眾體育政策工具選擇傾向需尋找一個能包容實質(zhì)性與程序性工具的統(tǒng)合途徑。德·布魯金與坦霍伊維爾霍夫2位學(xué)者提出的治理層次學(xué)說對政策工具之探討,融合了這2種工具,可謂一種較理想的統(tǒng)合途徑[14]。

本文基于治理層次學(xué)說,搭建群眾體育政策工具選擇傾向的分析框架,并運用內(nèi)容分析法對全國31個省級行政區(qū)域的《全民健身實施計劃(2016—2020年)》(以下簡稱為《計劃》)文本內(nèi)容進行挖掘,重點回答當(dāng)前政策工具選擇主要呈現(xiàn)哪些傾向、產(chǎn)生這些傾向的內(nèi)因是什么等問題。有效回答上述問題對進一步探索工具選擇優(yōu)化途徑,不斷提升群眾體育政策執(zhí)行效果具有指導(dǎo)意義。

2 研究方法

2.1 數(shù)據(jù)收集方法“政策文件是政府處理公共事務(wù)的真實反映和行為印跡”[26],而文件中的高頻工具標(biāo)志詞可發(fā)揮政策工具傾向的“指示器”作用[27]。通過編碼將文本從自然語言形式轉(zhuǎn)化為可計量的標(biāo)準(zhǔn)化形式是挖掘高頻工具標(biāo)志詞的前提[28]。由于“內(nèi)容分析法在本質(zhì)上是一種編碼”[29],且“政策內(nèi)容分析的目的包括3個方面:描述政策特征、推論政策制定前因、推斷政策實施效果”[26],適宜探討政策工具選擇傾向及內(nèi)因。故本文選用內(nèi)容分析法及其研究輔助工具NVivo 11 Pro軟件進行研究。

2.1.1 內(nèi)容分析法 內(nèi)容分析法“是一種實證科學(xué)研究方法,試圖以經(jīng)驗理論界定分類范疇和分析單元,然后以編碼分配資料,將文獻中的內(nèi)容加以量化分析,得出有社會科學(xué)意義的研究結(jié)果”[30]。本文嚴(yán)格遵循劉偉[31]的內(nèi)容分析法流程設(shè)計進行研究。

2.1.2 NVivo 11 Pro軟件的應(yīng)用 NVivo 11 Pro軟件是一款整理、分析和呈現(xiàn)質(zhì)性資料的計算機輔助研究工具[32]。本文主要應(yīng)用了該軟件的4項功能:① 應(yīng)用Query(查詢)方式中的Word Frequency(詞頻)功能,從總體層面探測工具選擇傾向;② 應(yīng)用Query方式中的Text Search(關(guān)鍵詞搜尋)功能,對文本中政策工具標(biāo)志詞進行編碼;③ 應(yīng)用Query方式中的Coding Comparison(編碼比較)功能,對編碼結(jié)果進行一致性檢驗;④ 借助Visualization(可視化)功能,生成反映不同層面政策工具傾向的節(jié)點條形圖[33]。

2.2 數(shù)據(jù)來源本文通過省級政府門戶網(wǎng)站共收集到31份省級《計劃》作為樣本(表1)。同時為了提升研究的針對性,將內(nèi)容分析限定在《計劃》文本的措施部分。

以《計劃》作為研究樣本,主要是基于以下3點考慮:① 《計劃》保障了研究的可行性?！队媱潯吠ㄆ獛缀鹾w了群眾體育政策作用的全部領(lǐng)域,且內(nèi)容涉及政策工具較為集中,可滿足研究的信息需求。② 《計劃》為研究提供了適宜的切入點。中央、省、市、縣4級政府出臺的群眾體育政策數(shù)量多且種類雜,這為考察工具選擇傾向帶來了一定難度,而《計劃》既是對國家層面群眾體育政策的細(xì)化與落實,也對市、縣2級政府制定和執(zhí)行群眾體育政策發(fā)揮引領(lǐng)作用。由于兼有這2類政策的信息特征,保障了其作為研究樣本的代表性。③ 以《計劃》為樣本提升了研究的必要性?！队媱潯肥菄覍用妗度窠∩碛媱?2016—2020年)》的執(zhí)行方案,同時也對市、縣2級全民健身執(zhí)行計劃的制定具有指引作用,其在整個群眾體育政策中處于承上啟下的地位,考察《計劃》中的工具選擇傾向,增強了本文的現(xiàn)實關(guān)懷。

2.3 分析框架萊斯特·M·薩拉蒙將政策工具定義為制度、組織系統(tǒng)、媒介和物品(包括服務(wù))的集合體[3]。從該定義出發(fā),這4要素一方面成為判斷政策工具是否成立的基本依據(jù)[34],另一方面揭示了政策工具包含的3層內(nèi)涵(物品供給的媒介、方式及制度),表明政策工具選擇不僅僅包括對物品供給媒介的選擇,還包括對制約媒介選擇的方式與制度的選擇[34]。因此,探討政策工具選擇應(yīng)著眼物品供給的媒介、方式及制度3個層面,這既是政策工具概念題中應(yīng)有之義,也是多元理性分析的必然要求。治理層次學(xué)說基于治理分層預(yù)設(shè),提出政策工具可分為操作層工具、戰(zhàn)術(shù)層工具和戰(zhàn)略層工具的觀點,基本契合政策工具概念的要素與內(nèi)涵[14],以該學(xué)說搭建分析框架具有合理性。

表1 全國31個省級《全民健身實施計劃(2016—2020年)》樣本

Table 1 Sample of national fitness implementation plan (2016—2020) of 31 provincial level

行政區(qū)域發(fā)文號發(fā)文時間北京京政發(fā)〔2016〕61號2016年12月23日天津津政發(fā)〔2016〕24號2016年11月24日上海滬府發(fā)〔2016〕96號2016年11月11日重慶渝府發(fā)〔2016〕52號2016年11月8日內(nèi)蒙古內(nèi)政發(fā)〔2016〕98號2016年8月23日廣西桂政發(fā)〔2016〕56號2016年11月1日西藏藏政發(fā)〔2016〕75號2016年10月25日寧夏寧政發(fā)〔2016〕190號2016年11月9日新疆新政發(fā)〔2016〕14號2017年1月26日河北冀政發(fā)〔2016〕43號2016年9月22日山西晉政發(fā)〔2016〕52號2016年9月10日遼寧遼政發(fā)〔2016〕80號2016年12月17日吉林吉政發(fā)〔2016〕39號2016年10月21日黑龍江黑政發(fā)〔2016〕39號2016年12月5日江蘇蘇政發(fā)〔2016〕163號2016年12月17日浙江浙政發(fā)〔2016〕39號2016年10月9日安徽皖政發(fā)〔2016〕120號2016年12月31日福建閩政發(fā)〔2016〕43號2016年10月15日江西贛府發(fā)〔2016〕43號2016年10月28日山東魯政發(fā)〔2016〕29號2016年11月21日河南豫政發(fā)〔2016〕69號2016年11月10日湖北鄂政發(fā)〔2016〕35號2016年07月26日湖南湘政發(fā)〔2016〕25號2016年11月15日廣東粵府發(fā)〔2016〕119號2016年11月8日海南瓊府發(fā)〔2016〕112號2016年12月7日四川川府發(fā)〔2016〕53號2016年11月22日貴州黔府發(fā)〔2016〕26號2016年11月4日云南云政發(fā)〔2016〕112號2016年12月30日陜西陜政發(fā)〔2016〕31號2016年7月8日甘肅甘政發(fā)〔2016〕82號2016年9月23日青海青政發(fā)〔2016〕94號2016年12月22日

注:港、澳、臺3地未出臺《全民健身實施計劃(2016—2020年)》,故未被列入

基于治理層次學(xué)說的工具選擇傾向分析框架特征。從總體看,框架將工具分為3層(表2)。一方面,就3層工具內(nèi)涵看:操作層工具意指物品供給與生產(chǎn)的直接“媒介”[34],屬實質(zhì)性工具范疇[35];戰(zhàn)術(shù)層工具意指操作層工具的應(yīng)用“方式”,而戰(zhàn)略層工具意指制約戰(zhàn)術(shù)層與操作層工具選擇的“制度”,亦即“政策網(wǎng)絡(luò)管理”的手段[34];戰(zhàn)術(shù)層與戰(zhàn)略層工具形態(tài)較操作層工具更為抽象,屬程序性工具范疇[35]。另一方面,就3層工具間關(guān)系看:操作層工具是對戰(zhàn)術(shù)層和戰(zhàn)略層工具的操作化與具體化;戰(zhàn)術(shù)層工具不僅是對戰(zhàn)略層工具的分解,同時制約了操作層工具選擇;戰(zhàn)略層工具限定了戰(zhàn)術(shù)層和操作層工具的選擇。從具體看,每層工具又可分多個維度:① 操作層工具維度,依3種政府干預(yù)程度劃分[36]141-289;② 戰(zhàn)術(shù)層工具維度,依4對主要治理方式劃分[14];③ 戰(zhàn)略層工具維度,依3個政策網(wǎng)絡(luò)特征劃分[14]?？傊?該框架彰顯了對政策工具選擇研究的多元理性考量,通過該框架有助于深入全面探討群眾體育政策工具的選擇傾向及成因。

2.4 確定分析單元與編碼在內(nèi)容分析法中,“需要確定分析單元,即挖掘研究應(yīng)考察的各項因素,這些因素應(yīng)與分析目的有一種必然的聯(lián)系,且便于抽取操作”[37]。筆者以每份《計劃》文本的內(nèi)容為分析單元。此外,基于分析框架中不同層面與維度的工具內(nèi)涵,制定20個“政策工具”節(jié)點(Nodes)的編碼規(guī)則(表3～表5)。依編碼規(guī)則,借助軟件NVivo 11 Pro中的關(guān)鍵詞搜尋功能,從31份文本內(nèi)容中挖掘出592個操作層工具參考點,457個戰(zhàn)術(shù)層工具參考點,386個戰(zhàn)略層工具參考點。

表2 群眾體育政策工具選擇傾向的分析框架[14]

表3 “操作層政策工具”節(jié)點的編碼規(guī)則[36]271-273

表4 “戰(zhàn)術(shù)層政策工具”節(jié)點的編碼規(guī)則[14]

表5 “戰(zhàn)略層政策工具”節(jié)點的編碼規(guī)則[14]

2.5 編碼一致性評估由2位經(jīng)過培訓(xùn)的編碼員基于相同資料獨立編碼,應(yīng)用NVivo 11 Pro對他們的編碼結(jié)果進行一致率(percentage agreement)比較,衡量編碼的一致性程度。結(jié)果顯示,20個節(jié)點的一致率均在0.83以上。一般認(rèn)為,計算結(jié)果達(dá)到0.8以上,便符合信度檢驗標(biāo)準(zhǔn)[30],所以本文編碼信度符合要求。

3 結(jié)果與分析

3.1 政策工具選擇傾向總體情況群眾體育政策工具選擇的總體特征。“詞云”(Wordle)可對文本內(nèi)容中出現(xiàn)頻率較高的“關(guān)鍵詞”予以視覺上的突出。詞云圖顯示,“管理”“政府”“標(biāo)準(zhǔn)”“領(lǐng)導(dǎo)”“資金”等強制性工具標(biāo)志詞得到醒目呈現(xiàn)。表明雖早在2002年黨的十六大報告中將改進管理方式列為今后政府改革的重要內(nèi)容,但至今我國群眾體育政策總體上仍傾向選擇以管控為主的1代政策工具,相對欠缺對多邊、激勵和協(xié)商等2代政策工具的選擇[11]。

群眾體育政策工具選擇總體上呈高強制傾向。依組織路徑觀點,傳統(tǒng)政策理念的束縛是產(chǎn)生該傾向的重要原因。建構(gòu)主義認(rèn)為確立政策工具的“正當(dāng)過程”在評價政策工具時也發(fā)揮重要作用[38]。在此過程中,工具被賦予組織的價值。組織既有的文化、運作機制及行為方式可能會阻礙新工具的選擇與應(yīng)用[4]。① 就組織文化看,當(dāng)前受政府壟斷公共物品(包括服務(wù))供給的傳統(tǒng)公共行政觀念影響,決策者與執(zhí)行者對志愿與公私合作等工具的選擇受到一定程度限制。② 就運作機制看,如一些地方群眾體育組織仍未徹底打破政社不分、管辦一體的體制壁壘,嚴(yán)重制約了志愿和市場等工具的選擇。③ 就行為方式看,由于長期受政府直接干預(yù)公共體育物品生產(chǎn)與供給的體制影響,目前市場與社會雖有一定發(fā)展,但整體發(fā)育程度偏低,致使市場與自愿等工具選擇的基礎(chǔ)條件不十分理想?？傊?工具選擇總體上呈高強制傾向與上述3方面原因密不可分。

3.2 操作層政策工具選擇傾向首先,操作層工具選擇的傾向特征。NVivo 11 Pro生成反映頻數(shù)狀況的節(jié)點條形圖呈現(xiàn)了物品直接供給“媒介”(工具)的選擇傾向。強制性工具偏多(占58%),混合性工具欠缺(占32%),自愿性工具匱乏(占10%)。表明對群眾體育物品供給媒介的選擇呈高強制傾向。對于供給媒介選擇的高強制傾向,反映了當(dāng)前政府壟斷群眾體育物品供給的總體局面仍未打破;依政治學(xué)視角,反映了供給媒介留給其他非政府主體的權(quán)力空間相對狹小;依經(jīng)濟學(xué)視角,反映了供給媒介對市場機制的偏離程度較大。

其次,操作層工具選擇呈高強制傾向的原因。如分析框架部分所述,操作層工具特指直接供給物品的“媒介”,是將治理理念轉(zhuǎn)換為實際行動的關(guān)鍵。該層工具選擇旨在提供操作性的解決方案[34],筆者從多學(xué)科視角對其選擇傾向進行理解。

(1) 基于公共管理學(xué)視角,該傾向主要與政府在群眾體育管理中仍未徹底擺脫“大而全”的傳統(tǒng)職能定位有關(guān)。改革開放以來,受新公共管理與新公共服務(wù)等治理范式的影響,人們對政府的群眾體育管理職能定位,發(fā)生了從“劃槳”經(jīng)“掌舵”到“服務(wù)”的認(rèn)識變遷;但總體上政府在群眾體育服務(wù)供給中依舊既是安排者又是生產(chǎn)者[39],致使市場和社會參與較為有限,束縛了市場類和社會類等低強制性工具進一步選擇的空間,客觀上助推了高強制工具選擇的擴張。

(2) 基于政治學(xué)視角,該傾向主要與群眾體育管理的集權(quán)特征有關(guān)。盡管較之改革開放前,我國群眾體育管理的民主化進程有較大發(fā)展,但還不十分完善[40]。一方面,政府總體上壟斷群眾體育管理權(quán)力的局面未完全打破,由體現(xiàn)集權(quán)的管理方式還未徹底轉(zhuǎn)向體現(xiàn)分權(quán)與賦權(quán)的治理方式;另一方面,社會的發(fā)育程度與自治能力整體較低,其權(quán)力主體地位有待進一步加強。上述2方面使群眾體育管理民主化總體推進相對有限,主要造成了低強制工具應(yīng)用的制度基礎(chǔ)不是非常理想,但這種集權(quán)的群眾體育管理制度客觀上推動了政府對高強制工具的持續(xù)選擇,帶來了高強制工具選擇的擴大化現(xiàn)象。

(3) 基于政府經(jīng)濟學(xué)視角,該傾向主要與我國政府長期偏好群眾體育服務(wù)供給的公平目標(biāo)密切相關(guān)。有觀點認(rèn)為:政府若偏好公平目標(biāo),則傾向選擇高強制工具;若偏好效率目標(biāo)或2個目標(biāo)并重,則傾向選擇低強制工具與混合工具[41]。偏好公平目標(biāo)是我國群眾體育政策風(fēng)格的顯著特征。無論從群眾體育的行政法規(guī)看,如2009年國務(wù)院發(fā)布的《全民健身條例》,還是從群眾體育的規(guī)范性文件看,如1995年國務(wù)院發(fā)布的《全民健身計劃綱要》及國家體育總局在2011—2015年與2016—2020年2個時期出臺的《全民健身計劃》,均鮮明反映出政府在群眾體育服務(wù)供給中偏好公平目標(biāo)[16,39]。在偏好公平目標(biāo)的治理導(dǎo)向下,為了有效保障群眾體育供給的公平性,政府一般傾向選擇易實現(xiàn)再分配的高強制工具,因而出現(xiàn)了高強制工具選擇的擴大化現(xiàn)象。

綜上,操作層政策工具選擇傾向不符合現(xiàn)代民主國家政策治理中工具選擇由高強制性逐漸轉(zhuǎn)向低強制性的基本趨勢:① 強制性工具選擇過多不利于“大群體”格局進一步完善;② 混合性工具選擇欠缺不利于多主體聯(lián)合參與群眾體育治理;③ 自愿性工具選擇匱乏不利于市場與社會等參與群眾體育治理。

3.3 戰(zhàn)術(shù)層政策工具選擇傾向節(jié)點頻數(shù)條形圖呈現(xiàn)了工具應(yīng)用“方式”在4個維度上的傾向:① 雙邊方式(占71%)多于多邊方式(占29%),表明我國多主體參與供給群眾體育服務(wù)的格局還不十分完善;② 直接方式(占68%)多于間接方式(占32%),表明政府壟斷群眾體育服務(wù)供給的總體局面仍未改觀;③ 一般方式(占62%)多于權(quán)衡方式(占38%),表明政府在政策過程中對目標(biāo)群體差異性重視程度還應(yīng)進一步提升;④ 慢治理方式(占61%)多于快治理方式(占39%),表明政府的群眾體育治理能力相對有限,以穩(wěn)健方式為主。

戰(zhàn)術(shù)層工具特指工具應(yīng)用的“方式”,是治理主體(尤指政府)采取正確行動的素質(zhì)基礎(chǔ)和主觀前提。該層工具選擇旨在通過“智慧”地運用政策工具擴大治理機會[34]?，F(xiàn)對各維度戰(zhàn)術(shù)層工具選擇傾向的主要成因逐一討論。

(1) “雙邊多于多邊”和“直接多于間接”傾向主要與“大群體”治理格局尚未十分完善相關(guān)。一方面,較之多邊政策工具,雙邊政策工具更推崇命令控制;較之間接政策工具,直接政策工具更強調(diào)科層制,而命令控制與科層制等是政府壟斷治理的核心理念。另一方面,較之雙邊政策工具,多邊政策工具更推崇協(xié)商談判;較之直接政策工具,間接政策工具更強調(diào)網(wǎng)絡(luò)制,而協(xié)商談判與網(wǎng)絡(luò)制均是多主體治理的核心理念[14]。因此,在多主體治理格局下常常伴隨著多邊與間接政策工具,而在政府壟斷治理的格局常常伴隨著雙邊和直接政策工具。盡管我國早在2013年已初步形成了“大群體”治理格局,但還不完善[42]。① 政府的角色定位并沒實現(xiàn)由“壟斷”向“主導(dǎo)”的完全轉(zhuǎn)變;② 部門間缺乏整合利益沖突的有效機制致使部門協(xié)同大打折扣;③ 就公眾日益增長的健身需求而言,現(xiàn)有社會體育組織數(shù)量缺口相對較大,且自治能力有待進一步加強,同時一些社會體育組織“去行政化”非一蹴而就,阻撓市場參與群眾體育服務(wù)的一些傳統(tǒng)體制還未徹底清除,這些因素嚴(yán)重阻撓了全社會參與群眾體育治理的深入推進[40]。在短期內(nèi)“大群體”格局很難達(dá)到十分完善,“多邊與間接”政策工具暫時缺乏應(yīng)用的情形下,為了保障群眾體育正常運轉(zhuǎn)秩序,一些領(lǐng)域中只能延續(xù)政府壟斷治理的傳統(tǒng)格局,采用與之相適應(yīng)的“雙邊與直接”政策工具。故現(xiàn)階段政策工具選擇呈現(xiàn)“雙邊多于多邊”和“直接多于間接”的傾向。

(2) “一般多于權(quán)衡”傾向主要與政府管理理念相對滯后有關(guān)。一方面,“一般”政策工具不十分注重目標(biāo)群體,較符合傳統(tǒng)公共行政管理范式的理念,即主要專注于政府部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及流程再造對政策效果的影響,而將目標(biāo)群體視為外在變量;另一方面,權(quán)衡政策工具不僅關(guān)注目標(biāo)群體而且非常關(guān)注其差異性,較符合新公共管理及新治理等現(xiàn)代治理范式的理念,即不僅關(guān)注重塑政府對政策執(zhí)行的重要影響,而且也將目標(biāo)群體視為影響政策執(zhí)行的內(nèi)在變量,尤為關(guān)注目標(biāo)群體差異性對政策的影響[14]。因此,秉承傳統(tǒng)公共行政管理理念的管理組織或個人常常傾向選擇一般政策工具,而秉承現(xiàn)代治理理念的組織或管理者常常傾向選擇權(quán)衡政策工具[2]。盡管當(dāng)前我國群眾體育管理已步入治理時代[39],新公共管理及新治理等現(xiàn)代治理范式和理念對我國影響較大,但整體看,由于傳統(tǒng)公共行政理念在群眾體育管理中根深蒂固等深層原因影響,短期內(nèi)群眾體育治理中還無法完全實現(xiàn)對目標(biāo)群體的足夠重視。如體育公共服務(wù)中常常出現(xiàn)搞“一刀切”供給等輕視甚至忽視個性化與層次性公眾體育需求的現(xiàn)象,無不反映出傳統(tǒng)管理理念對一般政策工具選擇帶來的強化影響[39]。因而在現(xiàn)階段,在傳統(tǒng)治理理念影響深刻的情景下,我國群眾體育政策工具選擇呈現(xiàn)出“一般多于權(quán)衡”的傾向。

(3) “慢治理多于快治理”傾向主要與政府治理能力相對不足有關(guān)。由于政策實踐中,問題與解決方案常常未必同時獲得,為了便于治理:一方面,選擇摒棄問題與解決方案,不考慮它們連接的時機;另一方面,選擇延緩或加速的政策工具,可能有助于問題與解決方案的連接。就后一情形看,雖用政府治理能力未必全部解釋慢或快治理工具的選擇(因為主要還包括問題性質(zhì)、危機程度、輿論關(guān)注度、決策者與執(zhí)行者對問題的認(rèn)知與價值判斷等諸多因素),但通常政府治理能力對延緩或加速治理具有決定性和最直接的影響,無疑是其中的關(guān)鍵因素。從理論上講,在其他因素影響一定的條件下,具有較強治理能力的政府抗環(huán)境干擾能力較強,政策工具選擇的彈性相對較大,慢與快的政策工具均可選;而較弱治理能力的政府易受環(huán)境等影響,政策工具選擇的彈性較為有限,一般囿于對慢治理工具的選擇[34]。自2013年十八屆三中全會提出推進國家治理能力現(xiàn)代化以來,我國政府的群眾體育治理能力有較大提升,但還不能完全滿足新時期群眾對體育不斷變化的新要求[40]。體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型加速了群眾體育需求的深刻變化(如公共體育物品需求的群體化與分層化等)與快速擴張,導(dǎo)致問題的復(fù)雜性與不確定性大大增加,政府治理能力雖有提升,但還不能完全輕松應(yīng)對這種復(fù)雜變化帶來的挑戰(zhàn),常常暴露出能力不足的一面(從全國范圍看,群眾身邊的體育健身場地、體育指導(dǎo)、體育活動和社會體育組織等的供給遠(yuǎn)不能滿足大眾健身需要[40])?；谥卫淼睦硇钥剂?為了有助問題與解決方案的連接,政府通常選擇延緩治理工具。故現(xiàn)階段群眾體育政策工具選擇呈現(xiàn)出“慢治理多于快治理”的傾向。

綜上,戰(zhàn)術(shù)層政策工具選擇傾向有悖于政府積極倡導(dǎo)的治理理念:① “雙邊多于多邊”和“直接多于間接”的選擇傾向違背了協(xié)商合作的理念;② “一般多于權(quán)衡”的選擇傾向違背了“以人民為中心”的理念;③ “慢治理多于快治理”的選擇傾向違背了工具與環(huán)境互適的理念。

3.4 戰(zhàn)略層政策工具選擇傾向節(jié)點條形圖呈現(xiàn)了改善政策網(wǎng)絡(luò)或形塑治理結(jié)構(gòu)的手段(政策工具)在3個維度上的傾向。首先,在多元性維度,“合作誘因”列首位(占47%),“改善目標(biāo)群體”次之(占33%),“阻礙進入”排末位(占20%)。表明政府傾向通過“合作誘因”工具形塑群眾體育治理結(jié)構(gòu),較欠缺對“改善目標(biāo)群體”和“阻礙進入”的工具選擇。其次,在隔絕性維度,“改變觀念”列首位(占48%),“接納目標(biāo)群體”次之(占33%),“公開的義務(wù)”排末位(占19%)。表明政府傾向通過“改變觀念”工具形塑群眾體育治理結(jié)構(gòu),欠缺對“公開的義務(wù)”和“接納目標(biāo)群體”的工具選擇。最后,在互賴性維度,“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)”列首位(占52%),“限制自組織”次之(占31%),“制止合作”排末位(占17%)。表明政府傾向通過“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)”工具形塑群眾體育治理結(jié)構(gòu),欠缺對“限制自組織”和“制止合作”的工具選擇。

同樣如前所述,戰(zhàn)略層工具意指限制工具選擇的“制度”,亦即政策網(wǎng)絡(luò)或治理結(jié)構(gòu),是治理的制度基礎(chǔ)和客觀前提。該層工具選擇旨在通過形塑治理結(jié)構(gòu),為操作層與戰(zhàn)術(shù)層工具的運用創(chuàng)造新的制度環(huán)境[34],其典型特征可概括為3點:多元性,表征治理結(jié)構(gòu)中主體組成程度;隔絕性,表征治理結(jié)構(gòu)中主體的獨立程度;互依性,表征治理結(jié)構(gòu)中主體間關(guān)系的疏密與類型狀況[38]。這些特征對政策制定與執(zhí)行既提供了機遇,又帶來了挑戰(zhàn)[38]。筆者側(cè)重從不利角度考察其對治理的影響,并以這3大特征為維度逐一探討戰(zhàn)略層工具選擇傾向的主要成因。

(1) 多元性維度。在統(tǒng)合多方體育利益訴求中,“合作誘因”工具選擇過溢,“改善目標(biāo)群體”與“阻礙進入”工具選擇相對偏少的主因。① 社會環(huán)境與治理格局主要助推了“合作誘因”工具的選擇擴張。一方面,較之改革開放前群眾體育利益結(jié)構(gòu)的“整體性”特征,現(xiàn)在呈現(xiàn)出較顯著的“分化性”特征[41]。政府繼續(xù)僅依行政命令等傳統(tǒng)工具治理群眾體育,顯然完全行不通。合作工具在統(tǒng)合利益差異方面優(yōu)勢較大,故得到了加強選擇。另一方面,北京奧運會后,尤其是2012年國家提出構(gòu)建與完善“大群體”治理格局以來[9],由于該格局強調(diào)多治理主體間的合作,伴隨著其完善程度的日益提升,勢必帶來合作工具選擇的擴大化。② 政府傳統(tǒng)治理思維定式主要導(dǎo)致了“改善目標(biāo)群體”工具選擇偏少。正如前文所言,較之傳統(tǒng)行政管理欠缺關(guān)注目標(biāo)群體,新公共管理和新治理格外重視目標(biāo)群體[3]。盡管新公共管理及新治理等理念對我國群眾體育管理影響較大,但由于當(dāng)前處于體制轉(zhuǎn)軌期,政府受反映計劃體制的傳統(tǒng)管理理念束縛尚未被徹底打破,對目標(biāo)群體及其差異性重視還不夠[39]。因此,傳統(tǒng)治理思維定式成為“改善目標(biāo)群體”工具選擇偏少的重要原因。③ 政府職能轉(zhuǎn)變與管理方式創(chuàng)新的深入推進主要導(dǎo)致了“阻礙進入”工具選擇偏少。當(dāng)前隨著政府體育職能逐漸由“無限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變,市場與社會逐漸開始承接政府轉(zhuǎn)移的部分體育職能,外顯為政府對一些群眾體育事務(wù)放松管制。因而,隨著政府“放管服”改革的深入推進,與“無限政府”職能關(guān)系較密切的“阻礙進入”工具選擇必然會進一步弱化。

(2) 隔絕性維度。在消解網(wǎng)絡(luò)隔絕性帶來的治理窘境中,“改變觀念”工具選擇過多,“信息公開”和“接納目標(biāo)群體”工具選擇相對不足的主因。① 獨特的群眾體育政策環(huán)境推動了“改變觀念”工具的選擇擴張?！案淖冇^念”工具一般直觀表現(xiàn)為對信息性工具的選擇。信息性工具由于其“間接、彈性和知識的作用”等特征,較為適合在“問題與人們的思想觀念相關(guān),政策目標(biāo)群體數(shù)量大,所針對的行為比較微觀”等情形下應(yīng)用[34,43]。我國群眾體育政策治理環(huán)境較符合這一情形[39]。因此,該工具選擇呈擴張化趨勢。② 目標(biāo)群體參與治理的制度不健全主要導(dǎo)致了“接納目標(biāo)群體”工具選擇偏少。一方面,阻礙目標(biāo)群體參與治理的落后體制清除不及時、不徹底(如當(dāng)前我國群眾體育政策的決策方式仍然存在較為濃厚的精英決策痕跡,目標(biāo)群體直接或間接參與決策的機會較少等);另一方面,政府與目標(biāo)群體互動制度還不十分健全(如一些地方制定群眾體育政策組織的聽證會缺乏制度化和常態(tài)化的機制);再一方面,促進目標(biāo)群體參與治理的支持激勵制度還應(yīng)進一步完善(如改進聽證會制度,降低信息不對稱的程度,拓展意見表達(dá)渠道等)。上述主要因素嚴(yán)重制約了“接納目標(biāo)群體”工具的進一步選擇。③ 群眾體育信息公開制度的不健全主要導(dǎo)致了“公開義務(wù)”工具的選擇偏少。盡管《政府信息公開條例》正式實施至今已10余年,群眾體育信息公開狀況有一定改觀,但由于多方原因,還未完全達(dá)到該條例的要求。這在客觀上弱化了“公開義務(wù)”工具的選擇基礎(chǔ),因而該工具選擇偏少。

(3) 互依性維度。在降低網(wǎng)絡(luò)互依性帶來的治理難度中,“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)”工具選擇偏多,“限制自組織”和“制止合作”工具選擇較為匱乏的主因。① 群眾體育管理的社會化發(fā)展潮流主要推動了“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)”工具的選擇擴張。一方面,由于受群眾體育利益訴求分化日益加劇,體制轉(zhuǎn)軌日趨深入和對治理理念共識逐漸擴大等影響,政府壟斷體育群眾體育服務(wù)供給的傳統(tǒng)模式已不合時宜,而較符合當(dāng)下現(xiàn)實需要與體現(xiàn)現(xiàn)代治理理念的社會化治理模式便成為政府管理方式創(chuàng)新的發(fā)展方向;另一方面,“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)”工具(如外包、政府購買和財政補貼等)引入了市場與社會等主體,體現(xiàn)著管理社會化理念,得到政府的青睞,因而該工具選擇呈擴大化態(tài)勢。② 社會體育組織發(fā)育程度相對較低主要導(dǎo)致了“限制自組織”工具的選擇偏少。如前文所述,盡管目前“大群體”治理格局初步形成,但由于受體制機制等方面的制約,社會體育組織整體發(fā)育程度相對較低,因而“限制自組織”工具的適用情景暫時不十分理想,致使該工具選擇偏少。③ 群眾體育協(xié)同治理機制不完善主要促使了“制止合作”工具的選擇偏少。協(xié)同治理機制的核心要素是合作,但也正如前文所言,主要由于我國社會體育組織整體發(fā)育程度偏低和政府的群眾體育治理能力相對不足等,嚴(yán)重制約了群眾體育協(xié)同治理機制的進一步完善,進而弱化了合作治理的基礎(chǔ),導(dǎo)致目前“制止合作”工具的適用條件不十分成熟,因而該工具選擇相對偏少。

綜上,戰(zhàn)略層政策工具選擇傾向不符合工具選擇的優(yōu)化組合原則。首先,在多元性維度,該傾向雖強調(diào)了激勵的作用,但欠缺關(guān)注目標(biāo)群體與政府行政干預(yù)對群眾體育政策治理具有重要影響的認(rèn)識,不利于充分整合多方體育利益訴求。其次,在隔絕性維度,該傾向雖注重觀念轉(zhuǎn)變的作用,但疏于關(guān)注目標(biāo)群體偏好與信息公開對群眾體育政策治理具有重要影響的關(guān)注,不利于深度破解多元主體的獨立性。最后,在互依性維度,該傾向雖僅強調(diào)多主體參與的重要作用,但缺乏重視限制自組織與限制合作對群眾體育政策治理具有重要影響的關(guān)注,不利于完全降低多元主體間的互動性。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論當(dāng)前群眾體育政策工具選擇傾向為:① 操作層工具強制性程度偏高,該傾向不符合強制性政策工具選擇逐漸減少的基本趨勢;② 戰(zhàn)術(shù)層工具多以傳統(tǒng)公共行政方式為主,該傾向有悖于政府積極倡導(dǎo)的治理理念;③ 戰(zhàn)略層工具多以單一運用為主,該傾向不符合工具選擇的優(yōu)化組合原則。

4.2 建議(1) 操作層工具選擇轉(zhuǎn)向低強制方向。① 繼續(xù)深化政府群眾體育職能由“大而全”向“小而窄”轉(zhuǎn)變,為擴大低強制性工具選擇創(chuàng)造現(xiàn)實可能性。② 不斷推進的群眾體育管理的分權(quán)與賦權(quán)制度建設(shè),為擴大低強制性工具選擇提供制度保障。③ 統(tǒng)籌好公平目標(biāo)與效率目標(biāo)間的關(guān)系,為擴大低強制性工具選擇發(fā)揮導(dǎo)向引領(lǐng)。

(2) 戰(zhàn)術(shù)層工具選擇踐行治理理念。① 不斷完善“大群體”治理格局,為“雙邊治理”與“直接治理”工具選擇向“多邊治理”與“間接治理”工具選擇的徹底轉(zhuǎn)變奠定制度基礎(chǔ)。② 繼續(xù)深化群眾體育管理中政府對治理理念的共識程度,為“一般治理”工具選擇向“權(quán)衡治理”工具選擇的完全轉(zhuǎn)變提供智力支撐。③ 進一步加強政府群眾體育治理能力建設(shè),為“快治理”與“慢治理”方式的合理選擇夯實素質(zhì)基礎(chǔ)。

(3) 戰(zhàn)略層工具選擇堅持組合原則。① 在多元性維度,為了充分整合多方體育利益訴求,政府除了繼續(xù)重視“合作誘因”工具的選擇外,還應(yīng)加強對“改善目標(biāo)群體”與“阻礙進入”工具的選擇。② 在隔絕性維度,為了深度破解多元主體的獨立性,政府不僅應(yīng)繼續(xù)重視“改變觀念”工具的選擇,而且擴大對“信息公開”和“接納目標(biāo)群體”工具的選擇。③ 在互依性維度,為了完全降低多元主體間的互動性,政府除了不斷重視“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)”工具的選擇外,還應(yīng)重視對“限制自組織”和“制止合作”工具的選擇。