鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革對社區(qū)治理的影響
——基于山東省J縣A社區(qū)的實證研究

□劉志秀 李增元

[內(nèi)容提要]集體產(chǎn)權(quán)是一個經(jīng)濟概念，社區(qū)治理單元是一個社會屬性的自治共同體，盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟活力，有助于社區(qū)共同體的治理。從馬克思主義經(jīng)典理論來看，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)?？v觀農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，正是經(jīng)濟基礎(chǔ)的微觀體現(xiàn)，而社區(qū)治理的變遷就是基層社會意識形態(tài)和政治制度的改革。J縣是全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點縣，選取J縣最早進行集體產(chǎn)權(quán)改革試點的A社區(qū)為個案樣本，厘清集體產(chǎn)權(quán)改革背景、改革中的具體做法以及改革后的管理與運營狀態(tài)。在實踐中，發(fā)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)改革對村莊治理帶來的沖擊，總結(jié)出村莊社區(qū)治理對此做出的回應(yīng)性改革及其不足。通過理論與實踐結(jié)合分析，探究集體產(chǎn)權(quán)改革對社區(qū)治理產(chǎn)生的影響。

一、問題提出

縱觀歷史，新世紀以來國家啟動的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是“繼我國建國后人民公社時期的‘社隊制’、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期的‘村組制’之后的農(nóng)村社會管理的第三次重大變革和制度創(chuàng)新”。[1]在推動農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的過程中，形成包括一村一社區(qū)、一村多社區(qū)、多村一社區(qū)等模式。但考慮到國家財政支持的有限性及農(nóng)村文化、地域、風情等因素，倡導多個村莊合成一個社區(qū)，選取中心村設(shè)置社區(qū)綜合服務(wù)中心，以便為社區(qū)居民提供管理與服務(wù)。隨著國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展需要，農(nóng)村社區(qū)治理作為國家治理基石，逐步追求由硬件設(shè)施建設(shè)向內(nèi)在化治理轉(zhuǎn)變。不僅要打造成集學校、衛(wèi)生室、超市、小廣場、圖書館等多功能為一體的生活共同體，以突出自治性。也要構(gòu)建管理與服務(wù)新平臺，為社區(qū)居民承擔基本事務(wù)管理與公共服務(wù)。

以此可以構(gòu)建出“吸納政府、農(nóng)村社區(qū)、社會組織、專業(yè)社工、農(nóng)村居民及其他社會力量參與的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理體制機制”。[2]尤其是黨的十九大報告提出，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。力求在未來實現(xiàn)社區(qū)組織、制度、人員、資源、結(jié)構(gòu)等內(nèi)在融合的共治狀態(tài)，以及多元主體廣泛參與共同治理的新型農(nóng)村社區(qū)共同體。

在推進基層治理現(xiàn)代化發(fā)展中，逐步顯現(xiàn)出一些問題，原有村莊的自治組織與集體經(jīng)濟組織合二為一，集體經(jīng)濟為村莊治理提供經(jīng)濟支持，村民具有集體經(jīng)濟組織成員和村莊社會成員的二重身份。隨著社會開放流動，原有村民大量流出，新社區(qū)的建構(gòu)也使許多新人員流入，特別是城中、城郊型農(nóng)村社區(qū)?！耙约w產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)具有較大的封閉性與排外性，致使不同身份居民共同生活的鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出圈層社會結(jié)構(gòu)”[3]，但集體經(jīng)濟具有明確邊界，如組織邊界、人員邊界、產(chǎn)權(quán)邊界、利益邊界等。一是人員長期流出會被取消村集體經(jīng)濟權(quán)益的享有資格；二是新流入人員與集體經(jīng)濟成員居住在同一個生活單位，集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責不明等問題愈加突出。若不進行政經(jīng)剝離，很難保障流出人口的權(quán)益和權(quán)利，新流入人員也可能搶占集體經(jīng)濟資源，導致利益糾紛增多。現(xiàn)階段，農(nóng)村社區(qū)僅實現(xiàn)形式上的融合，根本組織體制、治理制度等并未理順，為推進農(nóng)村社區(qū)深層次治理，必須解決原先村莊遺留的政經(jīng)合一、政經(jīng)糾纏不清的歷史問題。為此，黨和國家提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。學者鄧大才提出，在政經(jīng)剝離推動下，實現(xiàn)“社區(qū)居委負責對整個社區(qū)居民，包括原有村民和遷入的居民進行管理；原有集體經(jīng)濟剝離，以單獨的股份社來所有、營運和進行分配”。[4]通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，使人員從封閉的集體經(jīng)濟中解放出來，既保障外出人員的集體經(jīng)濟權(quán)益，又為人口自由流入暢通渠道，為實現(xiàn)智力、技術(shù)、管理人才下鄉(xiāng)奠定基礎(chǔ)。

同時，在市場經(jīng)濟發(fā)展的背景下，以資金、土地等資產(chǎn)資源為主的集體經(jīng)濟，也是一種生產(chǎn)要素，可以通過市場化實現(xiàn)增值。從外部體制來看，村級集體經(jīng)濟組織沒有法人資格，在現(xiàn)實中不能以市場主體的身份參與經(jīng)濟活動。[5]通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，可以實現(xiàn)集體資源資產(chǎn)的分類改革，如：用于經(jīng)營的房屋、建筑物、器具等經(jīng)營性資產(chǎn)，實現(xiàn)量化入股并市場化經(jīng)營；以土地為主的資源性資產(chǎn)，如農(nóng)民集體所有的土地、森林、荒地、灘涂等，確權(quán)量化并實現(xiàn)多樣化運營；用于公共服務(wù)的衛(wèi)生、文化、教育等公益性資產(chǎn)，不適合流入市場，發(fā)揮管理與服務(wù)功能即可。比如，宅基地作為農(nóng)村富有特色的資產(chǎn)，將探索所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。尤其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，鼓勵外來人員、資本、技術(shù)下鄉(xiāng)，農(nóng)戶不僅可以將宅基地租賃給這些外來人員，甚至可以借助較大資本的下鄉(xiāng)，利用宅基地打造生態(tài)旅游等特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)資金資源的增值。學者袁方成提出，在社區(qū)產(chǎn)權(quán)制度變革中，各地政府對農(nóng)民的宅基地、耕地以及村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，采取不同的治理政策措施。[6]對于農(nóng)村特色的土地資源，要以土地制度改革為依據(jù)，完善承包地“三權(quán)”分置制度，土地作為集體資產(chǎn)只是承包或流轉(zhuǎn)給個體，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，要將城鄉(xiāng)放在一個平等的地位上，結(jié)合人員資本下鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的人口自由流動，資源的平等交換等。

進入新時代，鄉(xiāng)村振興正處在關(guān)鍵時期。目前，集體產(chǎn)權(quán)與社區(qū)治理本質(zhì)上仍為一體，制約著人才下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)，無法實現(xiàn)資本技術(shù)的融合，也阻礙著新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為此，國家明確鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)是經(jīng)濟的發(fā)展，不斷提出推動集體產(chǎn)權(quán)改革的具體部署，實現(xiàn)集體經(jīng)濟成員“不會因為個人未來居住場所、身份的變化而致使經(jīng)濟權(quán)益被剝奪”[7]，明確農(nóng)村社區(qū)治理是“農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的基本方向和推動農(nóng)村治理現(xiàn)代化的重要抓手”。[8]馬克思主義經(jīng)典理論指出，“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，“上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)”。通過分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)治理發(fā)展到一定階段，作為經(jīng)濟基礎(chǔ)的集體產(chǎn)權(quán)會被推動改革，反之，集體產(chǎn)權(quán)改革又必然會作用于社區(qū)治理，推動社區(qū)治理向深層次變革。現(xiàn)階段，研究農(nóng)村社區(qū)治理的角度很多，研究集體產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)容也很豐富，但將集體產(chǎn)權(quán)與社區(qū)治理兩個方面結(jié)合起來，從集體產(chǎn)權(quán)改革視角來研究社區(qū)治理，以及有關(guān)這方面的實證分析相對薄弱。通過理論與實證相結(jié)合，重點探討農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革對社區(qū)治理產(chǎn)生何種影響。

二、文獻綜述與研究不足

鄉(xiāng)村振興要以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，提高農(nóng)村經(jīng)濟整體水平，為基層治理奠定基石。與西方國家產(chǎn)權(quán)私有化為基礎(chǔ)的社區(qū)治理不同，我國農(nóng)村經(jīng)濟以集體屬性為主要呈現(xiàn)形式。為此，研究農(nóng)村集體經(jīng)濟及其產(chǎn)權(quán)歸屬，對于促進集體經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用?，F(xiàn)階段，既有的有關(guān)集體經(jīng)濟組織和社區(qū)治理的學術(shù)研究角度與內(nèi)容相對豐富。

目前，學術(shù)界有關(guān)集體產(chǎn)權(quán)改革的研究角度較多。一部分學者從社區(qū)治理的視角研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，王偉提出“農(nóng)村社區(qū)治理的結(jié)果與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作用的發(fā)揮有著密切的聯(lián)系，農(nóng)村社區(qū)的功能不僅體現(xiàn)在組織、管理、服務(wù)和協(xié)調(diào)，同時也在生產(chǎn)經(jīng)營活動中起著重要的作用?！盵9]也有學者從保護農(nóng)民集體權(quán)益的角度，提出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度因集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責不明和保護不嚴等，使得農(nóng)村社區(qū)治理逐步陷入缺乏合理有效產(chǎn)權(quán)支撐的困境。并進一步解釋困境表現(xiàn)為社區(qū)居民與集體經(jīng)濟組織成員、社區(qū)“兩委”與集體經(jīng)濟組織、社區(qū)利益分配與集體經(jīng)濟主體缺位之間的矛盾。[10]為推動集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要對集體經(jīng)濟組織進行重要改造。為此，還有一部分學者從集體經(jīng)濟組織的參與主體、存在現(xiàn)狀、運行方式等角度進行探究。張安毅就認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“應(yīng)被改造為自我管理的純粹經(jīng)濟組織，依據(jù)市場規(guī)則建立主體運行制度，并按照財產(chǎn)權(quán)規(guī)則重構(gòu)成員權(quán)制度?！盵11]尤其隨著社會流動開放與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟活力，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份化改革，通過“全面清產(chǎn)核資、合理界定成員、科學折股量化、完善治理機構(gòu)、明晰產(chǎn)權(quán)權(quán)能”[12]，將原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟資源資產(chǎn)具體劃分，實現(xiàn)“按份共有”。

可以發(fā)現(xiàn)，集體產(chǎn)權(quán)與社區(qū)治理之間存在一定的關(guān)聯(lián)性。一些學者從二者關(guān)系入手，依據(jù)不同的研究視角探析集體經(jīng)濟與社區(qū)治理之間的關(guān)系。(1)“法律定位”視角：學者江曉華提出建設(shè)社區(qū)合作型居住就要“間接、漸進、有序、可控地在權(quán)利轉(zhuǎn)化和利益實現(xiàn)軌道上釋放宅基地使用權(quán)的財富價值，在法律制度層面保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)”[13]，明確社區(qū)融合居住過程中各集體經(jīng)濟資源的法律地位。(2)“利益分配”視角：在推進村改居的過程中，新建社區(qū)集體經(jīng)濟利益分配成為重要難題，趙秋成等學者認為，這些困境主要集中在“集體經(jīng)濟無力承擔社區(qū)建設(shè)和管理費用、股權(quán)流動性差”[14]等方面。(3)“社會性”構(gòu)建視角：藍宇蘊將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)分為“傳統(tǒng)集體經(jīng)濟”與“非農(nóng)集體經(jīng)濟”，認為二者都“嵌入”在社區(qū)共同體邏輯中，均擁有社區(qū)化的“社會性”內(nèi)涵。[15]其中，在社區(qū)股份化改革中，非農(nóng)集體經(jīng)濟更具有深入市場化發(fā)展的潛力。(4)產(chǎn)權(quán)制度視角：社區(qū)治理正面臨階段性的困境，要想實現(xiàn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化發(fā)展，學者李增元提出“需要從集體產(chǎn)權(quán)制度及由此衍生出來的一系列基層社會制度入手進行改革，破除封閉、排外的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)。”[16]整體來看，學界對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與基層社區(qū)治理之間的關(guān)系已有一些成果。

學者鄧大才從產(chǎn)權(quán)與治理之間的關(guān)聯(lián)性角度指出，“產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)為對稱性”。[17]目前，學術(shù)界對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和社區(qū)治理的研究比較豐富，但從集體產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)研究農(nóng)村社區(qū)治理的較少，結(jié)合社區(qū)治理來研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的也不多，尤其是從二者之間關(guān)聯(lián)性著手研究的力量相對薄弱。從歷史上看，人民公社時期，“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，村集體資源掌握在國家手中，集體經(jīng)濟資源收歸國有，公社也是行政機構(gòu)，集體經(jīng)濟與公社管理合二為一。隨著公社的解體，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，國家雖提出政經(jīng)分開，實質(zhì)上仍舊合二為一。村集體經(jīng)濟及運營管理方式發(fā)生重大變化，村民既是村集體經(jīng)濟組織成員，也是村集體成員，村莊自治成員與集體經(jīng)濟成員二元身份重合，而村莊集體經(jīng)濟歸村集體村民所有，必然衍生出生產(chǎn)關(guān)系、勞動關(guān)系等公共事務(wù)。這時期，新的集體經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)生，決定著國家退出農(nóng)村公共事務(wù)管理，交由村民自我管理。集體經(jīng)濟作為經(jīng)濟基礎(chǔ)的微觀表現(xiàn)，為村民自治提供資金支撐，由此在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)上確定村民自治制度。新世紀以來，在農(nóng)村政經(jīng)不分的背景下，為適應(yīng)人口流動的特點，社區(qū)建設(shè)計劃打造社會生活共同體，體現(xiàn)村民自治性，多個地方取消原有村委會，在社區(qū)層面設(shè)置社區(qū)村委會成為自治組織，實行社區(qū)治理并深化推動體制改革。在推動社區(qū)治理及體制改革過程中，暴露出原有村民自治與集體經(jīng)濟組織合二為一的矛盾，集體經(jīng)濟歸村民自治所有反而制約著社區(qū)治理的進一步發(fā)展。在歷史變遷中可以看出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革與社區(qū)治理之間存在必然關(guān)系，新時代下，為促進社區(qū)治理的深化成長，必須進行村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

總之，任何一個社會時代，有一個新的社會經(jīng)濟形態(tài)出現(xiàn)，就應(yīng)該有相應(yīng)的治理制度出現(xiàn)?！吧a(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并一定的社會意識與之相適應(yīng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)?！盵18]在基層農(nóng)村社會，任何一套鄉(xiāng)村治理制度的建立，都有相應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)作為支撐。但現(xiàn)階段，學界以實證調(diào)查為依托，具體分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革對社區(qū)治理產(chǎn)生何種影響的研究相對較少。通過對全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點縣J縣進行的長期實證調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并明確集體產(chǎn)權(quán)改革與社區(qū)治理之間存在必然聯(lián)系，尤其是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革對社區(qū)治理的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革實踐過程

隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會變革的深化，出現(xiàn)了一系列鄉(xiāng)村治理失效案例，而鄉(xiāng)村治理主體失效的根源在于“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利結(jié)構(gòu)不當或失效”。[19]在新時代，農(nóng)民生產(chǎn)資料歸集體所有是集體產(chǎn)權(quán)的重要特征，為解放集體經(jīng)濟活力，促使集體經(jīng)濟獨立出來，體現(xiàn)集體經(jīng)濟的經(jīng)濟活動價值，必須穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革。為此，在全國范圍內(nèi)選取農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點，以國家政策為指導，各試點進行實踐，探索集體產(chǎn)權(quán)改革的有效做法。

(一)改革背景：合村建社區(qū)以及對集體產(chǎn)權(quán)帶來挑戰(zhàn)

從本質(zhì)上來說，政治組織是以國家政權(quán)為主體的上層建筑系統(tǒng)，是一個政治概念；經(jīng)濟組織是按一定生產(chǎn)要素進行生產(chǎn)、經(jīng)營活動的單元，賦有經(jīng)濟屬性。但是在集體產(chǎn)權(quán)改革之前，村莊治理組織與集體經(jīng)濟組織之間就存在必然的聯(lián)系：一是村莊自治組織與集體經(jīng)濟組織合二為一，村委會與村集體經(jīng)濟組織共用“一套班子”，村委會既是村民自治組織，也是實行集體經(jīng)濟運行的經(jīng)濟組織；二是集體經(jīng)濟為村莊治理提供資金支持，“相關(guān)利益和利益相關(guān)是自治有效實現(xiàn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)”，[20]村委會在村莊人員管理、公益項目建設(shè)以及村民自治的其他方面所需資金，都是直接由村集體經(jīng)濟承擔，為村民自治提供了必需的經(jīng)濟基礎(chǔ)；三是村莊自治成員與集體經(jīng)濟成員二元身份重合，村莊居住人員既是賦有“社會人”屬性的自治主體，又是具有“經(jīng)濟人”屬性的集體經(jīng)濟組織成員，從本村集體經(jīng)濟組織拿出資金支持村民自治所需經(jīng)費，受益者依然是本村莊居住人員，二者身份重合，這也是村集體經(jīng)濟組織成員愿意承擔村莊自治資金的主要原因。

新世紀初，隨著社會不斷開放與流動，國家提出建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)。自2006年試驗階段到2009年全面推進階段，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)從最初的力求改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件及居住環(huán)境，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹铝τ诮ㄔO(shè)成“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和”的社區(qū)社會生活共同體。隨著社區(qū)建設(shè)的推進，從社區(qū)發(fā)展階段來看，國家由實行社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件性”改革開始，逐步深化為社區(qū)管理、服務(wù)、文化等“軟件性”改革，推動符合現(xiàn)代化發(fā)展需求的深層次社區(qū)治理變革。黨和國家不斷創(chuàng)新基層治理改革，更加重視強化社區(qū)自我治理能力。在國家頂層設(shè)計指導下，J縣積極配合市級工作開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并于2011年被民政部確定為“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗縣”。在基層自治民主選舉的基礎(chǔ)上，2013年12月A社區(qū)正式成立，取消原有六個行政村的行政屬性，改為社區(qū)統(tǒng)一下轄的自然村，實行“多村一社區(qū)”模式。整體來看，A社區(qū)地處縣城中心地段，流動人口主要集中地，是J縣政治、經(jīng)濟、文化等多功能中心，常住人口達4000多人。由于A社區(qū)屬于典型的城郊村社區(qū)，所以在社區(qū)建設(shè)過程中向城市社區(qū)方向規(guī)劃，在社區(qū)服務(wù)中心大廳設(shè)置多個窗口，包括黨團活動、財務(wù)管理、計生服務(wù)、勞動保障、法律援助、職工服務(wù)等。各自然村取消村委會，保留村黨支部，并在社區(qū)層面成立社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會以及其他群團組織。選舉各村支部書記成為各自然村的主職干部，并在社區(qū)層面兼任社區(qū)黨支部委員或者社區(qū)居委委員。同時，在A社區(qū)撤村建社區(qū)時，保持“五不變”，即：保持原行政村的土地承包關(guān)系不變；承包、租賃合同及政策不變；村級“三資”和債權(quán)、債務(wù)不變；村名不變；村民福利待遇和優(yōu)惠政策不變。

從根本上來看，在合村建社區(qū)之后，A社區(qū)只是實現(xiàn)了形式上的組織架構(gòu)，將各行政村變?yōu)樽匀淮?，歸社區(qū)統(tǒng)一管理與服務(wù)。但實質(zhì)上，社區(qū)治理處于“形聚神散”的狀態(tài)，也就是說，雖然在表面上實現(xiàn)了合村建社區(qū)，但在社區(qū)具體的管理與服務(wù)上，各個自然村依然是“各管各的”，還是村支部書記負責村里的一切事務(wù)，社區(qū)及其工作人員基本形同虛設(shè)。隨著社區(qū)治理內(nèi)化發(fā)展，既有的村集體經(jīng)濟仍歸各自然村管理，而基層管理與服務(wù)不斷收歸社區(qū)。從社區(qū)層面來看，管理與服務(wù)的對象包括社區(qū)下轄的所有居民，這些居民屬于不同的集體經(jīng)濟組織，社區(qū)所提供的服務(wù)不再全部作用于某一個集體經(jīng)濟組織，各集體經(jīng)濟組織會產(chǎn)生利益較量，具體到集體經(jīng)濟組織成員來看，就不再愿意為社區(qū)日常管理與服務(wù)提供資金支持。這些問題直接導致集體經(jīng)濟和社區(qū)治理的定位混亂、運行困難，必須進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，將集體經(jīng)濟與村民自治剝離出來，促使原先虛設(shè)的社區(qū)治理架構(gòu)真正發(fā)揮功能，促進社區(qū)各自然村內(nèi)在融合發(fā)展。要想實現(xiàn)真正的政經(jīng)分離，必須將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立出來，以自然村為單位設(shè)立專門的經(jīng)濟組織，管理經(jīng)營農(nóng)村集體“三資”，承接原村民委員會代管的集體債權(quán)、債務(wù)，負責與村集體債權(quán)、債務(wù)有關(guān)的案件起訴和應(yīng)訴工作，實現(xiàn)集體經(jīng)濟的有效管理及保值增值。

經(jīng)過社區(qū)不斷規(guī)劃與調(diào)整，截止到2018年1月，A社區(qū)一共下轄包括X村在內(nèi)的七個自然村。其中，X村作為J縣最早進行集體產(chǎn)權(quán)改革試點的村莊，具有特殊性。一方面，X村在2004年縣城開發(fā)擴建中被納入城鎮(zhèn)建設(shè)范圍，耕地陸續(xù)被46個機關(guān)、企事業(yè)單位征用，逐步由城郊村轉(zhuǎn)化為城中村，位于縣城繁華中心，村民主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；二是X村在舊村改造中積累了豐富資金，擁有相對雄厚的經(jīng)營性凈資產(chǎn)；三是村領(lǐng)導班子工作得力，在2009年帶頭成立新人民商場股份有限公司，全村有三分之二的村民入股，村民對股份制經(jīng)濟認識度較高。綜合多重因素，2013年10月，X村率先在全縣甚至全市進行最早的集體產(chǎn)權(quán)改革試驗，主要采用集體經(jīng)濟“股份化改革”的方式，通過清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股東界定、股權(quán)分配等程序，“村民變股民、資金變資本”，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革。并經(jīng)由工商局注冊成立村股份經(jīng)濟合作社，以及建立資產(chǎn)運營管理章程，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)改革后的資產(chǎn)經(jīng)營與管理。同時，村民入股合作社的股份，采用“三年一調(diào)整”模式，每三年依據(jù)村民人數(shù)的增減重新調(diào)整股權(quán)分配。至2016年10月，X村共有450戶，1337人，也完成了第一次股權(quán)分配的“三年一調(diào)整”，取得的成功經(jīng)驗在全市廣泛推開?；诖耍x取A社區(qū)X村作為實證研究的重點樣本。

(二)集體產(chǎn)權(quán)改革的具體做法

為適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展需要，各地穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟。J縣出臺了《關(guān)于深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》，A社區(qū)作為轉(zhuǎn)制中的城郊社區(qū)，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及社區(qū)建設(shè)中取得前期基礎(chǔ)，面臨問題不多。依據(jù)J縣農(nóng)業(yè)局出臺的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革試點實施方案，X村具備進行集體產(chǎn)權(quán)改革的條件，成為全縣最早的試點村，取得的經(jīng)驗向全市推廣，推動全市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作發(fā)展。具體來看，A社區(qū)X村集體產(chǎn)權(quán)改革分為“四步走”。

1.清產(chǎn)核資及資產(chǎn)量化

民主是基層治理改革的重要保障，民意是改革的來源及動力。為此，在推動集體產(chǎn)權(quán)改革前，需要充分征求民意，體現(xiàn)公正公開的原則?；诖耍闪⒓w產(chǎn)權(quán)改革工作小組，通過向村民發(fā)放宣傳單頁、入戶征求意見等形式，使村民認識到集體產(chǎn)權(quán)改革的益處，在征得村民同意率達到99%以上的基礎(chǔ)上，正式將村集體資源資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資。清產(chǎn)核資是集體產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)性工作，為保證X村改革試點工作的有序開展，在J縣農(nóng)業(yè)局和A社區(qū)所在街道辦事處的指導下，組織人員對村集體資產(chǎn)、負債情況進行清查與核實，對村內(nèi)的賬目及集體資產(chǎn)進行逐一清理核實，摸清村集體的詳細情況。并將2013年10月31日擬定為審計評估基準日，召開村民(社員)代表大會，表決是否通過資產(chǎn)量化實施方案，在得到村民支持的情況下，確定進行集體產(chǎn)權(quán)改革。由此，發(fā)布改制以及公布資產(chǎn)量化實施方案。同時，X村聘請具有專業(yè)資產(chǎn)評估資質(zhì)的日照東方房地產(chǎn)評估有限公司，對集體資產(chǎn)進行審計評估，在評估結(jié)束后出具審計報告和資產(chǎn)評估報告，并提交村民(社員)代表及黨員大會表決通過。在此基礎(chǔ)上，將X村清產(chǎn)核資的結(jié)果進行公示說明。

整體來看，X村清產(chǎn)核資一共分為四大類項目，即現(xiàn)金及銀行存款(代管資金)、固定資產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)。①在廣泛聽取村民對集體產(chǎn)權(quán)改革的意見后，由村集體產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)導小組將村民意見整合，制定出具體的集體資產(chǎn)量化實施方案，將X村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)實行全額量化，零星土地按照國土部門征用價格量化，收歸集體統(tǒng)一經(jīng)營，并進一步對村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行調(diào)整，具體情況如表1所示。

表1 X村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化說明

資料來源：根據(jù)2017年8月10日調(diào)研資料整理所得。

通過以上七個項目的合計量化，需要扣除債務(wù)老年房押金27.6萬元，最終X村需要量化的經(jīng)營性凈資產(chǎn)為34703284.62元。其中，青年沿街樓、吹塑廠房屋、向陽路沿街樓分別有專業(yè)的評估金額，分別為766萬、18萬、160萬元人民幣。整體上來看，清產(chǎn)核資是一項基礎(chǔ)性工作，“村里成立清產(chǎn)核資小組，黨員干部、村民代表、老干部等參與，小班子，農(nóng)村賬內(nèi)外相結(jié)合，摸清家底，有關(guān)資產(chǎn)方面進行調(diào)整，賬上和實際要符合，賬上沒有實際有的要加上，資產(chǎn)、資金、債務(wù)等摸清?！雹诮?jīng)過向村民公示集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的結(jié)果，接受村民或社員的質(zhì)詢，及時發(fā)現(xiàn)問題并改正問題，將最終結(jié)果由入股村民簽字確認，確保清產(chǎn)核資的真實性及權(quán)威性。

2.股東界定與股權(quán)分配

在對集體資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，開展集體產(chǎn)權(quán)改革最關(guān)鍵也是最容易出現(xiàn)糾紛的工作，就是確立股份權(quán)益享受主體的身份，即股東身份資格界定?？梢哉f，股東身份確立是獲得與身份資格相匹配權(quán)益的重要標志之一。為此，將股東基準日作為確定股東身份的時間標準，詳細劃分出享有股東資格和不享有股東資格的條件，“把集體產(chǎn)權(quán)或者集體收益分配給每一個集體中的個人或者家庭”[21]。其中，X村以2013年10月31日為基準日，提出“只要戶口在本村的村民，那些祖祖輩輩在這里的原住戶、新嫁過來的、大學生畢了業(yè)戶口還在村里的，都能享受?！雹劬唧w情況見表2。

表2 X村享有股東資格確認表

資料來源：根據(jù)2017年8月10日調(diào)研資料整理所得。

同時，也明確提出不得享有股東資格的條件，總的來說，如：戶口在本村但不屬于集體經(jīng)濟組織成員；未辦理戶口遷出手續(xù)的公務(wù)員、事業(yè)編制人員及國企正式職工；享受村民待遇卻違反計劃生育或非法抱養(yǎng)的子女，尚未按有關(guān)法律政策處理的；戶口在本村，原以“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)遷入本村落戶的人員、非因升學(特指大中專院校)原因曾將戶口遷出或辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員，以及其他已納入城鎮(zhèn)居民管理的人員；在不同村居之間嫁娶或戶籍變動，在另一方已享有配股分紅的；其他不符合落戶條件或經(jīng)民主表決不享有股東資格。④依據(jù)分類標準，X村集體產(chǎn)權(quán)改革工作小組以合情合法合理的原則，慎重全面排查村里人口，采用“三榜定案”的方法，以股東成員初步結(jié)果公示、核實后股東成員名單公示、最終核實股東成員名單公示，作為資產(chǎn)量化的依據(jù)。

確定股東身份后，需要明確具體的股權(quán)分配。就A社區(qū)X村來看，設(shè)置集體股和個人股，“集體收入不是都分給老百姓，而是在股份化的前提下將分給老百姓的錢的剩余部分納入村集體成為集體股份。每年給老百姓1500元，給老百姓分完之后剩下的納入到村集體?！雹萜渲?，每年從集體經(jīng)濟股份中提取20%左右的“集體股”，作為村莊公益金和公積金，發(fā)放老人福利以及承擔村干部部分工資?！叭丝诠伞庇筛鞔寮w股份經(jīng)濟合作社發(fā)放股權(quán)證書，作為收益分配的憑證，年底按股分紅。個人股只能分紅，不得轉(zhuǎn)讓、抵押或繼承。按照X村股東界定條件，確定本村1140人參加股權(quán)分配。結(jié)合本村集體經(jīng)濟水平，設(shè)置股權(quán)分配為100元一個股，共折股347032股，X村留下19.87%作為村集體股，共計68957股，剩余個人股為278075，按照人口分配，每個股民分配245個股。

(三)集體產(chǎn)權(quán)改革后的資產(chǎn)經(jīng)營與管理

1.成立村集體經(jīng)濟股份合作社

組織是由個體集合而成的集體概念，是集體意識表達的重要平臺。經(jīng)濟合作社是由具有經(jīng)濟屬性的社員組成的集體，而村集體經(jīng)濟股份合作社是集體產(chǎn)權(quán)改革的一個合理運行平臺，可以實現(xiàn)對經(jīng)濟組織人員和資金的管理和控制。在完成股權(quán)分配及資產(chǎn)量化的基礎(chǔ)上，正式建立村集體經(jīng)濟股份合作社是重要的一個環(huán)節(jié)。目前，J縣成立的集體經(jīng)濟股份合作社，由于沒有專門的法律政策依據(jù)，是根據(jù)農(nóng)業(yè)部的意見，由工商局依照農(nóng)業(yè)部的農(nóng)村經(jīng)濟合作法和山東農(nóng)村經(jīng)濟合作條件，注冊成立集體經(jīng)濟股份合作社。現(xiàn)階段，按照工商局注冊系統(tǒng)只有公司注冊和個體商戶注冊兩個系統(tǒng)，只能按照農(nóng)村專業(yè)合作法，按公司登記系統(tǒng)對村集體經(jīng)濟合作社進行注冊登記，“營業(yè)執(zhí)照是沒有區(qū)別的，完全可以簽合同，虧損了法人承擔責任。工商局界定的就是農(nóng)村專業(yè)合作社，它的辦理模式又不同于專業(yè)合作社，只能參考它來辦了?！雹奕鏏社區(qū)X村是在全村409戶同意實施股權(quán)量化改革方案基礎(chǔ)上，2013年7月召開村民大會，通過了《X村民大會關(guān)于同意成立X經(jīng)濟股份合作社的決定》，召開X經(jīng)濟股份合作社成立大會，正式成立村集體經(jīng)濟股份合作社，并隨后召開了第一次股東代表大會選舉產(chǎn)生了董事會、監(jiān)事會，形成一套股份合作社治理組織結(jié)構(gòu)，如圖1所示。

圖1 X村集體經(jīng)濟股份合作社治理組織結(jié)構(gòu)圖

原則上，建立的經(jīng)濟股份合作社類似于現(xiàn)代企業(yè)管理結(jié)構(gòu)，需要設(shè)立股東大會、股東代表會、理事會、監(jiān)事會，并且需要制定相關(guān)組織結(jié)構(gòu)的議事規(guī)則和管理制度。其中，股東代表必須年滿十八歲，由各村合作社中基本股民選舉產(chǎn)生，代表名額是按照十八歲以上股東總數(shù)的3-5%設(shè)置。如X村按照基本股東總數(shù)的5%左右設(shè)置，由于X村是A社區(qū)最大的村莊，基本股東人口數(shù)量多，所以規(guī)定本村的股東代表最少不得低于30人?！?016年X村三年一調(diào)整，股東代表增加109人，減少51名，凈增58人，召開股東大會選舉產(chǎn)生了新的股東代表35名，與2013年相比，變動四人?！雹咂浯?，成立的理事會和監(jiān)事會分別由3-7人和3-5人組成，其成員必須是經(jīng)濟股份合作社的股東，并由股東大會或股東代表會依法選舉與罷免。董事會、理事會、監(jiān)事會各成員不得交叉任職，要求董事會成員要具有較高的威信、善于溝通、公道正派以及懂得一定的財會業(yè)務(wù)知識，監(jiān)事會要公平的行使監(jiān)督的職責。至2017年12月，X村經(jīng)濟合作社更換新的營業(yè)執(zhí)照，實現(xiàn)工商證、稅務(wù)登記證和組織機構(gòu)代碼三證合一，設(shè)立董事會、監(jiān)事會，按照現(xiàn)代企業(yè)管理條例運行，接受市場監(jiān)管局的監(jiān)管。

2.建立資產(chǎn)運營管理章程

在集體中，“理性的個人行動者”會從自我利益的理性出發(fā)[22]，尋求個人利益的最大化。為此，需要建立一套集體運行的規(guī)則，約束集體成員的行為，以及促進集體向有益的方向發(fā)展。雖然各村集體資產(chǎn)量化到戶到人，但考慮到村民權(quán)益的保值增值，在股份制改革后，集體資產(chǎn)由集體經(jīng)濟合作社統(tǒng)一管理和運營。尤其在市場經(jīng)濟深化發(fā)展的背景下，“對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行股份化改革，建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度?！盵23]相應(yīng)的就需要明確集體經(jīng)濟合作社運營管理的各項章程，在國家有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定的指導下，制定村集體經(jīng)濟股份合作社章程，章程內(nèi)容主要包括：組織名稱、住所、住址和職責；資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)設(shè)置；股東資格界定和配股辦法；管理機構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)生辦法及職權(quán)；股東的權(quán)利和義務(wù)；財務(wù)管理和收益分配；變更、解散及清算程序等。其中，股份合作社章程明確指出，本社股東在合作社運營與管理過程中，享有一定的權(quán)利和義務(wù)，如表3所示。

表3 股東在股份合作社中享有的權(quán)力與義務(wù)

資料來源：根據(jù)2017年8月10日調(diào)研資料整理所得。

在運作管理上，經(jīng)濟股份合作社必須根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)、政策和《經(jīng)濟股份合作社章程》的規(guī)定，抓好生產(chǎn)經(jīng)營，切實加強財務(wù)管理和會計核算，提高財務(wù)透明度，實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)明晰、職責明確、利益共享、風險共擔、管理規(guī)范”的符合市場經(jīng)濟要求的管理模式。各村集體經(jīng)濟股份合作社的章程草案在廣泛征求各集體經(jīng)濟組織成員意見后，上報A社區(qū)所在的城陽街道辦事處和縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門審核備案，若想修改章程，須經(jīng)有選舉權(quán)股東的五分之一以上或者三分之一以上的戶代表聯(lián)名提出。從章程規(guī)定中得出，X村經(jīng)濟股份合作社，設(shè)董事長為本社法人代表，主要負責召集主持股東大會，擬定集體經(jīng)濟投資決策方案、收益分配方案、資產(chǎn)運營考核方案等，監(jiān)事會主要負責監(jiān)督董事會的決策和執(zhí)行等。

總的來說，市場經(jīng)濟的不斷深化發(fā)展正沖擊著我國傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟，“產(chǎn)權(quán)集體所有和農(nóng)戶利益保護上，就呈現(xiàn)著一種張力的博弈?！盵24]通過對J縣最早進行集體產(chǎn)權(quán)改革的X村試點進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)出以清產(chǎn)核資為出發(fā)點的集體產(chǎn)權(quán)改革具體做法，形成以產(chǎn)權(quán)股份合作為核心，以確權(quán)確股為基礎(chǔ)，以賦權(quán)活權(quán)為目的的集體經(jīng)濟股份合作化改革方式。在新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，為解放集體經(jīng)濟活力，促使集體經(jīng)濟獨立出來，體現(xiàn)集體經(jīng)濟的經(jīng)濟活動價值，保護農(nóng)民合法權(quán)益，讓農(nóng)民分享改革發(fā)展的成果，必須穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革。

四、集體產(chǎn)權(quán)改革對社區(qū)治理的沖擊及社區(qū)治理的回應(yīng)

目前，隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及治理的推進，集體經(jīng)濟必須進行產(chǎn)權(quán)改革，而隨著集體產(chǎn)權(quán)的進一步改革，又為社區(qū)治理現(xiàn)有的治理組織、治理機制等帶來重大沖擊。縱觀歷史上，中國村莊治理與經(jīng)濟的關(guān)系變遷，結(jié)合當下A社區(qū)的改革現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與社區(qū)治理之間存在必然的關(guān)聯(lián)性。為適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展需要，進一步完善集體產(chǎn)權(quán)改革與社區(qū)治理，使二者關(guān)系相適應(yīng)，需要明確集體產(chǎn)權(quán)改革對社區(qū)治理帶來哪些沖擊，也要明確為適應(yīng)集體產(chǎn)權(quán)改革，社區(qū)治理又做出哪些創(chuàng)新以及在創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的不足之處。

(一)集體產(chǎn)權(quán)改革對村莊(社區(qū))治理的沖擊

中國鄉(xiāng)村治理及經(jīng)濟發(fā)展歷經(jīng)數(shù)次變遷，“擁有集體土地所有權(quán)的村民小組成為產(chǎn)權(quán)單元。”[25]在集體產(chǎn)權(quán)改革之前，相當一段時間內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會合二為一，村委會治理村莊所需要的資金多是由集體經(jīng)濟提供，居住在村莊里的村民既是村莊自治成員，也是集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織成員身份具有二重性。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推進的需要，為盤活農(nóng)村集體經(jīng)濟活力，穩(wěn)定社區(qū)共同體建設(shè)的秩序，必須進行集體產(chǎn)權(quán)改革。集體產(chǎn)權(quán)作為農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口生產(chǎn)生活的根本保障，現(xiàn)階段在實踐中尚未充分展開，導致推進集體產(chǎn)權(quán)改革時，對村莊社區(qū)治理帶來沖擊。

第一，原有村莊自治組織與集體經(jīng)濟組織合二為一的治理方式很難繼續(xù)存在。自治組織突出“社會性”的自我治理，經(jīng)濟組織更多體現(xiàn)“經(jīng)濟”屬性，二者本質(zhì)上就具有異質(zhì)性。隨著社會開放流動的加深，農(nóng)村人口迫切需要解放身份束縛，實現(xiàn)自由流動。同時，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，需要積極吸納資本、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)，未來甚至引進大學生、職業(yè)農(nóng)民等注入鄉(xiāng)村，需要打造一個容納外來人員生存的環(huán)境?？梢哉f，新時代鄉(xiāng)村人口流動態(tài)勢已經(jīng)從單向流出轉(zhuǎn)為雙向互動。從與X村支部書記張曉雷的訪談中了解到，在集體產(chǎn)權(quán)改革前村里就是政經(jīng)合一模式，“村里有時有人長期外出，但是戶口還在本村，應(yīng)該得到的集體利益沒有得到，甚至是長期外出的村民跟村委會發(fā)生一些利益糾紛，對老百姓來說，不透明就會造成村民與村委會之間的矛盾與猜忌等?！雹酁榇?，推進集體產(chǎn)權(quán)改革，將集體經(jīng)濟進行清產(chǎn)核資并實現(xiàn)量化，確定股民身份和股權(quán)資格，將集體經(jīng)濟成員身份獨立出來，集體經(jīng)濟組織只為集體經(jīng)濟組織成員負責。而村莊治理計劃打造為社區(qū)層面的生活共同體，居住人員既包括本地人，也有外來人口，享受社區(qū)生活共同體的管理與服務(wù)。其中，不具有集體經(jīng)濟組織成員身份的社區(qū)居住人員，不享有集體經(jīng)濟權(quán)益，只享受社區(qū)提供的治理與服務(wù)。為此，原有村莊政治組織與經(jīng)濟組織共為“一套班子”的治理方式不再適用，需要實現(xiàn)政經(jīng)組織的分離，分開后的兩個組織各自配備一套班子，減少村民自治中因為集體經(jīng)濟產(chǎn)生的糾紛及矛盾。

第二，集體經(jīng)濟剝離后村莊社區(qū)管理服務(wù)失去經(jīng)濟基礎(chǔ)。財力是一切活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟保障，在提供管理與服務(wù)的過程中，需要具備必然的資金資源，作為自治行為的經(jīng)濟基礎(chǔ)。原有村莊在自治過程中實現(xiàn)的管理與服務(wù)，都是由集體經(jīng)濟提供資金支持，如村莊修橋、鋪路等，村民也是集體經(jīng)濟組織成員，愿意從集體經(jīng)濟中撥出部分資金，用于村莊公益事業(yè)或其他服務(wù)事項。新時期，隨著人口的雙向流動以及通訊、交通愈加發(fā)達，借鑒城市社區(qū)建設(shè)的“網(wǎng)格化管理”，[26]將原先村莊合并構(gòu)建出大于村莊規(guī)模的社區(qū)治理單元。社區(qū)自治成員不再等同于原有的集體經(jīng)濟組織成員，也包括外來人員，村民不愿意從集體經(jīng)濟中拿出資金，用于社區(qū)的管理或服務(wù)中。為此，推進集體產(chǎn)權(quán)改革將集體經(jīng)濟與村民自治剝離開來，各村成立村股份經(jīng)濟合作社，只對本村合作社股民負責，所有保值增值的收益只分給股民，不再承擔社區(qū)村民自治的費用，直接導致的結(jié)果是使社區(qū)村民自治失去經(jīng)濟基礎(chǔ)。與A社區(qū)兩委成員兼H村支部書記沙丙來的訪談中了解到，“咱社區(qū)給每個村提供一間辦公室，里面水電等一切費用都是各村合作社承擔，刨除七個村辦公室之外的全由社區(qū)黨委經(jīng)費負責，用多少就上報多少，街道有專門來審核的，一般就是每月三千元經(jīng)費?！雹峥梢钥闯?，原先村莊日常管理運行及公益事項推進，多是直接依靠村集體經(jīng)濟提供資金支持。現(xiàn)在經(jīng)過集體產(chǎn)權(quán)改革后，集體經(jīng)濟組織只體現(xiàn)經(jīng)濟運轉(zhuǎn)功能，不負責為社區(qū)治理提供資金，村莊日常設(shè)施維護等需要嚴格的資金使用申請程序，上報審核由黨委發(fā)放維護資金，而社區(qū)工作人員工資也由街道黨委負責。介于國家可供養(yǎng)的管理服務(wù)能力有限，以及不能單靠社會力量支持村莊管理，未來社區(qū)治理的經(jīng)濟來源是重要難題。

第三，集體經(jīng)濟組織成員與村莊自治成員二元身份分開后，村莊治理主體需要重新確認。人員身份是人類活動中的重要標識符，是劃分生存資源以及確立社會關(guān)系的重要依據(jù)。在村莊治理中，各組織成員的身份界定是開展組織活動的重要前提。在村莊集體產(chǎn)權(quán)改革前，村莊政經(jīng)合一致使集體經(jīng)濟與村民自治之間的功能、人員身份等重合，居住在村莊的村民既是賦有經(jīng)濟屬性的集體經(jīng)濟組織成員，也是村莊社區(qū)生活成員，二者身份難以分離。比如在集體產(chǎn)權(quán)改革前，X村村兩委成員與村集體經(jīng)濟組織成員身份交叉，詳見表4。

表4 X村兩委成員與村集體經(jīng)濟組織成員交叉表

資料來源：根據(jù)2017年8月10日調(diào)研資料整理所得。

目前，雖然A社區(qū)各個自然村全部完成集體產(chǎn)權(quán)改革，但是村集體經(jīng)濟股份合作社董事長都由村支部書記兼任，二者身份依舊重合。正如沙丙來書記談到，“現(xiàn)在都是兼職，像我吧，兼著社區(qū)黨委委員、社區(qū)居委委員，還有所轄村的支部書記，還是我們村經(jīng)濟合作社的董事長，至少一人兼四職?！雹狻叭魏我豁椛矸莸南Э赡軙硭碛械拇迩f集體經(jīng)濟利益、個人所擁有的承包地、宅基地及房屋等財產(chǎn)、社區(qū)福利的消失”[27]，這阻礙了社會開放流動下人口的自由流動。自新時期集體產(chǎn)權(quán)改革以來，集體經(jīng)濟組織成員作為“經(jīng)濟人”，所賦有的身份只限于經(jīng)濟活動，從“經(jīng)濟人”身份出發(fā)，只負責治理集體經(jīng)濟組織或接受集體經(jīng)濟組織的管理與服務(wù)。隨著社區(qū)治理的推進和人口雙向流動，表明社區(qū)居住人員全部具有“社會人”身份，都要接受社區(qū)社會生活共同體治理。其中，社區(qū)居民有的兼任集體經(jīng)濟組織成員，就需要接受社區(qū)自治組織和集體經(jīng)濟組織的雙重管理與服務(wù)，有的是非集體經(jīng)濟組織成員，則只需要接受社區(qū)自治組織的管理與服務(wù)?？傊?，要重新明確村莊治理的主體身份，區(qū)分開社區(qū)自治組織的治理主體和集體經(jīng)濟組織的治理主體。

(二)村莊(社區(qū))治理的回應(yīng)性改革

在產(chǎn)權(quán)與政治的關(guān)系中，集體產(chǎn)權(quán)變革沖擊著社區(qū)治理，致使社區(qū)治理必須進行相應(yīng)的變革。為此，從社區(qū)治理方面來看，需要重構(gòu)政經(jīng)分離的社區(qū)治理體系，實現(xiàn)治理功能的創(chuàng)新，打造全新的治理機制以及共治結(jié)構(gòu)，來適應(yīng)集體產(chǎn)權(quán)改革的要求。通過對A社區(qū)的實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理做出相關(guān)回應(yīng)，并且正在全市推廣X村試點取得的成功經(jīng)驗。

1.政經(jīng)分離及構(gòu)建“多村一社區(qū)”型社區(qū)治理組織

為解決政經(jīng)合一的村莊治理困境，不斷推進集體經(jīng)濟組織與村莊自治組織相分離。社區(qū)下轄的各自然村成立經(jīng)濟股份合作社，管理經(jīng)營農(nóng)村集體“三資”，將集體經(jīng)濟與村莊治理獨立開來，實現(xiàn)集體經(jīng)濟與村莊自治的形式分離。在撤村建社區(qū)的推動下，A社區(qū)下轄的各村撤銷原行政村屬性，成為自然村，合成A社區(qū)，選出X村為中心村并設(shè)置社區(qū)綜合服務(wù)中心，構(gòu)建出“多村一社區(qū)”的治理模式。在“多村一社區(qū)”的治理組織中，形成從社區(qū)到各自然村的網(wǎng)格化治理體系，猶如美國學者羅伯特D·帕特南認為社會資本要包括“互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)”[28]。A社區(qū)各個自然村聯(lián)合成立社區(qū)居(村)委會，委員由村民選舉產(chǎn)生，社區(qū)居委會下設(shè)網(wǎng)格分工，以各自然村選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委委員作為聯(lián)系村民的橋梁和紐帶，以七個自然村作為社區(qū)網(wǎng)格管理的下一層，在自然村下又根據(jù)人口分為若干個村民小組，每個村民小組設(shè)村民小組長(網(wǎng)格長)1名和成員2名作為村民代表，由社區(qū)居民委員會成員召集本小組村民會議推選產(chǎn)生，具體總結(jié)為圖2。

圖2 A社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)圖

在社區(qū)層面成立社區(qū)經(jīng)濟合作社聯(lián)合社，統(tǒng)管社區(qū)所轄各自然村合作社的經(jīng)濟活動，所有集體資金由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的經(jīng)管站以及社區(qū)經(jīng)濟合作社聯(lián)合社監(jiān)管，只有各自然村經(jīng)濟合作社有權(quán)具體使用本社的集體資金。從本質(zhì)上說，社區(qū)僅僅為居民提供管理和公共服務(wù)，沒有資格管控集體經(jīng)濟，社區(qū)村民委員會只負責對集體公益性、非經(jīng)營性資產(chǎn)的管理和使用，社區(qū)一切管理與服務(wù)歸社區(qū)社會自治組織處理。

2.將原有村莊管理與服務(wù)“上提”到社區(qū)

隨著集體經(jīng)濟股份合作社的成立，集體經(jīng)濟從村民自治中獨立開來，使社區(qū)治理單元更趨于管理與服務(wù)的社會屬性，尤其是原行政村屬性的撤銷，使得原有村莊的管理與服務(wù)“上提”到社區(qū)層面進行。在“多村一社區(qū)”的大環(huán)境下，原行政村轉(zhuǎn)為自然村，村級組織的重大事項申報、行政村合同管理、黨員發(fā)展等職責集中到社區(qū)處理。社區(qū)經(jīng)選舉產(chǎn)生社區(qū)黨委和社區(qū)居委兩個組織，主要工作就是在社區(qū)的統(tǒng)一管理下，為各自然村提供管理與服務(wù)。社區(qū)兩委分管社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會事務(wù)、財政經(jīng)管、綜治維穩(wěn)、計劃生育、黨員服務(wù)管理等。具體來看，就是在社區(qū)統(tǒng)一分配管理下，每人負責社區(qū)治理的某一項工作，如社區(qū)社會維穩(wěn)、社區(qū)衛(wèi)生環(huán)保、社區(qū)辦公室、社區(qū)財務(wù)、社區(qū)服務(wù)大廳、信訪等各項工作。同時，由于社區(qū)居委會成員大多是各自然村的支部書記，所以也包管各自然村的整體工作。與沙丙來訪談中了解到，“李國棟書記負責社區(qū)全面工作，史書記負責社區(qū)日常工作和黨委開會。至于成員，張曉雷負責辦公室，王會全負責社區(qū)大廳，我負責社區(qū)維穩(wěn)，李玉雷負責會計，還有負責計劃生育這一塊的。拿我來說，我負責我們自然村的全面工作，在社區(qū)里又分管社會維穩(wěn)這一塊?！闭w上來看，社區(qū)居民所要辦理的服務(wù)項目大多可以直接來社區(qū)處理，比如，村民開具證明需要由村支部書記簽字，直接去社區(qū)蓋章，實現(xiàn)村級事務(wù)“上提”到社區(qū)。

其中，A社區(qū)成立人民調(diào)解委員會，負責本社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解工作，社區(qū)調(diào)委會主任一般由社區(qū)居民委員會主任兼任，各自然村調(diào)解組長為社區(qū)人民調(diào)解委員會成員，并聘用1-2名專職調(diào)解員，負責本社區(qū)矛盾糾紛的排查化解和糾紛信息的搜集、統(tǒng)計、匯總、報送及調(diào)解案卷的制作、調(diào)解村調(diào)解小組移交的調(diào)解案件等，調(diào)解報告需要到社區(qū)加蓋調(diào)解調(diào)解委員會的章子。各自然村設(shè)立的調(diào)解小組，承擔原村級人民調(diào)解委員會的工作，實現(xiàn)原有村莊調(diào)解工作上提到社區(qū)處理。同時，包括群眾辦理的其他各項服務(wù)事項，都上提到社區(qū)層面來解決，包括即辦事項、非即辦事項，真正為社區(qū)居民提供便捷式的管理與服務(wù)，具體見圖3。

圖3 A社區(qū)服務(wù)大廳服務(wù)流程圖

3.搭建包容性和開放性的社區(qū)合作共治平臺

在多元化時代，各種主體、多種處事方式并存，倡導共商共建共享的大格局。現(xiàn)階段，為適應(yīng)集體經(jīng)濟逐步與市場相結(jié)合的發(fā)展方向，以及實現(xiàn)社區(qū)共同治理的目標，搭建出政府、社區(qū)、居民、社會等多元主體廣泛參與治理，賦有“公共服務(wù)功能、社會保障功能、協(xié)調(diào)穩(wěn)定功能、民主自治功能、交往合作功能”[29]等多種功能，具有包容性和開放性的社區(qū)合作共治平臺。通過2018年1月25日在西關(guān)社區(qū)服務(wù)中心辦公室，與西關(guān)社區(qū)黨委書記史樹亮、居委委員兼H村支部書記沙丙來訪談中了解到：

劉志秀：咱社區(qū)工作者有幾人？有大學生招聘嗎？他們工作怎么分工？

沙丙來：七個，沒有大學生。其中，一個合同工，其他都是臨時工，有兩個是退伍軍人安排的公益性崗位。他們工作沒有具體分管什么，就是編編材料，上上表格，不會材料的就打掃衛(wèi)生。

劉志秀：那社區(qū)治理有社會人員參與嗎？比如法律援助、講課專家、衛(wèi)生體檢等。

沙丙來：都有。每年都有幾次教授、專家來。我們社區(qū)就有個法律顧問，社區(qū)雇律師事務(wù)所的律師，就是有事的時候找他。好比出租院落要簽合同，他給咱提供這個合同，怎么對莊里有利，負責法律把關(guān)，至于打官司就負責打官司，也是服務(wù)的。體檢這塊兒，城陽街道醫(yī)院直接到老百姓家里查體。

史樹亮：像法律宣講都是司法所、法庭啊，來義務(wù)宣講。像公共衛(wèi)生服務(wù)這塊，上邊每月定期給老年人(60歲以上)，量量血壓等，每個村街道醫(yī)院都有個衛(wèi)生室，都建立檔案，定期查。

在新型社區(qū)治理過程中，基層政府及職能部門主要指導、協(xié)助、監(jiān)督社區(qū)。社區(qū)兩委成員不僅要協(xié)助基層政府完成行政事務(wù)或臨時性工作，也為社區(qū)居民提供管理與服務(wù)。同時，社區(qū)居民也要積極配合并參與到社區(qū)治理工作中來。社區(qū)服務(wù)中心的坐班人員，由街道黨委向社會招聘產(chǎn)生的，如A社區(qū)服務(wù)中心工作人員包含兩名退伍軍人的公益性崗位安置。從社會組織或力量來看，如法律顧問、醫(yī)療團隊、專家學者等會走進社區(qū)，為社區(qū)居民提供相應(yīng)的法律援助、體檢、政策講解等服務(wù)。其中，A社區(qū)就設(shè)有司法辦公室，律師為社區(qū)居民提供法律援助服務(wù)。同時，也有一些企業(yè)或資本注入社區(qū)，為居民提供就近就業(yè)的機會，甚至有的企業(yè)參與到社區(qū)日?；顒樱瑸樯鐓^(qū)公益性事業(yè)發(fā)展提供資金支持。最終，實現(xiàn)在政府的指導下，以社區(qū)為管理服務(wù)平臺，吸納社會力量以企業(yè)資金投資或其他方式參與到社區(qū)治理中來，形成以黨組織為核心、自治組織為主體、群團組織為紐帶、各類經(jīng)濟社會組織為補充的包容性及開放性的社區(qū)合作共治結(jié)構(gòu)。

(三)村莊(社區(qū))治理回應(yīng)性改革的不足

事實上，雖然村莊及社區(qū)已經(jīng)在治理方面做出了相應(yīng)的改革，但尚未解決深層次的治理困境?；鶎由鐓^(qū)治理單元本應(yīng)是“由具有共同價值觀念的同質(zhì)人口所組成的富于人情味、守望相助、關(guān)系密切的社會共同體”。[30]但是社區(qū)成立至今，不論社區(qū)下轄的多個自然村是否實現(xiàn)地理位置上的集中居住，由于合村建社區(qū)和集體產(chǎn)權(quán)改革的時間較短，致使村莊及社區(qū)治理做出的適應(yīng)性改革仍舊存在不足。

1.形聚神散：新社區(qū)未并居造成的內(nèi)聚力與融合性不強

目前，大多數(shù)村莊進行“多村一社區(qū)”建設(shè)后，并沒有實現(xiàn)集中居住，僅有一小部分城中村、城郊村或地方農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點實現(xiàn)社區(qū)居民的集中居住，甚至實現(xiàn)樓房式集中居住。在已經(jīng)實現(xiàn)集中居住的社區(qū)內(nèi)，居民接受社區(qū)的統(tǒng)一管理與服務(wù)，彼此間在居住的生活單元內(nèi)產(chǎn)生利益關(guān)系。正如馬克思政治學的基本觀點提出“利益是人們結(jié)成政治關(guān)系的出發(fā)點。”[31]對于大多數(shù)并沒有實現(xiàn)社區(qū)合并集中居住的村莊來說，依然只是在本村內(nèi)形成村民之間的利益關(guān)系，同樣也僅僅在本村治理單元內(nèi)形成較強的凝聚力和認可度。從新社區(qū)層面來看，將原本就有身份界限的多個自然村單元合在一起，各個自然村的村民大多只在本單元內(nèi)交往，與社區(qū)內(nèi)其它自然村的村民關(guān)系相對疏遠，較少實現(xiàn)跨越自然村邊界的緊密聯(lián)系，導致新社區(qū)內(nèi)融合性和內(nèi)聚力較差。即使各村支部書記兼任社區(qū)居委成員，在社區(qū)層面分管具體的某項工作，但同樣要對所在自然村的整體工作負責。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A社區(qū)為實現(xiàn)村改居后“上樓居住”，建設(shè)了具有代表性的幸福里小區(qū)，X村村民主要居住在此。目前來看，幸福里居住人員包含多個村的居民，也有外來人員租賃居住在內(nèi)。但是，一部分村民并沒有搬到幸福里，村民王大娘提到“這是俺村改造的時候蓋的樓，改的時候還要自己往里面擱錢，俺兒子分到房子了，我沒來住，這都住的很散。”同時，從H村支部書記沙丙來處了解到，A社區(qū)“多數(shù)自然村是沒有實現(xiàn)樓房居住的，住的還是平房，也沒有實現(xiàn)各自然村一塊集中居住?！笨偟膩砜矗律鐓^(qū)只是在管理組織上實現(xiàn)了形式上的合并，事實上尚未實現(xiàn)真正的社會生活的共同居住，依然是各村支部書記主管各村事務(wù)，即使小部分村民實現(xiàn)集中居住，彼此間的聯(lián)系也逐漸消弱，社區(qū)整體的內(nèi)聚力和融合性亟需提高。

2.管理意識濃重：重管理輕服務(wù)與自治

村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)等的一項基本社會政治制度。新時期以來，我國實現(xiàn)了管理到治理的轉(zhuǎn)型，正如“自由是全部精神存在的類的本質(zhì)”[32]，基層村莊治理更加突出村民自治的權(quán)利，恰恰印證了對人自由的解放。社區(qū)的建設(shè)，使得原有基層群眾自治性組織由村民委員會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民委員會，更多是體現(xiàn)為社區(qū)居民提供公共服務(wù)的特點，及社區(qū)治理推進也是為鞏固社區(qū)居民自治。新社區(qū)治理的理想目標應(yīng)該是打造一個管理與服務(wù)的平臺，削弱原有的管控力量，更多追求為村民提供便捷化的生活服務(wù)，如辦理黨團活動、財務(wù)管理、計生服務(wù)、勞動保障、法律援助、職工服務(wù)等。但實際上，各級文件提及的“41項服務(wù)”下沉社區(qū)并沒有全部實現(xiàn)，甚至社區(qū)工作者只知道有文件提出41項服務(wù)下沉社區(qū)的要求，但具體包括哪些服務(wù)項目卻不了解。社區(qū)在根本上還是以管理為主，總體呈現(xiàn)出“管理重于服務(wù)”“管理重于自治”的現(xiàn)狀。A社區(qū)黨委和社區(qū)居委會在實際工作中，更多的是維護社區(qū)秩序穩(wěn)定，管理和控制各自然村，卻不是將主要關(guān)注力放在為村民提供服務(wù)方面。社區(qū)綜合服務(wù)中心設(shè)置的司法辦公室、法德講堂、老年活動室、青少年維權(quán)室等，實際上發(fā)揮的服務(wù)功能并不理想。通過與社區(qū)工作人員的訪談交流了解到，“社區(qū)主要是蓋章子的，有黨支部章子、調(diào)解員章子、各個村合作社章子，其他的章子很少使用。社區(qū)中心各個文化辦公室主要是應(yīng)對檢查，要求必須設(shè)置。老百姓真正的文娛活動還是回到自己村里?！笨梢钥闯觯鐓^(qū)設(shè)置的功能型辦公室或服務(wù)室發(fā)揮功能受限，社區(qū)兩委及服務(wù)中心人員的工作重心依舊在對村莊社區(qū)管理和維持秩序方面。

3.治理運行不暢：社區(qū)化治理體制機制不健全

改革從根本上來說是體制制度的變革，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個人行為?！盵33]為保障社區(qū)治理的有序進行，必須健全社區(qū)化治理體制。目前，社區(qū)治理正處于過渡銜接期，距離實現(xiàn)理想目標中的社會生活共治狀態(tài)還有一段距離。但在推進集體產(chǎn)權(quán)改革中，已經(jīng)初步實現(xiàn)集體經(jīng)濟組組織與村莊治理組織形式上的剝離，村莊治理組織失去對原先集體經(jīng)濟的控制，個別腐敗的村干部無法繼續(xù)從集體經(jīng)濟中謀取私利，工作積極性大大削弱。同時，由于集體產(chǎn)權(quán)改革對社區(qū)治理帶來沖擊，社區(qū)治理方面還沒有及時完善出適應(yīng)集體產(chǎn)權(quán)改革需求的社會治理制度，導致社區(qū)治理在過渡期制度不明確，致使村莊無人愿意管理。A社區(qū)下轄的兩個自然村由于選舉不出合適的支部書記，暫由第一書記管理村莊事務(wù)。由于合村建社區(qū)和集體產(chǎn)權(quán)改革的需要，探索出以社區(qū)為核心的網(wǎng)格化治理機制，但基本以管理為主，僅僅是地方的實踐模式，并未形成制度性的規(guī)范意見，也無法形成規(guī)模化的廣泛運行。通過訪談了解到，A社區(qū)并沒有明確形成規(guī)范的網(wǎng)格化管理分工制度或方案，“沒有網(wǎng)格管理分布圖，誰負責什么都是開會的時候現(xiàn)安排?！奔词笰社區(qū)及下轄各自然村之間成立網(wǎng)格管理模式，也只是形式上融合，事實上社區(qū)管理機制不夠暢通，發(fā)揮作用有限。有村民提到，“有什么事就找張會計，會計給開證明，基本和書記打不著交道。像辦戶口，都是自己去派出所辦理?！蹦壳皝砜?，社區(qū)治理在為居民提供管理與服務(wù)時，并沒有規(guī)范的治理制度指導，運行流程也不夠暢通，一些社區(qū)可以代辦的公共服務(wù)并沒有真正納入運行機制中，也沒有形成相對規(guī)范的資本、技術(shù)、人才引入機制，沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化社區(qū)自治運行。

4.政經(jīng)內(nèi)在糾纏：政經(jīng)內(nèi)在尚未分離使經(jīng)濟運行困難

從深層次來說，社區(qū)治理與村集體經(jīng)濟在組織、功能、運行等方面并未實現(xiàn)徹底分離。實際上，各村支部書記大多兼任各村集體經(jīng)濟股份合作社的董事長，目前村委會的取消以及集體經(jīng)濟獨立僅僅是形式上的變動，村委會只是變相的以經(jīng)濟股份合作社的管理者身份存在，不僅管控著集體經(jīng)濟運行，也涉及在社區(qū)層面及以下形成的網(wǎng)格化管理，二者本質(zhì)上“換湯不換藥”，未實現(xiàn)根本上的政經(jīng)組織分離。值得我們注意的是，通過撤村建立A社區(qū)之后，社區(qū)村民自治組織與各自然村注冊成立的經(jīng)濟股份合作社仍然存在關(guān)系，內(nèi)在還是政經(jīng)不分的“一體化”治理，導致現(xiàn)有的A社區(qū)治理組織與自然村經(jīng)濟組織定位混亂。A社區(qū)X村支部書記張曉雷解釋到，“股份合作社實際運行上還是之前的村兩委負責，人員沒有變化，只不過是村支部書記兼任合作社董事長，管著運營這一塊。事實上，集體經(jīng)濟并沒有分離出來，只是量化出家底有多少，并全部統(tǒng)計出來?！庇捎谡?jīng)形式上的分離，一方面，使得X村等各村集體經(jīng)濟已經(jīng)不承擔社區(qū)治理的開銷，A社區(qū)日常辦公的費用由國家財政通過基層政府下?lián)苤С?。但國家財政支持力度是有限的，未來社區(qū)治理的資金來源是一個重要問題。另一方面，集體經(jīng)濟沒有實現(xiàn)與村莊治理的內(nèi)在獨立，代表著仍然不具有完整的自由流入市場的經(jīng)濟屬性。集體經(jīng)濟若想要流入市場自由運營，應(yīng)該承擔市場競爭機制下的風險，但多數(shù)集體經(jīng)濟組織成員(村民)不愿意共擔市場風險，導致集體資產(chǎn)固守，很難實現(xiàn)經(jīng)濟自由運行及資產(chǎn)的保值增值。

總之，“正在進行現(xiàn)代化的制度還必須具有將現(xiàn)代化造就的社會勢力吸收進該體制中來的能力”，[34]為應(yīng)對集體產(chǎn)權(quán)改革對社區(qū)治理帶來的各項沖擊，社區(qū)治理需要積極吸納多元主體參與到治理中來，并作出一系列的應(yīng)對措施。重構(gòu)現(xiàn)代社區(qū)治理體系結(jié)構(gòu)后，勢必會影響集體產(chǎn)權(quán)的不斷革新，對集體經(jīng)濟發(fā)展提出新的要求，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與社會自治組織的徹底分離。反之，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，集體經(jīng)濟逐漸獨立發(fā)展，也促使基層治理體制不斷完善，爭取早日實現(xiàn)社區(qū)治理理想目標中的社會生活共治。

五、集體產(chǎn)權(quán)改革如何內(nèi)在影響社區(qū)治理？

通過以上對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革以及社區(qū)治理的實證分析，可以確定二者之間存在必要的關(guān)聯(lián)性。結(jié)合馬克思主義經(jīng)典理論來說，“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)?！鄙蠈咏ㄖ欢ㄒm合經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展規(guī)律，經(jīng)濟基礎(chǔ)不斷影響社會制度的變革。產(chǎn)權(quán)作為一種經(jīng)濟權(quán)力，社區(qū)治理作為一種社會自治行為，二者的關(guān)系恰恰是經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的微觀體現(xiàn)，二者相互影響，又相對獨立。可以說，集體產(chǎn)權(quán)改革緊密影響著社區(qū)治理的發(fā)展。

(一)產(chǎn)權(quán)與治理之間的關(guān)系

產(chǎn)權(quán)與政治之間存在著密切的聯(lián)系，許多政治思想家或經(jīng)濟學家就產(chǎn)權(quán)與政治之間存在的關(guān)系進行具體闡述。早在古希臘時期，柏拉圖就提出城邦公民的資格獲得是“一種根據(jù)財產(chǎn)資格的制度”[35]，財產(chǎn)權(quán)是公民獲得政治權(quán)利的必然前提，體現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)對政治的直接作用力。馬克思從宏觀上論述二者的關(guān)系，闡述到“一個除自己勞動力以外沒有任何其他財產(chǎn)的人，在任何社會的和文化的狀態(tài)中，都不得不為另一些已經(jīng)成為勞動的物質(zhì)條件的所有者的人做奴隸。”[36]這部分沒有財產(chǎn)權(quán)的人就沒有政治權(quán)力。正如貢當斯堅持“只有擁有了能夠擺脫外部意志而獨立生存的必要收入時，它才能夠行使公民權(quán)?！盵37]民主作為政治權(quán)利的重要體現(xiàn)，與財產(chǎn)權(quán)之間也存在必然聯(lián)系，“財產(chǎn)劃分了個人自由的范圍與國家權(quán)力的界限，民主則維護了這一界限，規(guī)定了人民與政府的權(quán)力范圍?！盵38]從整體上來看，產(chǎn)權(quán)激勵并約束著權(quán)力，“不同的產(chǎn)權(quán)安排形塑了產(chǎn)權(quán)所有者的自主性與權(quán)力空間。”[39]產(chǎn)權(quán)是具有經(jīng)濟屬性的權(quán)力，為獲得及保障政治權(quán)利提供重要的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

在財產(chǎn)權(quán)為政治權(quán)利提供前提的同時，政治權(quán)利也作用于財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)及維護。洛克在《政府論》中明確提出建構(gòu)政府的目的，其中包括“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)?！盵40]當人們的財產(chǎn)或安全受到威脅時，可以“以新的立法機關(guān)重新為自己謀安全”[41]。施瓦茨也提出相似觀點，“建立共和國便是為了確立財產(chǎn)權(quán)的最高地位，因為如果個人不享有財產(chǎn)權(quán)，人身權(quán)便沒有實際的內(nèi)容。”[42]也有學者對于財產(chǎn)權(quán)與政治權(quán)之間的因果關(guān)系提出不同看法，布坎南認為，“私人財產(chǎn)或幾個人共同占有的財產(chǎn)起到自由的保證作用，在很大程度上不受政治決策或集體決策方式的影響。”[43]其實，財產(chǎn)權(quán)也可以看作為一種政治權(quán)利，“這項權(quán)利可以減少個人對國家的依賴，并創(chuàng)造一種安全感，這對民主社會中純正的公民身份是必不可少的?！盵44]從中可以得出，國家權(quán)力的建構(gòu)及自由民主的推行又反作用于公民財產(chǎn)權(quán)利的行使。

國內(nèi)學者鄧大才提出，“作為經(jīng)濟權(quán)力的產(chǎn)權(quán)具有政治保護、權(quán)力分配功能，產(chǎn)權(quán)對強權(quán)有限制作用，它是自由的基礎(chǔ)，具有保障功能。而且公民的權(quán)利、地位、社會等級和選舉權(quán)與被選舉權(quán)都由產(chǎn)權(quán)決定”。[45]從微觀角度來看，將產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)聯(lián)性和鄉(xiāng)村基層治理相聯(lián)結(jié)，探析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與社區(qū)治理之間的關(guān)系，學術(shù)界已經(jīng)做出重要研究。項繼權(quán)教授在研究產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理關(guān)系上有著開創(chuàng)性貢獻，通過對個案村的實證調(diào)查，發(fā)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)形式的變化對村莊的治理結(jié)構(gòu)有著重大的影響。而隨著工業(yè)化發(fā)展，土地所有制對社區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)的影響也隨之降低。并且在中國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村的集體化和再集體化在一定條件下促進了鄉(xiāng)村民主的發(fā)展。[46]這只是從總體上研究集體經(jīng)濟與鄉(xiāng)村治理之間相互影響的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，部分學者對產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理關(guān)系進行更具體的探索。鄧大才教授深入產(chǎn)權(quán)與治理的內(nèi)在決定因素和模式架構(gòu)，以四個案例為實證基礎(chǔ)，總結(jié)出“強村弱民、強村強民、弱村弱民、弱村強民”的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)“村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)是由產(chǎn)權(quán)的集中性、穩(wěn)定性決定的。產(chǎn)權(quán)集中性、穩(wěn)定性或兩者的組合與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)有一定的關(guān)聯(lián)性?！盵47]并作出一個基本判斷，即“村莊與農(nóng)民的權(quán)力關(guān)系主要受產(chǎn)權(quán)的集中性、穩(wěn)定性的影響”[48]?？梢钥闯觯a(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)系在基層村莊社區(qū)治理中也充分體現(xiàn)，村集體經(jīng)濟的發(fā)展與村莊治理之間存在必然的關(guān)系。

(二)集體產(chǎn)權(quán)改革內(nèi)在影響社區(qū)治理的表現(xiàn)

本質(zhì)上來看，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，“歷史過程中的決定性因素歸根到底是現(xiàn)實生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)?！盵49]縱觀歷史，隨著社會時態(tài)及經(jīng)濟體制機制的變遷，鄉(xiāng)村治理也做出相應(yīng)改變。土地作為農(nóng)村社會最具有特色的經(jīng)濟載體，所有權(quán)的變遷過程也影響著村莊管理方式的改變。自新中國成立后，歷經(jīng)農(nóng)村土地個人所有制、農(nóng)村集體所有制、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以及現(xiàn)階段探索的土地“三權(quán)分置”，促使基層村莊從人民公社時期的集中管理向村民自治成功轉(zhuǎn)型?？梢哉f，集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展對社區(qū)治理的影響是全方位的，集體產(chǎn)權(quán)制度及其改革從內(nèi)在上對村莊社區(qū)治理具有決定性作用。

其一，集體產(chǎn)權(quán)制度影響社區(qū)治理制度及模式建構(gòu)。制度是一種特殊的力量，在某一個特定階段，特有的經(jīng)濟制度影響著上層建筑所需的制度，“限定、規(guī)范和塑造著人的活動和社會關(guān)系以及人的個性，由此構(gòu)成人的發(fā)展的現(xiàn)實空間”[50]。新中國成立后進行土地改革，全面廢除封建地主階級剝削的土地所有制，確定“土地農(nóng)民個體所有為主、公益社團和國家政府所有并存以及城鄉(xiāng)有別的土地所有制”[51]，根本上是為了穩(wěn)固新政權(quán)，維持基層秩序的穩(wěn)定。在土地私有制下，“合作化”運動開始提上日程，相繼實行互助組、初級社、高級社，實現(xiàn)生產(chǎn)資料私有制向公有制轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村建構(gòu)村集體，村莊開始實行村治，設(shè)置村支部書記和村長，并在其帶領(lǐng)下成立農(nóng)救會、青救會、婦救會、民兵隊等社團組織，協(xié)助村莊治理。在人民公社時期，小合作社合并成為大的公社，實行“一大二公”的人民公社體制，公社成為產(chǎn)權(quán)的主體，集體資產(chǎn)成為純粹的“公有”，構(gòu)建出“公社——生產(chǎn)大隊——生產(chǎn)小隊”的三級管理結(jié)構(gòu)，三級所有、隊為基礎(chǔ)。生產(chǎn)隊作為最基本的核算單位，可以獨立核算及自負盈虧，在生產(chǎn)隊內(nèi)進行集體自有資產(chǎn)的管理與核算。這個階段，人民公社是政經(jīng)合一的狀態(tài)，集經(jīng)濟性、政治性、社會性為一體的組織。對于村莊村民的管理，也依靠公社強有力的集中化，實行三級遞進的高度集中的行政統(tǒng)一管理模式，生產(chǎn)隊成為國家權(quán)利意識直接下達基層鄉(xiāng)村的基本載體。

十一屆三中全會后，“賦有農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制經(jīng)濟體制，集體所有、分戶經(jīng)營。土地所有權(quán)歸國家所有，經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)歸承包戶所有。在稅費時代，土地收益權(quán)歸農(nóng)民和集體公有，至稅費改革后，取消集體土地收益權(quán)，農(nóng)戶享有全部的土地收益權(quán)。村集體經(jīng)濟“共同所有、家庭承包占有及經(jīng)營”，充分解放了村民的經(jīng)濟自由權(quán)利，促使村莊治理實行基層自治制度，保障村民民主權(quán)利。新世紀以來，隨著社會開放和人口流動，國家提出建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，部分農(nóng)村地區(qū)開始逐漸取消村委會，建構(gòu)綜合服務(wù)社區(qū)，實行社區(qū)制治理制度。相對應(yīng)的以社區(qū)制取代村委會，最重要的是“以村莊土地集體所有制為基礎(chǔ)的社區(qū)產(chǎn)權(quán)的深刻變化。”[52]在這個過程中，逐步探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。發(fā)展至新時期，國家提出穩(wěn)步推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革，集體產(chǎn)權(quán)由“共同所有、家庭承包及流轉(zhuǎn)經(jīng)營”構(gòu)成，集體經(jīng)濟進行股份化制度改革，設(shè)置股東代表大會、董事會及監(jiān)事會，成立一套類似于現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟屬性。相對社區(qū)治理需求，就要順應(yīng)經(jīng)濟自由發(fā)展的趨勢，解放村民原有身份的束縛，搭建一個包容多元主體在內(nèi)的社會性網(wǎng)格化治理平臺。

其二，集體產(chǎn)權(quán)制度改革影響社區(qū)治理的改革及創(chuàng)新。任何時代的進步，必然會存在制度的變遷，有一個變動的節(jié)點，所體現(xiàn)的是一種動態(tài)的變化過程。從歷史上看，新中國成立后，原有的地主封建階級剝削土地制度不再適用，進行土地改革，實現(xiàn)土地制度歸個人所有。傳統(tǒng)的以宗族、血緣為主導的村莊治理結(jié)構(gòu)不再適用，土地歸個人所有，致使國家不斷將政權(quán)下滲到基層社會，以穩(wěn)定國家政權(quán)及維持鄉(xiāng)村經(jīng)濟秩序。隨著農(nóng)村“合作化”運動的發(fā)展，合作社逐漸成型。同時，為了進一步依靠集體經(jīng)濟控制基層管理，原有的土地私有制不再適用，開始實行“公有公用”，土地完全成為純粹的公有所有，向土地公有制轉(zhuǎn)變。國家通過高度集中的人民公社體制管控經(jīng)濟，對應(yīng)的村莊管理就需要向高度統(tǒng)一的行政化管理方向發(fā)展，鄉(xiāng)村治理制度從合作社變成了“政社合一”、“隊社合一”的命令型管理制度。[53]“自下而上”的制度變遷，是指由個人或一群人，受新制度獲利機會的引誘，自發(fā)倡導、組織和實現(xiàn)的制度變遷。[54]隨著高度集中的集體經(jīng)濟管理結(jié)構(gòu)不斷壓縮村民的自治權(quán)利，農(nóng)民生產(chǎn)積極性式微，分配權(quán)益也無法得到有效保障，人民公社管理體制不再滿足農(nóng)民生產(chǎn)力需要。經(jīng)過自下而上的實踐探索和國家支持，土地經(jīng)營權(quán)和分配權(quán)益開始由集體中解凍，向著土地由個人經(jīng)營的方向探索，開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實現(xiàn)包產(chǎn)到戶。

隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和人們思想的不斷開放，新世紀以來，原有的封閉性集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法滿足社會流動開放的需要。類似于西方產(chǎn)權(quán)發(fā)展趨勢，生產(chǎn)資料所有制的私有化不斷向生產(chǎn)資料社會化方向發(fā)展。一是部分村莊流出人員，長期在外導致村莊集體經(jīng)濟權(quán)益無法保障，自由流出十分受限；二是隨著人口單向流動向雙向流動的轉(zhuǎn)變，也需要為外來人口打造一個具有包容性的社區(qū)環(huán)境。這個社區(qū)居住人員不再等同于原先的集體經(jīng)濟組織成員，身份不再是完全重合，導致集體經(jīng)濟組織成員不愿意從集體經(jīng)濟中拿出資金，作為社區(qū)治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。原有的村集體經(jīng)濟組織邊界被打破，集體經(jīng)濟組織與自治組織范圍不完全重合，導致農(nóng)民參與村民自治的積極性不高?！班l(xiāng)村的集體化、分散化及其非政治化等等使傳統(tǒng)的治理方法喪失效能”。[55]為此，為盤活集體經(jīng)濟活力，解放人員流動的身份束縛，保障村民的集體權(quán)益，國家開始探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

進入中國特色社會主義新時代以來，國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確經(jīng)濟發(fā)展是最基礎(chǔ)的建設(shè)，要求推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革，解放集體經(jīng)濟活力，實現(xiàn)村集體經(jīng)濟的快速發(fā)展。集體經(jīng)濟經(jīng)過清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股民確定、股權(quán)分配等程序，實現(xiàn)集體經(jīng)濟股份合作化運行，并探索將可經(jīng)營性資產(chǎn)流入市場，實現(xiàn)市場化的經(jīng)營與管理。利益相關(guān)是實現(xiàn)自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)，那么原有的村民自治模式不再適用，相應(yīng)的要求社區(qū)治理組織完全成為社會生活共同體，為居民提供管理與服務(wù)，治理運行按照社會屬性實行社會治理，實現(xiàn)以黨和國家委領(lǐng)導、社區(qū)居民自治為主體、社會力量輔助參與的治理方式。將集體經(jīng)濟從本質(zhì)上與社區(qū)自治相分離，吸引企業(yè)投資、技術(shù)人員等資本、人員下鄉(xiāng)，未來可以吸納大學生注入農(nóng)村基層的經(jīng)濟發(fā)展中來，甚至能夠?qū)崿F(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的完全市場化運營。村莊集體經(jīng)濟的變革勢必會影響村莊社區(qū)治理的改革，集體產(chǎn)權(quán)的組織、架構(gòu)等會影響村莊社區(qū)治理的制度、模式、運行方式等。為此，在社會愈加開放流動的未來，需要為引入外來人員做好必要準備，為人員的自由流動建構(gòu)一個自由生存的空間，將農(nóng)村社區(qū)真正打造為類似于城市社區(qū)的生活共同體，在社區(qū)居住單元內(nèi)實現(xiàn)完全的社會自治，作為一個生活共同體，可以平等包容任何居住在單元內(nèi)的居民，形成政府、居民、市場、社會組織等多元主體的合作共治模式。

經(jīng)過以上討論發(fā)現(xiàn)，集體產(chǎn)權(quán)改革影響著社區(qū)治理，一是靜態(tài)上，在某個特定時期內(nèi)，集體產(chǎn)權(quán)制度影響社區(qū)治理的制度；二是動態(tài)上，每一個時代變遷節(jié)點前后，集體產(chǎn)權(quán)制度改革影響著社區(qū)治理的創(chuàng)新。同時，也發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理對集體產(chǎn)權(quán)改革有反制作用。早在公社時期，政經(jīng)社合一，村民處于高度集中的命令式行政管理中，生產(chǎn)、分配等主動性趨弱，民主權(quán)利受到限制，收益分配逐漸無法滿足生活需要。村民欲想突破公社化管理、提高生產(chǎn)水平，探索出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的經(jīng)濟體制。改革開放后，隨著村民自治制度的實施，村民民主權(quán)利得以保障，愈加追求自由，促使集體經(jīng)濟向協(xié)作、合作經(jīng)營等方向自由發(fā)展。新世紀以來，社會的開放與流動，使城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)人口雙向流動，國家提出合村建社區(qū)。社區(qū)居住人員身份不再等同于集體經(jīng)濟組織成員，長期流出的經(jīng)濟組織成員的集體經(jīng)濟權(quán)益可能被取消，而流入的外鄉(xiāng)人可能與原住民搶占資源。原有的集體資產(chǎn)不清、產(chǎn)權(quán)不明的狀況，導致居民利益模糊，引發(fā)社區(qū)治理矛盾。為此，需要明確產(chǎn)權(quán)主體以及合理分配權(quán)益，必須進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動集體產(chǎn)權(quán)與村莊治理相分離。新時期，社區(qū)居民與集體經(jīng)濟組織成員的身份分離，社區(qū)治理由政府下?lián)苻k公經(jīng)費，集體經(jīng)濟組織回歸經(jīng)濟屬性，各村成立集體經(jīng)濟股份合作社，實現(xiàn)為集體經(jīng)濟保值增值的經(jīng)濟功能即可。同時，探索集體可經(jīng)營性資產(chǎn)與市場相銜接，經(jīng)營性資產(chǎn)流入市場自由競爭、自負盈虧，實現(xiàn)股民共享利益、共擔風險的市場化運營方式。

總的來說，在開放流動的社區(qū)治理下，集體產(chǎn)權(quán)制度具有一定的內(nèi)在束縛性，無法實現(xiàn)個體的自由流動發(fā)展。當生產(chǎn)力的發(fā)展形勢變成生產(chǎn)力的桎梏時，就表示社會革命的時代就要到來。由此，為了打破以集體產(chǎn)權(quán)制度為核心建構(gòu)起來的封閉性鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)，解放個體的自由發(fā)展，黨和國家提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，解放集體經(jīng)濟活力。在集體產(chǎn)權(quán)與社區(qū)治理的相互影響下，促進二者不斷進行適應(yīng)性的相互變革。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，農(nóng)村基層的政經(jīng)關(guān)系逐步開始剝離，需要進一步完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導，社區(qū)村委會主導，社區(qū)各類服務(wù)機構(gòu)、社會組織、單位等社會力量和社區(qū)居民多元參與、共同治理的良好格局。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，未來實現(xiàn)政經(jīng)關(guān)系的內(nèi)在分離，回歸集體經(jīng)濟組織和社區(qū)社會組織本質(zhì)的面目，在政經(jīng)分離中打造社區(qū)公共管理與服務(wù)新平臺，構(gòu)建出集體經(jīng)濟治理與社區(qū)治理雙規(guī)運行機制，最終實現(xiàn)村莊治理的社區(qū)化和集體經(jīng)濟治理的市場化，完成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的社區(qū)一體化治理目標。

注 釋：

①資料來源：根據(jù)2017年8月10日在X村辦公樓榮譽室，獲取有關(guān)集體產(chǎn)權(quán)改革的相關(guān)資料整理所得。

②資料來源：根據(jù)2017年8月10日與J縣農(nóng)業(yè)局副局長何緒成座談資料整理所得。

③資料來源：根據(jù)2017年8月10日與A社區(qū)兩委成員張曉雷(X村現(xiàn)任支部書記)訪談資料整理所得。

④資料來源：根據(jù)2017年8月10日在X村辦公樓榮譽室，獲取有關(guān)集體產(chǎn)權(quán)改革的相關(guān)資料整理所得。

⑤資料來源：根據(jù)2017年8月10日與A社區(qū)X村張會明會計訪談資料整理所得。

⑥資料來源：根據(jù)2017年8月10日與J縣市場監(jiān)管局企業(yè)注冊局副局長莊軍生座談資料整理所得。

⑦資料來源：根據(jù)2018年1月23日與A社區(qū)兩委成員張曉雷(X村現(xiàn)任支部書記)訪談資料整理所得。

⑧資料來源：根據(jù)2018年1月23日與A社區(qū)兩委成員張曉雷(X村現(xiàn)任支部書記)訪談資料整理所得。

⑨資料來源：根據(jù)2018年1月25日與A社區(qū)兩委成員沙丙來(H村現(xiàn)任支部書記、村股份經(jīng)濟合作社董事長)訪談資料整理所得。

⑩資料來源：根據(jù)2018年1月25日與A社區(qū)兩委成員沙丙來(H村現(xiàn)任支部書記、村股份經(jīng)濟合作社董事長)訪談資料整理所得。