地方官員個人特征與官員任用淺議

摘 要：在“影響官員晉升的因素”的分析框架下，本研究分析中國281個地級市市長簡歷，探討基本特征對正廳級官員晉升市長的影響。通過回歸分析得出以下結(jié)論：官員的個人特征，如年齡，性別，教育，交流經(jīng)歷和政黨年齡，與官方層面的市長晉升線性相關(guān)。其中，出生年代構(gòu)成顯著影響正廳級官員晉升市長的因素；交流經(jīng)歷對正廳級官員晉升市長呈負相關(guān)關(guān)系，越是有交流經(jīng)驗的正廳級官員不容易晉升為市長；教育也是在官方層面上對市長晉升產(chǎn)生重大影響的一個因素；黨齡對正廳級官員晉升市長的影響是顯著的，入黨時間越久越容易晉升為市長，學生時期是黨員的正廳級官員更容易晉升為市長；女性在正廳級官員晉升為市長的隊伍中只占極少數(shù)，男性正廳級官員更容易晉升為市長。

關(guān)鍵詞：個人特征；官員晉升；影響因素

改革開放后，中國經(jīng)濟體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制，中國目前處于社會轉(zhuǎn)型期，建立市場經(jīng)濟，需要由政府來推動，一方面，官員掌握著的社會資源越來越多，權(quán)力也越來越大，另一方面，中國的官員自古至今抱有一種強烈的政治抱負，信奉晉升為崇高理想和畢生追求的熱度絲毫沒有減退。黨的十九大報告提出要“堅持正確選人和用人導(dǎo)向，匡正選人用人風氣，突出政治標準?！保叭绾握_選人用人”成為政府行政體制改革和創(chuàng)新社會治理面臨的重大課題。其中，行政標準問題和影響因素已成為官員與公共行政研究人員之間的共同課題。同時，促進機制影響了基層官員的行為選擇，決定了地方政府的行政效率水平和公共服務(wù)質(zhì)量。因此，通過確定促進官員和使其發(fā)揮作用的影響因素，可以實現(xiàn)對政府組織的有效管理，并研究決定官員晉升的因素。本文旨在研究影響正廳級官員晉升為市長的諸多因素，明確每個因素的重要性，理清影響官員晉升的一般機制，為一般性管理控制提供參考條件。

國內(nèi)外學者對中國官員政治晉升的機制傾注了極大地熱情，圍繞影響政府官員晉升的因素和作用機理展開了大量研究，目前，官方推廣理論主要有兩種：一種是精英官僚理論，另外一種是派系競爭理論，前者認為政治晉升是官員精英政治的產(chǎn)物，后者傾向于官員晉升是派系競爭的結(jié)果。還有學者利用中國省委和政府的“最高領(lǐng)導(dǎo)人”來測試這兩種理論的適用性。例如，李洪斌和周立安等人在省委書記和省長數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行了實證分析，發(fā)現(xiàn)省委書記、省長與其經(jīng)濟績效密切相關(guān)。一些學者還將相關(guān)理論擴展到省委以下的黨委或政府“最高領(lǐng)導(dǎo)”官員，試圖在更低官階證明精英官僚理論。例如，林廷金研究了中國地級市長的晉升，發(fā)現(xiàn)市長的晉升速度與城市的經(jīng)濟成就正相關(guān)。但也有人認為派系競爭理論比精英官僚理論更具有說服力。Opper等人從省黨政領(lǐng)導(dǎo)的晉升數(shù)據(jù)出發(fā)，認為“非正式關(guān)系”是影響省領(lǐng)導(dǎo)晉升的關(guān)鍵因素，而經(jīng)濟績效對其晉升并不顯著。

總之，政府官員晉升的決定因素是多種多樣的，包括經(jīng)濟增長和地方治理、人際關(guān)系、地理聯(lián)系等原因，但對官員晉升的研究并沒有真正深化官員的官方簡歷，特別是針對地級市市長個人簡歷、自身特征的研究少之又少?；诖?，本文對官員個人工作史與生活史進行內(nèi)容分析的方法，進行地級市市長自身特征與晉升作用機理研究，提出的研究問題是：自身特征（出生年代、交流經(jīng)歷、民族、性別、黨齡等）是否影響地方正廳級官員晉升為市長的仕途前景？

一、文獻綜述與研究假設(shè)

一直以來，有大量的學者將官員特征與官員的晉升進行關(guān)聯(lián)研究，得出了各不相同的結(jié)論。何淳耀、孫振庭等通過考察地級市市長的晉升機制，發(fā)現(xiàn)地級市市長的晉升機制在區(qū)域之間存在一定的差異，與中西部地區(qū)不同，經(jīng)濟表現(xiàn)對促進東部地區(qū)市長的積極性存在影響但有限。傅立平、李永輝等人的結(jié)果表明，官員任期與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。同時，他們還發(fā)現(xiàn)，基于對全國地級城市面板數(shù)據(jù)的實證分析，地方政府官員的競爭可以顯著促進城市擴張，地方政府官員的任期和年齡與城市擴張之間存在顯著的負相關(guān)關(guān)系。何嘉鑫通過經(jīng)濟增長目標、官員特征和官員晉升的關(guān)聯(lián)研究，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長目標的完成比例越高，官員的晉升概率越大，而在影響經(jīng)濟增長目標完成的因素中，曾在省政府、省委任職的官員完成經(jīng)濟增長目標的概率更高。于旭鵬認為，學歷是選拔人才的重要標準。謝良軍基于政企合同的視角，發(fā)現(xiàn)在面臨更大的晉升壓力時，市級官員更傾向于干預(yù)企業(yè)投資，其任期與公司的過度投資水平正相關(guān)。通過對省委書記和中國省長的數(shù)據(jù)分析，張爾升和胡國柳發(fā)現(xiàn)地方官員不同個性特征對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響上存在不同的異質(zhì)性。

綜上可見，官員自我特征對官員晉升存在著緊密的關(guān)聯(lián)。近年來，社會上不斷給官員貼上標簽，比如“最年輕80后廳級干部”，這些標簽使得年輕干部在官方舞臺上成為一個引起廣泛關(guān)注的特殊群體。有些人已經(jīng)上了局級職位，而且更多的已經(jīng)出現(xiàn)在基層縣級職位上。不僅在干部隊伍中，而且在各行各業(yè)，年輕的“80后”，即使在“90后”，他們也開始嶄露頭角。一方面，干部年輕化在一定程度上能夠激發(fā)工作隊伍的活力，提升干部隊伍建設(shè)的延續(xù)性；另一方面，實施干部隊伍振興政策，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，增強干部隊伍活力，提高黨的執(zhí)政能力，保障黨的執(zhí)政。在此基礎(chǔ)上，本文提出了第一個需要驗證的理論假設(shè)。

假設(shè)1：越年輕的正廳級官員越容易晉升為市長。

促進干部跨地區(qū)、跨區(qū)域交流是培養(yǎng)干部、提高干部綜合素質(zhì)的重要舉措。當干部在幾個不同崗位上工作以承擔更重要的任務(wù)時，他們會更有信心。例如，選擇沿海發(fā)達地區(qū)干部在內(nèi)地交流工作，可以帶來對外開放的思想和先進的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，彌補大陸干部開放的不足。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》：“提任縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般應(yīng)當具有在下一級兩個以上職位任職的經(jīng)歷”；“提任縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由副職提任正職的，應(yīng)當在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應(yīng)當在下級正職崗位工作三年以上”?？梢钥闯?，跨部門、跨區(qū)域的工作經(jīng)驗是晉升的重要先決條件。在此基礎(chǔ)上，本文提出了第二個理論假設(shè)進行驗證。

假設(shè)2：有交流經(jīng)歷的正廳級官員越容易晉升為市長。

在不同的歷史時期，黨對干部“德才兼?zhèn)洹钡木唧w要求是不同的。在革命戰(zhàn)爭年代，對黨忠誠、敢于斗爭、勇敢奉獻、不怕犧牲的干部都是好干部。在社會主義革命和建設(shè)時期，講政治、業(yè)務(wù)精的干部是好干部。在改革開放初期，黨的十一屆三中全會確定了黨的路線、方針和政策，這個時期擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)、敢作敢當、勇于創(chuàng)新的干部就是好干部?，F(xiàn)在，我們提出講政治、講規(guī)矩等具體要求，突出了好干部標準的時代內(nèi)涵。但無論在哪個時期，講黨性都是干部的基本要求，特別是十八大以來，黨中央提出黨要管黨、從嚴治黨的管理方針?；诖耍疚奶岢龅谌齻€有待驗證的理論假說。

假設(shè)3：黨齡越長的正廳級官員更容易晉升為市長。

二、研究設(shè)計

（一）模型建立

Timeit=Centuryit+Jiaoliuit+Partyit+Workit+SPTit+Sexit+Levelit+Regionit+Yearit+εit+ci

（二）變量解釋

i表示城市；t表示年份；Timeit表示官員從正廳到市長經(jīng)歷的時間和經(jīng)歷的崗位次數(shù)；Centuryit表示官員出生年代：40后賦值為1，50后賦值為2，60后賦值為3，70后賦值為4；Jiaoliuit表示官員是否有交流經(jīng)歷：有交流經(jīng)歷=1，沒有交流經(jīng)歷-0；表示民族；Partyit表示官員黨齡；Workit表示官員工齡；SPTit表示官員學生時期是否為黨員：是=1，否=0；Sexit表示官員性別：男性=1，女性=0；Levelit表示城市級別，以省會城市為參照組設(shè)置虛擬變量；Regionit表示以中部地區(qū)為參照組設(shè)置地區(qū)虛擬變量；Yearit表示年份虛擬變量：2006年之后賦值為1，2006年及以前賦值為0。ci為不可觀測城市特征；εit表示隨機擾動項?；咀兞棵枋鲂越y(tǒng)計如表1所示。

三、實證結(jié)果分析

根據(jù)最新公布的2016年《中國城市統(tǒng)計年鑒》，共有291個城市（不含香港、澳門、臺灣），考慮到2003年以前城市數(shù)量變動較為頻繁，2003年至今形成了較為穩(wěn)定的地級市及以上城市數(shù)量，我們最終采用的面板長度為2003～2015年，并對數(shù)據(jù)進行以下處理：第一，剔除北京、天津、上海和重慶等四個直轄市樣本；第二，剔除海南省的三沙市和儋州市、貴州省的畢節(jié)市和銅仁市、青海省的海東市等五個后期設(shè)立的地級市樣本；第三，剔除2011年撤銷地級市的安徽省巢湖市；第四，剔除數(shù)據(jù)缺失較為嚴重的拉薩市；第五，以市長作為篩選對象，剔除重復(fù)的市長樣本。本文最終獲得了2003～2015年281個城市1125個市長樣本。市長特征數(shù)據(jù)主要來源于人民網(wǎng)《中國領(lǐng)導(dǎo)干部資料庫》、鳳凰網(wǎng)《中國政要資料庫》，并利用新華網(wǎng)、百度百科等網(wǎng)站進行核查和補充。以上數(shù)據(jù)均通過官方公布的網(wǎng)站查詢獲得，具有較高的可信度。

（一）出生年代

第一，出生年代對正廳級官員晉升為市長的影響是顯著的（Sig.0.000）。出生年代可以作為識別官方時代特征的特征，也是官員的歷史印記。在不同的歷史背景下，有不同的政治生態(tài)、經(jīng)濟和社會環(huán)境，公共部門組織也會隨之產(chǎn)生不同的用人偏好?？梢钥闯?，出生時間構(gòu)成影響官方層面官員晉升的硬件和門檻，是我國現(xiàn)行晉升制度設(shè)計中的重要考量。

第二，回歸系數(shù)（-2.062）是負的，反映了出生年代越晚則越容易晉升。出生年代一方面反映正廳級官員的資歷深淺，另一方面受干部“年輕化”政策傾向的影響，出生年代較晚，反而更容易晉升，這驗證了我們的假設(shè)1。

（二）交流經(jīng)驗

中央在2006年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流規(guī)定》指出，縣級以上地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)必須在同一崗位上任職10年，必須進行交流。同時，中央政府還頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，規(guī)定官員在同一層次職務(wù)的任期不能超過 15 年。也就意味著，官員在同一職位上任職滿 10 年，就必須換崗交流到其他地方（或部門）去任職。干部交流反映了官員的政治經(jīng)驗，促進了地區(qū)（或部門）之間的官員交流。并客觀地限制同一地區(qū)（或部門）官員的任期，這將有助于消除官員抱團利益聯(lián)結(jié)，打破官員長期在同一地區(qū)（或部門）工作形成的“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”。表1中“交流經(jīng)驗”回歸系數(shù)是正的，反映了在正廳級官員中交流越多的反而不容易得到晉升，這個結(jié)果與我們假設(shè)的截然相反，這可能是由于過多的交流導(dǎo)致任期較短，不利于官員參與晉升競爭。

（三）黨齡

黨齡反映了一名黨員干部政治生活開始的時間，黨齡越長反映干部接受黨的教育越久。黨管干部是黨執(zhí)政地位的重要體現(xiàn)，十八屆三中全會《決定》提出：“強化黨委（黨組）、分管領(lǐng)導(dǎo)和組織部門在干部選拔任用中的權(quán)重”，因此在用人過程中，黨齡也成為了正廳級官員晉升市長的影響因素。從回歸系數(shù)的絕對值及正負上看，在控制其他變量后，正廳級官員黨齡越長更容易晉升，同時在“學生時期是否黨員”這一指標中，也能側(cè)面反映黨齡對正廳級官員晉升競爭的影響，學生時期是黨員區(qū)別于學生時期非黨員，從表一中可以看出為學生時期是黨員的正廳級官員更容易晉升為市長，這驗證了我們的假設(shè)3。

（四）其他

（1）性別

從表1可以看出，黨和國家對女性干部比較重視選拔培養(yǎng)，一般還有任用上的比例要求。這項研究發(fā)現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的憲法中“重視培養(yǎng)、選拔女干部”的規(guī)定一致，女性正廳級官員晉升為市長是有的，但是，受中國傳統(tǒng)文化的影響，男女承擔著不同的社會責任，即“男主外，女主內(nèi)”。因此，在正廳級官員對市長的競爭中，男性占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位。與此同時，我們還發(fā)現(xiàn)，只要女性進入官員行列，性別對晉升速度的影響就不大；即使有影響，也是正面影響。從回歸系數(shù)的絕對值和正負兩方面來看，在控制其他變量之后，男性官員比女性更有可能獲得晉升。在實踐中，女性干部的正職較少，但她們可能正在晉升。有時她可以直接從副手晉升為高級副手，因此女性的晉升速度可能高于男性。而且，為響應(yīng)國家“重視培養(yǎng)、選拔女干部”政策要求，某些職位的晉升候選人要求明確包括“需要女性”的性別要求，并允許更多的女性級官員獲得更多的晉升機會。

（2）學歷

學歷對正廳級官員晉升市長也有顯著影響。第一，研究生學歷對正廳級官員晉升的影響是顯著的。政策設(shè)計上，學歷是基層官員晉升等級的必要條件，大學本科是對市長學歷的基本要求。而從現(xiàn)實情況來看，觀察281位市長學歷數(shù)據(jù)，可發(fā)現(xiàn)100%都具有大學本科或以上學歷。在上述情況下，研究生學歷對正廳級官員晉升的影響顯著，則可以判斷，大學本科這一學歷下限，已經(jīng)不能適應(yīng)正廳級官員群體的人才現(xiàn)狀及其更高層次人才選拔的實踐。通常情況下，一個人學歷越高，能力越強。依據(jù)我國干部管理的“四化方針”以及各項法律規(guī)定，理論上，學歷越高則晉升可能性越大?，F(xiàn)實中，具有研究生學歷的正廳級官員也占了多數(shù)。學歷對晉升速度的正面加速作用，可以解釋官員追求高學歷的現(xiàn)象。在干部“知識化”政策傾向下，學歷顯示了官員具有更高的精神境界和知識層次，提升了作為基層官員的他們在人民心目中的形象地位，也更加契合新時代政府行政的需求，所以具有高學歷的正廳級官員更加容易晉升為市長。

（3）城市區(qū)域

不同區(qū)域的正廳級官員晉升為市長的幾率存在差異，整體而言，東部地區(qū)的正廳級官員晉升為市長的幾率低于其他地區(qū)的官員，外地升遷的西部地區(qū)官員晉升為市長的幾率小于其他地區(qū)的官員。

四、結(jié)論與建議

基于上述回歸分析，本研究得出了一個基本結(jié)論：出生日期、交流經(jīng)驗、性別、教育和黨齡與市長晉升呈線性相關(guān)。具體而言，在基本特征中，首先，出生年齡構(gòu)成了影響市長晉升的重要因素。其次，交流經(jīng)歷對正廳級官員晉升市長呈負相關(guān)關(guān)系，越是有交流經(jīng)驗的正廳級官員越不容易晉升為市長；此外，學歷也是影響市長層面晉升的重要因素；黨齡對正廳級官員晉升市長的影響是顯著的，入黨時間越久越容易晉升為市長，學生時期是黨員的正廳級官員更容易晉升為市長；女性在正廳級官員晉升為市長的隊伍中只占極少數(shù)，男性正廳級官員更容易晉升為市長。

本研究首先分析簡歷，挖掘地方官員個人特征對其晉升的影響，其獨特性體現(xiàn)在研究視角和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上?；谠撗芯康慕Y(jié)果，提出以下建議：首先，鑒于目前市長晉升政策要求較低，建議將市長的低學歷限制提高到碩士學位，使學歷的客觀標準能夠有效促進人才的選拔。其次，相對于美國等西方民主政治制度下的基層官員晉升，中國官員的晉升容易受到年齡、性別等自身因素的影響而導(dǎo)致晉升動力不足，受基層群眾影響無硬性依據(jù)可考，建議加強群眾提名，推廣干部提名，確保代表公開表達提名權(quán)。最后，建議加強干部履歷信息的公開性和透明度，完善干部晉升的標準，即制定法律法規(guī)，規(guī)范干部晉升提名標準和決策標準。

參考文獻

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作者簡介：邊曉杰（1990.03- ），男，漢族，河南漯河人，桂林理工大學助理研究員，研究方向：社會服務(wù)與管理。