善治理念下城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展策略

張芳銘

【摘 要】 今天，中國正在快速進入老齡化社會，但現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度仍然存在著許多問題，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的保障水平存在較大的差異，難以真正實現(xiàn)廣大城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)。本文將研究城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度運行中暴露出的主要問題，并探討基于“善治”理念下的居民養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展策略。

【關鍵詞】 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度 善治理念 可持續(xù)發(fā)展 策略

一九九〇年代，日本泡沫經(jīng)濟破裂，社會長期陷入少子老齡化。今天，我國同樣步入老齡化社會，據(jù)統(tǒng)計，2018年，我國60周歲以上人口超過24090萬，其中65周歲以上人口超過15830萬，老齡人口數(shù)量高居世界第一，老齡化速度同樣高居世界第一[1]。大量增長的老齡人口，增加了國家的經(jīng)濟負擔，而現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度又存在著一些不足之處，難以提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的保障水平。

一、當前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度存在的問題

據(jù)統(tǒng)計，截止2018年上半年，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達4.095億人，合計參保人數(shù)達9.25億（其中新農(nóng)保參保人數(shù)達4.6億），基本養(yǎng)老保險覆蓋率超過66%。但現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度仍然存在著許多問題，面臨嚴峻的考驗。

（一）城鄉(xiāng)養(yǎng)老金支出存在較大差異

2017年，城鎮(zhèn)人口參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為40293.3萬人，當年離退休職工11025.7萬人，養(yǎng)老基金支出 38051.5萬元，人均支出每月2875.97元。同年，全國城鄉(xiāng)居民領取基本養(yǎng)老保險待遇人數(shù)為15597.9萬人，養(yǎng)老基金支出 2372.2億元，人均支出每月126.74元。具體到農(nóng)村養(yǎng)老金水平，則只有人均每月75元，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基本保障水平差距超過38倍，同老不同命，這是非常不利于和諧社會建設的[2]。

（二）養(yǎng)老保險制度難以為弱勢群體提供有效基本保障

毋庸置疑，今天的中國已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的兩極分化，社會上已經(jīng)形成了新的、數(shù)量龐大的弱勢群體（具體人數(shù)難以統(tǒng)計，但估計至少超過幾千萬人）。弱勢群體接受的教育程度較低，收入微薄，年齡較大，體力、精力、知識結構難以適應激烈的市場競爭（相當一部分弱勢群體還身患各種疾病）。——城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度設計的初衷，就是為了向廣大弱勢群體提供基本養(yǎng)老保障（只要個人年年繳費，累計繳滿15年，達到領取年限，便可領取養(yǎng)老金）。但從實際情況來看，弱勢群體收入偏低，往往無力每年定期向自己的賬戶繳納保費，只得放棄參保[3];而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度也就無法發(fā)揮保護弱勢群體的作用。

二、“善治”理念

英國曼徹斯特大學教授，地方治理研究專家格里·斯托克經(jīng)過長期研究，提出“good governance”，漢語意譯為“善治”。善治，可以理解為使公共利益最大化的社會管理過程，善治本質上是政府與公民對公共事務開展的合作管理。

自近現(xiàn)代國家于十八世紀后建立起來后，政府便包攬了社會治理的全部職能。但人們逐漸發(fā)現(xiàn)：政府的能力實際上是極為有限的，包打天下的萬能政府是不存在的（而且政府治理往往存在著效率低下、貪污腐敗等問題）。同時，人們還發(fā)現(xiàn)伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展、技術的進步、法治的提升，公民社會日漸成熟?！虼耍窭铩に雇锌私淌谔岢觥吧浦巍崩砟?，法國學者瑪麗—克勞斯·斯莫茨進一步將“善治”描述為：通過司法獨立保障全體公民的安全;公共機構進行有效的行政管理，公開、透明地管理公共開支;政府領導人實行責任制，向本國全體公民負責;政治具有高度的透明性，全體公民可以實時了解公共管理的情況;全體公民通過制度化渠道，積極參與公共事務，從而實現(xiàn)公民社會的自我管理[4]。

三、探討基于“善治”理念的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度長期可持續(xù)發(fā)展策略

應當承認，在我國計劃經(jīng)濟時代，長期存在著“萬能政府”的現(xiàn)象，政府壟斷了幾乎一切公共事務，但由于長年存在較大的財政赤字，又難以進行高效率的公共管理?！吧浦巍崩砟顒t強調社會治理主體多元化，鼓勵公民與政府合作，共同開展公共管理，這無疑為我們提高國家治理能力、完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度打開了一條新的思路。

為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度長期可持續(xù)發(fā)展，基于“善治”理念，我們認為，可以實行如下策略：

（一）明確政府責任

我國憲法明確規(guī)定：國家的一切權力屬于人民。秉持“善治”理念，政府應當明確自身的定位，明確自己在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建設中應當扮演的有限責任。——2018年，我國經(jīng)濟總量已經(jīng)超過90萬億元，全國居民人均可支配收入超過2.8萬元，而農(nóng)民人均養(yǎng)老金最低標準僅為每月90元。這從側面折射出政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險上的補貼仍然存在著較大的歷史欠帳（數(shù)十年來，國家的積累基金過大，而勞動者的工資收入，尤其是農(nóng)村居民的收入?yún)s長期追不上資本積累的速度）。因此，政府應當承擔起完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的主要責任，要主動的、不斷地加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財政投入（2017年，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出為2372.2億元，當年公共預算支出為203085.49億元，養(yǎng)老保險基金支出僅占財政支出的1.17%;而當年美國養(yǎng)老保險支出占公共開支的40%），讓全體城鄉(xiāng)居民在退休后仍然可以有尊嚴地生活[5]。此外，政府還應當不斷提高城鄉(xiāng)居民（尤其是普通體力勞動者）養(yǎng)老金水平，同時適當降低機關事業(yè)單位人員、國企領導養(yǎng)老金水平，并適當降低弱勢群體繳納保費的金額，消除“同老不同命”的不正常現(xiàn)象，真正起到維護社會公平的作用。

（二）鼓勵公民參與

“善治”之所以稱之為“善治”，關鍵在于公民的有序參與。而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度關系到十四億中國人能否老有所養(yǎng)，更需要全體公民主動參與。因此，我們認為：應當積極鼓勵公民參與到養(yǎng)老保險制度建設中來。

鼓勵公民參與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建設，不能簡單地理解為動員每一個年齡超過18周歲的中國公民年年繳納保費，更不能片面地理解為鼓勵公民自愿延長養(yǎng)老金領取年齡，推遲領取養(yǎng)老金。——我們以為：鼓勵公民參與到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建設中來，首先，應鼓勵廣大公民就養(yǎng)老保險制度改革、完善充分發(fā)表自己的意見，讓全體公民參與到養(yǎng)老保險制度頂層設計、制定、決策的過程，讓全體公民深刻意識到養(yǎng)老保險制度的確是在維護公民的切身利益。

其次，當下中國已經(jīng)出現(xiàn)了數(shù)量龐大的中等收入群體（包括民營企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理人、IT界精英、網(wǎng)絡大V、律師等新興社會階層，而且他們的人數(shù)已經(jīng)超過弱勢群體），他們普遍接受過高等教育，具有較強的法律意識與合理的知識結構，學習能力較強，并且渴望在公共事務管理方面一試身手[6]。所以，應當因勢利導，鼓勵中等收入群體的有識之士們積極參與到養(yǎng)老保險制度建設中來，鼓勵他們在養(yǎng)老保險管理上承擔更大的責任，鼓勵他們幫助、引導弱勢群體（尤其包括農(nóng)民工）參加養(yǎng)老保險;此外，還應鼓勵先富起來的一部分居民為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主動貢獻更多的保費（國家可以為他們提供一些個人所得稅上的減免）。

第三，增強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度運行的透明性。沒有透明性，“善治”也就淪為了鏡花水月。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金來自于國家財政與全體公民，用之于全體公民，因此，我們認為，應當引入ERP系統(tǒng)，讓養(yǎng)老保險基金在陽光下實行全過程透明運行，并實現(xiàn)對養(yǎng)老金收支的精細化管理。

結束語

據(jù)估計，2020年全國老齡人口將超過2.48億，而現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度很難提高兩億多老齡人的基本生活水平。因此，我們應當基于“善治”理念，大膽鼓勵公民參與養(yǎng)老保險制度建設，力爭實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度長期可持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻】

[1] 董克用，施文凱.從個人賬戶到個人養(yǎng)老金： 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險結構性改革再思考[J/OL] .社會保障研究， 2019（01）：3-12[2019-02-12].

[2] 石晨曦.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險隱性財政負擔——基于長壽風險背景下的精算分析[J] .蘭州學刊 ，http：//kns.cnki.net/kcms 2018（12）：196-208.

[3] 申麗舒，何宏蓮，那艷華.新時代實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展的路徑探究[J].齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版） ，2018（11）：84-88.

[4] 宮曉霞.財政支持城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度：面臨的風險及應對策略[J].經(jīng)濟社會體制比較，2018（01）：45-53.

[5] 陸俊林. 城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險財政籌資責任分擔機制研究[D].合肥工業(yè)大學，2017.

[6] 朱莉莉，褚福靈.建立以“保基本”為目標的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險籌資增長機制研究[J] .當代經(jīng)濟管理，2016，38（02）：80-86.