城管效能的能效場域
——通向聲譽(yù)、財(cái)務(wù)和職務(wù)的制度勾連

文/劉福元（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧大連 116025）

內(nèi)容提要：城市管理的持續(xù)和深入發(fā)展對于城管機(jī)關(guān)的效能水平提出了越來越高的要求，在“提高效能－測量效能－發(fā)揮實(shí)效”這一循環(huán)系統(tǒng)中，“發(fā)揮實(shí)效”的目的是讓效能優(yōu)秀的組織或個(gè)人有所收益，讓效能不佳的組織或個(gè)人遭受不利，從而激勵(lì)或督促其效能水平的提高。為實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建并完善城管效能的“能效場域”，通過“聲譽(yù)”“財(cái)務(wù)”和“職務(wù)”等元素及其諸種作用力形式向場域內(nèi)的部門和人員輻射能量。從目前的立法和實(shí)踐狀況看，部分作用力形式甚至部分元素本身還存在著設(shè)定、機(jī)理乃至于如何取舍的問題，在逐步解決相關(guān)問題的同時(shí)，系統(tǒng)化和數(shù)字化也是城管能效場域建設(shè)的重要發(fā)展方向。

一、問題的提出：在能效場域中“著陸”的城管效能

（一）走出形式化的城管效能測評

在城市管理工作日趨精細(xì)化、嚴(yán)格化和規(guī)范化的現(xiàn)時(shí)代，市民對城管接案反應(yīng)的快速性、執(zhí)法程序的便捷性以及處理結(jié)果的可接受性等提出了越來越高的要求，而這些要求的實(shí)現(xiàn)程度則反映了城管整體的效能水平——一個(gè)合格的城管機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)是依法的、文明的、開放的，而且應(yīng)當(dāng)是高效的。對此，2015年12月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》第（十四）項(xiàng)中明確要求各地城管部門“完善執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，明確辦案時(shí)限，提高辦案效率。積極推行執(zhí)法辦案評議考核制度和執(zhí)法公示制度”。這就意味著，“城管效能”這一題域不僅包含了如何通過改善程序、流程、時(shí)限等來“提高效能”，而且包含了如何通過評議、考核、公示等來“測量效能”，以及后續(xù)的如何通過制度規(guī)范來使效能測量的結(jié)果“發(fā)揮實(shí)效”，從而反過來促進(jìn)“提高效能”的實(shí)現(xiàn)。在這一循環(huán)系統(tǒng)中，雖然“測量效能”和“發(fā)揮實(shí)效”對于普通市民和部分政府來說不如“提高效能”那樣鮮明和醒目，但實(shí)際上，如果測量的方式不夠科學(xué)、結(jié)果不夠準(zhǔn)確，那就無法確認(rèn)城管效能的真實(shí)水平以及提高效能的措施是否有效；而如果效能測量的結(jié)果無法發(fā)揮實(shí)效或者效力過于微弱，①效能測評的實(shí)效偏弱，即與測評結(jié)果相關(guān)聯(lián)的獎(jiǎng)懲機(jī)制不夠完備或未能嚴(yán)格執(zhí)行，效能高者不會(huì)因此而獲益，效能低者也不會(huì)因此而受損，被測評者的高效工作或者為提高效能所付出的努力并不會(huì)對其自身利害產(chǎn)生影響，這等于是讓“提高效能”主要甚至完全依托于“能者多勞”且“無需報(bào)酬”的道德境界，同時(shí)卻抽離了相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。那么“城管工作”和“提高效能”就會(huì)成為兩個(gè)互不相干的獨(dú)立系統(tǒng)，即使城管效能低下，其自身也不會(huì)受到不利影響，也就沒有動(dòng)力去付出各種努力、試驗(yàn)各種方法來提高效能，倘若如此，城管部門及其人員即有可能落入“不思進(jìn)取”的境地，而“測量效能”亦有可能隨之淪為形式。

（二）交互于“效能”的“能效”場域建構(gòu)

對于城管視域下的“效能”和“能效”之辨，簡言之，一方面，能效場域的生成是以效能的維續(xù)或提高為中心擴(kuò)散開來，若無城管效能這一內(nèi)核，能效場域亦無存在的空間，場域中的各項(xiàng)元素都是以效能結(jié)果為連接點(diǎn)建立線性關(guān)聯(lián)；另一方面，城管效能也需借助能效場域中各項(xiàng)元素的反作用力才得以維續(xù)或提高，如果脫離了這一場域，城管效能即便還能獨(dú)立存在，也會(huì)失去實(shí)質(zhì)影響，以至于在城管主體的視野中變得無足輕重甚至漸趨消失——雖然“能效”對“效能”的依賴明顯強(qiáng)過相反的情形，但我們傾向于強(qiáng)調(diào)，因失去“能效”而變得形式化的“效能”，與“效能”的亡故并無二致。

進(jìn)一步說，城管“效能”反映的是城管整體的工作狀況，既包括“投入－產(chǎn)出”“工作量－效果”“效率”和“服務(wù)質(zhì)量”等宏觀導(dǎo)向，也包括事權(quán)指標(biāo)和特殊指標(biāo)項(xiàng)下的各項(xiàng)細(xì)目，其通常是由上級機(jī)構(gòu)或其他有權(quán)主體進(jìn)行定期或不定期的考核/績效考評/效能測評來得出結(jié)論。而“能效”則是通過制度規(guī)范的形式在測評結(jié)果和城管部門及其人員的各項(xiàng)利害之間建立關(guān)聯(lián)并發(fā)揮實(shí)效，從而形成一個(gè)以“效能”為內(nèi)核的場域，場域中的部門和人員都會(huì)受到聲譽(yù)、財(cái)務(wù)和職務(wù)等各個(gè)元素的輻射、關(guān)涉和勾連，或者說，這一場域一經(jīng)建立并嚴(yán)格執(zhí)行，場域中的各主體就無法“擺脫”或“逃脫”自身效能水平的反作用力——無論效能是高是低，都會(huì)有聲譽(yù)、財(cái)務(wù)和職務(wù)中的某一或某幾方面回饋于己身，除“不計(jì)較利害得失”的特殊主體外，很少有部門或人員能將效能測評作為形式化的“過場”而“置身事外”或“置之不理”。總之，以能效為出發(fā)點(diǎn)，能效場域的存在與否決定了效能及其測評本身是否有意義；而在合理限度內(nèi)，能效場域中作用力的強(qiáng)度、嚴(yán)謹(jǐn)度和執(zhí)行度與城管的效能水平呈正相關(guān)關(guān)系。從目前的立法和實(shí)踐狀況看，城管能效場域中的關(guān)聯(lián)元素包括但不限于聲譽(yù)、財(cái)務(wù)和職務(wù)（見圖1），而這三者不僅最為常見，在制度文本中的占有率也最為可觀，下文將分別對其進(jìn)行考察。

圖1 城管能效場域及關(guān)聯(lián)元素示意

二、能效場域中的“聲譽(yù)”元素：觸動(dòng)榮辱感的精神性獎(jiǎng)懲

城管能效場域中的“聲譽(yù)”元素，指的是測評主體根據(jù)城管部門及其人員的效能測評結(jié)果而對其聲譽(yù)施加的有利或不利影響，一般表現(xiàn)為通過各類載體公示被測評者的效能水平或分?jǐn)?shù)，或者對各個(gè)被測評者的成績進(jìn)行排名，對排名靠前者公開表彰、對排名靠后者通報(bào)批評，或者在系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)令成績不佳者說明原因、表態(tài)發(fā)言或誡勉談話等?！奥曌u(yù)”元素的影響屬于典型的精神性獎(jiǎng)懲——其不涉及到被測評者的人財(cái)物以及職務(wù)級別等物質(zhì)利益；“聲譽(yù)”元素的作用力著眼于組織和個(gè)人的榮辱感——無論是“公示后三名”，還是“通報(bào)批評”，或是“誡勉談話”等，都是對榮辱感的一種觸動(dòng)，而個(gè)人及所在組織的榮譽(yù)對于從事公職者來說又是相當(dāng)重要且為其所需的。也正因如此，以觸動(dòng)榮辱感為本質(zhì)的“聲譽(yù)”元素能夠通過自身的“能效”輻射來激勵(lì)被測評者提高效能。我們按照由弱到強(qiáng)的順序?qū)ⅰ奥曌u(yù)”元素的諸種作用力形式分別闡釋如下：①“評優(yōu)限制”表現(xiàn)為，測評主體對于成績偏低或在某方面有較大問題的被測評者禁止其參加一定期間內(nèi)的評獎(jiǎng)評優(yōu)活動(dòng)。比如，《深圳市城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍達(dá)標(biāo)升級考評方案》（2012）第四條第7 項(xiàng)規(guī)定：“當(dāng)年有下列情形之一不能作為標(biāo)兵執(zhí)法隊(duì)評選對象：（1）當(dāng)年市容環(huán)境綜合考核有過不達(dá)標(biāo)的或季度排名最后的情形，所屬執(zhí)法隊(duì)不能評選標(biāo)兵”?！对S昌市數(shù)字化城市管理績效考評辦法》（2013）第七條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“……連續(xù)兩年考評分組排名最后一名的責(zé)任單位，取消其當(dāng)年度各類評優(yōu)資格。”《貴陽市城管局城市管理績效考核獎(jiǎng)懲辦法》（2008）第六條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“對年度總評為基本合格的責(zé)任單位，通報(bào)批評，取消該單位年度評優(yōu)資格”，等等。我們認(rèn)為，雖然此處的“取消評優(yōu)資格”及其所關(guān)聯(lián)的“評獎(jiǎng)評優(yōu)”同樣具有精神性獎(jiǎng)懲的意味，但“評優(yōu)限制”本身是作為一種前置條件而存在的，缺乏獨(dú)立屬性，并且后續(xù)的“評獎(jiǎng)評優(yōu)”也并非以效能測評結(jié)果為唯一標(biāo)準(zhǔn)，加之其自身的作用力較弱，因此我們不對其單獨(dú)進(jìn)行考察。

（一）陳列式公示

這種形式表現(xiàn)為，測評主體公示測評結(jié)果時(shí)，只是單純地進(jìn)行列舉，而不在各個(gè)被測評者之間進(jìn)行排名。比如，《河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于2012年全省數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設(shè)及運(yùn)行情況的通報(bào)》（2013）在第一部分列舉了省內(nèi)11個(gè)設(shè)區(qū)市數(shù)字城管的整體運(yùn)行情況，其中，“石家莊市：……2012年市數(shù)字城管平臺(tái)共受理各類問題99萬件，結(jié)案率 99.24%?！薄俺械率校骸?012年市數(shù)字城管平臺(tái)共受理各類問題5.04萬件，有效立案 3.46萬件，處理完成 2.94萬件，結(jié)案率84.85%”等等。即是說，這份通報(bào)在分別陳列了各市的數(shù)字城管結(jié)案率后，并未按高低順序進(jìn)行排名。我們認(rèn)為，盡管讀者和被測評者可以根據(jù)通報(bào)中的數(shù)字自行排名并比較優(yōu)劣，但測評者是否直接排名畢竟代表著“官方”的態(tài)度，代表著其對結(jié)案率的重視程度以及對被測評者的褒貶立場；這種不加排名的陳列式公示雖然顯得中立且溫和，但也顯得模糊和曖昧——“結(jié)案率”并未被明示為一項(xiàng)需要提高的效能指標(biāo)。再如，《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于2014年度城市管理目標(biāo)考核結(jié)果的通報(bào)》（2015）在前兩部分公布了各區(qū)城市管理的“綜合考核結(jié)果”和八個(gè)“主要專項(xiàng)指標(biāo)考核結(jié)果”，但只列舉了“優(yōu)勝單位”和“達(dá)標(biāo)單位”的名稱，既未給出考核成績，也未進(jìn)行排名，更未提及“落后單位”或“不達(dá)標(biāo)單位”。我們認(rèn)為，“陳列式公示”在能效場域中的作用力較弱，其一方面沒有以測評者的立場直接對被測評者的效能進(jìn)行褒貶，很難使其聲譽(yù)出現(xiàn)明顯的上升或下降；另一方面，公示中雖然隱含著各項(xiàng)效能指標(biāo)的重要性，但由于太過含蓄，也未必能引起被測評者足夠的重視。

（二）排名式公示

這種形式表現(xiàn)為，測評主體公示測評結(jié)果時(shí)，在各個(gè)被測評者之間按照成績高低的順序進(jìn)行排名。比如，《洛陽市城市管理委員會(huì)2016年1月數(shù)字化城市管理考核評比通報(bào)》（2016）分別對市區(qū)、委局和直屬單位的測評成績進(jìn)行了排名，使得各單位的綜合得分和名次更為直觀（見表1）。

再如，在 2015年1-5月的5份《福州市人民政府辦公廳關(guān)于數(shù)字城管運(yùn)行情況的通報(bào)》（2015）中，除了參照住建部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng) 績效評價(jià)》（CJ/T292-2008）的標(biāo)準(zhǔn)公布了相應(yīng)期間內(nèi)案件情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，還在通報(bào)中單獨(dú)或者說“刻意”公布了“處置工作較差單位”，如“1月份結(jié)案率低單位（前五名）：三坊七巷管委會(huì)、市環(huán)保局、市公共交通集團(tuán)有限公司、市紅星農(nóng)場、市市政建設(shè)開發(fā)公司”，“1月份按期結(jié)案率低單位（前五名）：三坊七巷管委會(huì)、市環(huán)保局、市公共交通集團(tuán)有限公司、市紅星農(nóng)場、市水務(wù)投資發(fā)展有限公司”，等等。顯然，這種公示方式在排名的基礎(chǔ)上進(jìn)一步突出了成績不佳的單位，具有些許“點(diǎn)名批評”的意味，相較于單純的成績排名更為醒目，亦會(huì)使“被點(diǎn)名者”在聲譽(yù)上受到更大的損失。需要提及的是，在福州市上述的5 份通報(bào)中，只有2月份的通報(bào)在公布“處置工作較差單位”的同時(shí)又列出了“工作進(jìn)步明顯單位”，即“去年12月以來，市建委、市園林局高度重視數(shù)字城管工作，……及時(shí)規(guī)范地辦理處置數(shù)字城管案件，數(shù)字城管工作取得明顯進(jìn)步，工作綜合評價(jià)等級均為A 級，特給予表揚(yáng)”。我們認(rèn)為，聲譽(yù)元素的能效發(fā)揮亦應(yīng)“獎(jiǎng)懲并行”，單純的聲譽(yù)貶損雖然能起到“刺激”效能的作用，但畢竟不如貶損和褒揚(yáng)“雙管齊下”更為周全。

表1 搖2016年1月洛陽市各單位數(shù)字化城管考核成績和排名公示

又如，《成都市城市管理委員會(huì)2016年4月份城市管理工作監(jiān)督考評情況通報(bào)》（2016）在第一部分“考評得分排名”中，不僅公布了各個(gè)被測評者的“綜合得分排名”，而且公布了包括“環(huán)境衛(wèi)生管理”“市容秩序管理”“市政設(shè)施管理”等在內(nèi)的8個(gè)“專項(xiàng)業(yè)務(wù)考評得分排名”；在第二部分“考評結(jié)果分析”中，以文字?jǐn)⑹龅男问綇?qiáng)調(diào)了各項(xiàng)排名中得分最高和最低的單位；在第三部分“存在的主要問題”中，又分別對存在環(huán)境衛(wèi)生方面問題突出、公共廁所管理監(jiān)督檢查不到位、臨街店鋪越門占道經(jīng)營現(xiàn)象突出等7 項(xiàng)事宜的單位進(jìn)行了“點(diǎn)名批評”，如“部分市政道路存在路面坑凼、破損、網(wǎng)裂、沉陷、積水，路沿石殘缺、破損，人行道砌塊松動(dòng)、缺失，盲道設(shè)置不規(guī)范等問題，……如錦江區(qū)錦江大道、武侯區(qū)太平園西路、龍泉驛區(qū)龍都大道五段等”。我們認(rèn)為，這份通報(bào)不僅全面細(xì)致，而且“不留情面”地進(jìn)行了點(diǎn)名并加以強(qiáng)調(diào)，同時(shí)也兼顧了“獎(jiǎng)懲并行”，是在我們考察范圍內(nèi)，最能發(fā)揮“聲譽(yù)”元素作用力的一份排名式公示。

（三）通報(bào)表揚(yáng)和通報(bào)批評

這種形式表現(xiàn)為，測評主體對于成績較高或偏低，以及在某方面有突出貢獻(xiàn)或較大問題的被測評者進(jìn)行公開表彰或批評，其通常是在測評結(jié)果公示之外單獨(dú)進(jìn)行。比如，《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于表彰2014年度智慧城管工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人的通報(bào)》（2015）中并未系統(tǒng)列舉測評結(jié)果，只是單獨(dú)寫明：“為表彰先進(jìn)，進(jìn)一步提升工作成效，……決定對寧波市民政局等16個(gè)先進(jìn)集體，胡曉昕等38 名先進(jìn)個(gè)人予以通報(bào)表彰。”此外，《鄭州市城市管理工作考核方案》（2008）第五條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“對城市管理工作成績突出、年度考核成績優(yōu)異的單位，市政府分別給予通報(bào)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。”《貴陽市城管局城市管理績效考核獎(jiǎng)懲辦法》（2008）第六條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“對月考為不合格的責(zé)任單位，給予通報(bào)批評”，“對年度總評為不合格的責(zé)任單位，在《貴陽日報(bào)》上掛‘黑牌’通報(bào)”，等等。我們認(rèn)為，這種通報(bào)表揚(yáng)/批評的形式雖然顯示不出成績和排名等量化因素，但由于其內(nèi)容單一且完全集中在被通報(bào)者身上，褒貶意味更加鮮明，因此在“聲譽(yù)”上的作用力也往往大于信息較多的排名式公示。

（四）內(nèi)部質(zhì)詢

這種形式表現(xiàn)為，測評主體對于成績偏低或在某方面有較大問題的被測評者通過各種內(nèi)部方式進(jìn)行質(zhì)詢。與前述的公示或通報(bào)等不同，內(nèi)部質(zhì)詢一般將范圍限制在行政系統(tǒng)內(nèi)部，質(zhì)詢過程和具體內(nèi)容不向社會(huì)公眾公開，具有些許“內(nèi)部問責(zé)”的意味，其作用力也主要著眼于被質(zhì)詢者的內(nèi)部聲譽(yù)。內(nèi)部質(zhì)詢的方式更為多樣和靈活，包括書面檢查、誡勉談話（約談）、說明原因、提出整改措施、承諾表態(tài)等等。比如，《天津市城市管理規(guī)定》（2012）第三十四條規(guī)定：“考核結(jié)果一年內(nèi)連續(xù)三次在同檔次考核中名列最后一名的，予以通報(bào)批評，該單位應(yīng)當(dāng)作出書面檢查，市人民政府分管副市長約見其主要負(fù)責(zé)人談話?！逼渲邪恕皶鏅z查”和“約談”兩種質(zhì)詢方式。再如，《湘潭市城市管理考核獎(jiǎng)懲辦法》（2012）第八條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“連續(xù) 3個(gè)月排名末位的城市區(qū)（示范區(qū)）其行政主要負(fù)責(zé)人由市政府主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，并在市政府常務(wù)會(huì)議上說明原因和提出整改措施”，其中包含了“約談”“說明原因”和“提出整改措施”三種質(zhì)詢方式。在目前的環(huán)境下，城管部門及其人員對于自身的“內(nèi)部聲譽(yù)”往往比“外部聲譽(yù)”更為重視，或者說，來自系統(tǒng)內(nèi)部的“約談負(fù)責(zé)人”“提交書面檢討”等能夠更為直接且有力地觸動(dòng)被測評者的榮辱感——面向社會(huì)的公示或通報(bào)并不一定引起市民的注意，但內(nèi)部的約談或檢討則大多會(huì)在系統(tǒng)內(nèi)“形成波瀾”。因此我們認(rèn)為，內(nèi)部質(zhì)詢在“聲譽(yù)”元素上的作用力強(qiáng)度高于前述的公示和通報(bào)。

綜上所述，在“聲譽(yù)”元素的四種作用力形式中，強(qiáng)度最高的是內(nèi)部質(zhì)詢，最低的則是陳列式公示。在使用率方面，我們考察了各地方頒布實(shí)施的18部城管考核規(guī)范（見表2），其中明確規(guī)定了陳列式公示（即普通的“媒體公布”）的共8部，占比44%；明確規(guī)定了排名式公示的共2部，占比11%；明確規(guī)定了通報(bào)表揚(yáng)/批評的共10部，占比56%；明確規(guī)定了內(nèi)部質(zhì)詢的共7部，占比39%。與目前的使用率情況相反，我們認(rèn)為，排名式公示雖然不是作用力最強(qiáng)的形式，但卻是最為必要、最值得采納的形式——只有這種形式能夠通過數(shù)據(jù)和排序讓市民知曉城管的效能水平，其公開范圍、全面和客觀程度都在四種形式中居于首位，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步通過制度規(guī)范的形式將其固定下來，成為效能測評的必經(jīng)程序。而在另外三種形式中，陳列式公示可被排名式公示取代而不再單獨(dú)進(jìn)行；通報(bào)表揚(yáng)/批評和內(nèi)部質(zhì)詢則可作為排名式公示的后續(xù)步驟，以強(qiáng)化“聲譽(yù)”元素的能效輻射。

三、能效場域中的“財(cái)務(wù)”元素：效能“貨幣化”的物質(zhì)性獎(jiǎng)懲

城管能效場域中的“財(cái)務(wù)”元素，指的是測評主體根據(jù)城管部門及其人員的效能測評結(jié)果而對其財(cái)務(wù)施加的有利或不利影響，對于組織而言，其一般表現(xiàn)為對工作經(jīng)費(fèi)進(jìn)行增發(fā)或扣減，或者以獎(jiǎng)金和罰款的形式直接給予貨幣獎(jiǎng)懲，輔之以專項(xiàng)資金撥付、獎(jiǎng)勵(lì)資金專戶、保證金制度等“資金出入機(jī)制”；對于個(gè)人而言，則主要表現(xiàn)為對績效工資的增發(fā)或扣減?！柏?cái)務(wù)”元素的影響屬于典型的物質(zhì)性獎(jiǎng)懲，其作用力著眼于組織和個(gè)人的工作或生活需要，且直接關(guān)涉到城管部門執(zhí)行公務(wù)的資源基礎(chǔ)以及城管人員的工作收入；從另一個(gè)角度說，目前很多地方“財(cái)務(wù)”元素的作用力形式，其實(shí)是將城管的效能進(jìn)行了“貨幣化”——效能越高，財(cái)務(wù)收益就越高，反之亦然，部分地方還在二者之間設(shè)定了詳細(xì)的比例關(guān)系。在目前的環(huán)境下，物質(zhì)性的“財(cái)務(wù)”元素往往比精神性的“聲譽(yù)”元素更為基礎(chǔ)、更為迫切，也更加必不可少，因此其作用力強(qiáng)度也表現(xiàn)得更為充分，更能通過自身的“能效”輻射來激勵(lì)被測評者提高效能。我們按照由弱到強(qiáng)的順序?qū)ⅰ柏?cái)務(wù)”元素的諸種作用力形式分別闡釋如下：

（一）工作經(jīng)費(fèi)

這種形式表現(xiàn)為，測評主體按照被測評者（僅限組織）的效能測評結(jié)果來核撥其下一時(shí)段的工作經(jīng)費(fèi)。比如，《許昌市數(shù)字化城市管理績效考評辦法》（2013）第七條第（五）項(xiàng)規(guī)定：“市撥經(jīng)費(fèi)的劃撥與考評結(jié)果掛鉤。每月依據(jù)績效考評結(jié)果，分別對許昌縣人民政府、魏都區(qū)人民政府、許昌新區(qū)管委會(huì)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、東城區(qū)管委會(huì)調(diào)劑劃撥相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，以95分為標(biāo)準(zhǔn)，每低1分核減經(jīng)費(fèi) 500元。”根據(jù)這一規(guī)定，2014年1月，許昌市數(shù)字化城管中心對于分?jǐn)?shù)未達(dá)標(biāo)的國家許昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、許昌新區(qū)、魏都區(qū)、許昌縣、東城區(qū)扣撥經(jīng)費(fèi)共計(jì) 17160元。［1］再如，上海市某區(qū)的網(wǎng)格化管理考核辦法中，“綜合考評得分80分以上的全額發(fā)放片區(qū)工作經(jīng)費(fèi)，79-60分的按80%發(fā)放片區(qū)工作經(jīng)費(fèi)，60分以下不發(fā)放片區(qū)工作經(jīng)費(fèi)?！保?］而無論是按分扣減還是按分值區(qū)間設(shè)定比例，都在分?jǐn)?shù)與經(jīng)費(fèi)之間建立了量化關(guān)聯(lián)，或者說基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)核撥的“格次化”。

然而，此處的問題在于，“工作經(jīng)費(fèi)”是城管從事公務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)保障，其在能效場域中雖然作用顯著，但也處于兩難境地：如若扣減過少，可能起不到足夠的督促作用；如若扣減過多，則可能影響到城管的正常工作，從而形成效能越低經(jīng)費(fèi)越少、經(jīng)費(fèi)越少越無力提升效能的惡性循環(huán)。況且，一方面，《指導(dǎo)意見》第（三十）項(xiàng)明確要求各地方“健全責(zé)任明確、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、財(cái)政保障的城市管理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”，“因地制宜加大財(cái)政支持力度，統(tǒng)籌使用有關(guān)資金，增加對城市管理執(zhí)法人員、裝備、技術(shù)等方面的資金投入，保障執(zhí)法工作需要”；2017年住建部頒布的《城市管理執(zhí)法辦法》第二十二條規(guī)定：“城市管理執(zhí)法應(yīng)當(dāng)保障必要的工作經(jīng)費(fèi)。”這些規(guī)定顯然不能成為“扣減城管經(jīng)費(fèi)”的有力支撐。另一方面，目前還有部分城管存在經(jīng)費(fèi)不足的問題，比如，在珠海市，“修復(fù)護(hù)欄需要資金，街道辦沒有財(cái)稅收入，有時(shí)為了解決問題，不得不到處拉贊助?！蠼值擂k曾遇到居民投訴小區(qū)種菜，工作人員只好找了家公司出錢硬底化平整菜地，在平地旁豎個(gè)碑，上寫某某公司捐建，算是給贊助商的補(bǔ)償?！保?］此時(shí)，城管經(jīng)費(fèi)本就捉襟見肘，再因效能評測而遭受扣減，那么其諸項(xiàng)工作是否還能照常進(jìn)行就會(huì)成為疑問，而相應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的市民生活是否會(huì)受到影響也同樣會(huì)成為疑問。我們認(rèn)為，雖然“工作經(jīng)費(fèi)”作為“財(cái)務(wù)”元素的作用力形式確有存在的必要，但也應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的“資金出入機(jī)制”來防止上述情況發(fā)生。

（二）貨幣獎(jiǎng)懲

這種形式表現(xiàn)為，測評主體按照被測評者（既可為組織，又可為個(gè)人）的效能測評結(jié)果來發(fā)放獎(jiǎng)金或收繳罰款。比如，《洛陽市城市區(qū)數(shù)字化城市管理考核評比辦法》（2014）第十二條規(guī)定：“月度評比第一名的城市區(qū)，獎(jiǎng)勵(lì)10萬元”，第十三條規(guī)定：“月度評比排名末位的城市區(qū)，處罰5萬元”。這一規(guī)定僅對首位和末位實(shí)施獎(jiǎng)懲，且獎(jiǎng)金和罰款數(shù)額并不相等。再如，《湘潭市城市管理考核獎(jiǎng)懲辦法》（2012）第八條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“（1）對月考核排名前三名且計(jì)分在950分（含950分）以上的市直部門根據(jù)工作量的大小獎(jiǎng)勵(lì)1-5萬元。（2）對月考核排名末三位的市直部門各罰款1萬元。（3）對年度考核排名第一名的市直部門獎(jiǎng)勵(lì)10萬元?！边@一規(guī)定將獎(jiǎng)懲對象擴(kuò)大為6 位，范圍更寬；并且對月度考核和年度考核分別進(jìn)行獎(jiǎng)懲，幅度也更大；而獎(jiǎng)金和罰款的總額同樣并不相等。又如，《貴陽市城管局城市管理績效考核獎(jiǎng)懲辦法》（2008）第六條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“1.對季度考評為優(yōu)秀的責(zé)任單位獎(jiǎng)勵(lì)5000元，由責(zé)任單位對相關(guān)崗位責(zé)任人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。2.對在年度總評中評為優(yōu)秀的責(zé)任單位獎(jiǎng)勵(lì)3萬元，由責(zé)任單位對相關(guān)崗位責(zé)任人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)單位行政主要領(lǐng)導(dǎo) 2000元、分管領(lǐng)導(dǎo) 1500元。”“……2.對季度考核為基本合格的責(zé)任單位，……處罰5000元；3.對季度考核為不合格的責(zé)任單位，……處罰1萬元。4.對年度總評為基本合格的責(zé)任單位，……處罰1萬元。5.對年度總評為不合格的責(zé)任單位，……處罰單位3萬元”。這一規(guī)定并未限制獎(jiǎng)懲對象的數(shù)量，“考評等次”在優(yōu)秀、基本合格和不合格者都在獎(jiǎng)懲范圍內(nèi)；其對季度考核和年度考核分別進(jìn)行獎(jiǎng)懲，幅度居中；而獎(jiǎng)金和罰款的總額較為均衡；更重要的是，其明確規(guī)定了對單位和個(gè)人（領(lǐng)導(dǎo)）分別進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。問題在于，一方面，該文件在“獎(jiǎng)勵(lì)”環(huán)節(jié)明確規(guī)定了對領(lǐng)導(dǎo)（崗位責(zé)任人、主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)）的獎(jiǎng)金，但在“懲罰”環(huán)節(jié)卻沒有規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)的罰款，似乎是以制度規(guī)范的形式確定了“獎(jiǎng)金由領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)，罰款則由單位承擔(dān)”——我們并不反對對個(gè)人實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，但應(yīng)當(dāng)如單位那樣在獎(jiǎng)懲之間實(shí)現(xiàn)平衡。另一方面，該文件雖然規(guī)定了對個(gè)人/領(lǐng)導(dǎo)的獎(jiǎng)勵(lì)，卻未規(guī)定對非領(lǐng)導(dǎo)人員的獎(jiǎng)勵(lì)——雖然領(lǐng)導(dǎo)所獲獎(jiǎng)金可能會(huì)按照單位內(nèi)部規(guī)定繼續(xù)向下分配，但由上位法統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)定畢竟更為穩(wěn)妥。①相較于貴州市文件，《郴州市城區(qū)城市管理工作績效考評暫行辦法》（2012）對于個(gè)人獎(jiǎng)懲的規(guī)定更為周全，或者說是從兩個(gè)方面封堵了貴州市文件的漏洞：一方面，郴州市文件既規(guī)定了對于領(lǐng)導(dǎo)的獎(jiǎng)勵(lì)，也規(guī)定了對于領(lǐng)導(dǎo)的懲罰，與單位一道實(shí)現(xiàn)了獎(jiǎng)懲之間的平衡，即其在第七條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“‘三區(qū)’區(qū)委書記、區(qū)長（主任）個(gè)人每月上繳1500元、分管副區(qū)長（副主任）個(gè)人每月上繳1000元，作為考評風(fēng)險(xiǎn)抵押金”；“單位考評成績不合格且在本月排末名的‘三區(qū)’區(qū)委書記、區(qū)長（主任）……個(gè)人各罰1500元，分管副區(qū)長（副主任）……個(gè)人各罰1000元”。另一方面，郴州市文件不僅規(guī)定了對領(lǐng)導(dǎo)的獎(jiǎng)勵(lì)，而且規(guī)定了對非領(lǐng)導(dǎo)人員的獎(jiǎng)勵(lì)，即其在第七條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“被考評單位可從每月獲得的獎(jiǎng)金中提取20%用于獎(jiǎng)勵(lì)城市管理工作的先進(jìn)集體和個(gè)人?！边@里的“個(gè)人”并沒有對領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)加以限制。

此處更為重要的是獎(jiǎng)金和罰款的來源問題：（1）如果獎(jiǎng)金來源于財(cái)政中的“城市管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算”，罰款出自于被測評者的工作經(jīng)費(fèi)，那就和前文中的“工作經(jīng)費(fèi)”存在同樣的問題。（2）如果獎(jiǎng)金來源于財(cái)政的額外/單獨(dú)預(yù)算和撥款，那就不會(huì)影響到各個(gè)被測評者工作經(jīng)費(fèi)的撥付，從而不會(huì)影響到其基本的工作資源，是較為理想的形式。此時(shí)，將測評結(jié)果與“工作經(jīng)費(fèi)”掛鉤，不如與“貨幣獎(jiǎng)勵(lì)”掛鉤，后者既可以起到激勵(lì)效能之功效，又不至影響其工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。（3）如果是用罰款的金額來沖抵獎(jiǎng)金，那么雖然能解決獎(jiǎng)金的來源問題，但一方面，上述三個(gè)事例中有兩個(gè)顯示為獎(jiǎng)金和罰款總額不等，差額部分的資金應(yīng)當(dāng)源自何處就會(huì)成為問題；另一方面，被罰款者仍然只能從工作經(jīng)費(fèi)中提取罰款金額。我們認(rèn)為，對于“貨幣獎(jiǎng)懲”而言，雖然其同樣具有較高的能效輻射，但也同樣應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的“資金出入機(jī)制”來消弭可能存在的問題。

（三）資金出入機(jī)制

為了解決上述“工作經(jīng)費(fèi)”和“貨幣獎(jiǎng)懲”中的資金來源問題，部分地方專門設(shè)計(jì)了相應(yīng)的“資金出入機(jī)制”，包括：

1.專項(xiàng)資金撥付。比如，紹興市袍江開發(fā)區(qū)專門設(shè)立了300萬元區(qū)城市管理專項(xiàng)資金，考核結(jié)果按區(qū)塊、局辦分類進(jìn)行排名通報(bào)，并與崗位責(zé)任制考核和專項(xiàng)資金撥付掛鉤，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。［4］此處雖然明確了獎(jiǎng)懲資金的來源為“城市管理專項(xiàng)資金”，但未明確這一資金的性質(zhì)，其是屬于財(cái)政中的“城市管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算”，還是屬于財(cái)政的額外/單獨(dú)預(yù)算和撥款，或是來源于第三方捐助等其他途徑？若仍為第一種，則該機(jī)制并無實(shí)質(zhì)意義。

2.獎(jiǎng)勵(lì)資金專戶。比如，《湘潭市城市管理考核獎(jiǎng)懲辦法》（2012）第八條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“市城管委設(shè)立城市管理及創(chuàng)衛(wèi)工作獎(jiǎng)勵(lì)資金專戶，實(shí)行專款專用”；“市財(cái)政每年從城維費(fèi)中安排556萬元用于獎(jiǎng)勵(lì)城市管理及創(chuàng)衛(wèi)工作先進(jìn)城市區(qū)……”“各城市區(qū)……所得獎(jiǎng)金的50%用于城市管理和創(chuàng)衛(wèi)工作投入，50%用于獎(jiǎng)勵(lì)城市管理工作和創(chuàng)衛(wèi)先進(jìn)單位和個(gè)人……”“各部門各單位所得獎(jiǎng)金不能抵減城市管理和創(chuàng)衛(wèi)工作的預(yù)算資金?！备鶕?jù)這一規(guī)定，雖然作為“專戶”中資金來源的“城維費(fèi)”性質(zhì)并不明確，但由于“獎(jiǎng)金不得抵減預(yù)算資金”，則不僅意味著獎(jiǎng)金是在工作經(jīng)費(fèi)之外單獨(dú)撥付的，而且意味著獎(jiǎng)金的50%可以在工作經(jīng)費(fèi)之外獨(dú)立使用，從而確保了其“獎(jiǎng)勵(lì)”屬性，進(jìn)一步強(qiáng)化了激勵(lì)作用。我們認(rèn)為，如果此處作為來源的“城維費(fèi)”和城管的工作經(jīng)費(fèi)是彼此獨(dú)立的，那么“獎(jiǎng)勵(lì)資金專戶”即是較為合理的資金出入機(jī)制。

3.保證金制度。比如，《揚(yáng)州市數(shù)字化城市管理綜合考核辦法》（2014）第四條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“區(qū)政府（管委會(huì)）的城市管理保證金為100萬元?！薄阿倌甓瓤己说梅衷?0分以上（含80分）的，全額返還保證金，……②年度考核得分在 80分以下－75分（含 75分）的，扣除城市管理保證金的50%。③年度考核得分在75分以下的，全額扣除城市管理保證金。”分析這一規(guī)定可知，一方面，前述的“貨幣獎(jiǎng)懲”是對測評分?jǐn)?shù)較低者直接予以罰款，此處的“保證金制度”則是對其提前交付的“保證金”差額返還，后者除程序更為繁瑣外，與前者并無實(shí)質(zhì)不同；另一方面，無論是前述的“罰款”，還是此處的“保證金”，在被測評者不能直接取得罰沒所得所有權(quán)的前提下，也只能來源于財(cái)政撥付的工作經(jīng)費(fèi)。再如，《郴州市城區(qū)城市管理工作績效考評暫行辦法》（2012）第七條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“‘三區(qū)’每月獎(jiǎng)勵(lì)資金由市財(cái)政安排的每月7萬元和本月所扣被考評單位預(yù)留工作績效考評風(fēng)險(xiǎn)押金的總和構(gòu)成。達(dá)到合格及以上等次并獲‘三區(qū)’第一名、第二名者按照本月總獎(jiǎng)勵(lì)金額（本月總獎(jiǎng)勵(lì)金額＝7萬元＋第三名的本月所扣績效考評風(fēng)險(xiǎn)押金總和的60%）的6：4分配獎(jiǎng)金予以獎(jiǎng)勵(lì)，第三名本月所扣績效考評風(fēng)險(xiǎn)押金的40%由市考評委員會(huì)年終統(tǒng)一調(diào)劑?！迸c揚(yáng)州市文件相比，該規(guī)定進(jìn)一步明確了測評成績較低者“不予返還”的“風(fēng)險(xiǎn)押金”的去向，即與市財(cái)政單獨(dú)安排的獎(jiǎng)金一并發(fā)放給測評成績較高者或者年終統(tǒng)一調(diào)劑，填補(bǔ)了規(guī)則的漏洞。同時(shí)，該條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“每年從下?lián)芙o‘三區(qū)’管委會(huì)的城市管理總經(jīng)費(fèi)中分別預(yù)留80萬元，……作為績效考評風(fēng)險(xiǎn)押金，?？顚Ｓ?。根據(jù)考評得分，當(dāng)月考評成績不合格的，每少1分從績效考評風(fēng)險(xiǎn)押金中直接扣款5000元；考評成績?yōu)楹细窦耙陨险?，返回?dāng)月預(yù)留考評風(fēng)險(xiǎn)押金?！贝颂幟鞔_了“風(fēng)險(xiǎn)押金”的來源（即“城市管理總經(jīng)費(fèi)”）以及具體的扣款方案，可見郴州市的“風(fēng)險(xiǎn)押金制度”與揚(yáng)州市的“保證金制度”存在同樣的問題。

綜合上述三種機(jī)制，我們認(rèn)為，相應(yīng)的資金應(yīng)當(dāng)出入于獨(dú)立的財(cái)政撥款或第三方捐助——只有與被測評者的“工作經(jīng)費(fèi)”無涉，才能確保其基本工作不受影響。并且，從另一個(gè)角度看，獨(dú)立的資金出入也比“出入于工作經(jīng)費(fèi)”具有更強(qiáng)的能效輻射——如果“財(cái)務(wù)”元素完全限制在工作經(jīng)費(fèi)上，那么高效能所帶來的收益要“用于未來的工作”，低效能所帶來的損失也要“由未來的工作承擔(dān)”，城管部門及其人員并沒有獨(dú)立于工作之外的得失。有時(shí)，“工作經(jīng)費(fèi)”的扣減還會(huì)起到“消極怠工”的反作用，即被扣減經(jīng)費(fèi)的單位通過縮小巡查范圍、降低立案數(shù)量、減緩派遣速度等來使扣減后的經(jīng)費(fèi)能夠“滿足工作需要”，或者說在“工作量”和“工作經(jīng)費(fèi)”之間建立對應(yīng)關(guān)系，經(jīng)費(fèi)越少，工作也越少——對于消極者來說，沒有足夠的經(jīng)費(fèi)來更換損毀的城市部件反而是進(jìn)一步“節(jié)省了人力”的“樂事”，畢竟“工作經(jīng)費(fèi)”的增減并未觸及部門和人員的私益。我們認(rèn)為，一方面，相應(yīng)的資金出入是否獨(dú)立于“工作經(jīng)費(fèi)”直接關(guān)系到“財(cái)務(wù)”元素的作用力強(qiáng)度；另一方面，“財(cái)務(wù)”元素對個(gè)人施加影響也往往比對組織施加影響更具能效。

（四）績效工資

這種形式表現(xiàn)為，測評主體按照被測評者（僅限個(gè)人）的效能測評結(jié)果來發(fā)放其上一時(shí)段的績效工資，且此處的“績效工資”與前文對個(gè)人的“貨幣獎(jiǎng)懲”并無關(guān)聯(lián)。比如，濟(jì)南市四里村街辦“為創(chuàng)建‘六好’辦事處，他們每月給每位執(zhí)法人員浮動(dòng)工資300元。但這300元不好拿，干好了才能拿，干不好就扣掉”。［5］再如，《貴陽市城管局城市管理績效考核獎(jiǎng)懲辦法》（2008）第六條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“1.對月考核為基本合格的責(zé)任路段，扣發(fā)崗位責(zé)任人當(dāng)月執(zhí)勤補(bǔ)貼220元。2.對月考核為不合格的責(zé)任路段，除扣崗位責(zé)任人當(dāng)月所有補(bǔ)貼，只發(fā)放基本工資。”此處是按考核等次對被測評者的各項(xiàng)補(bǔ)貼進(jìn)行扣減。又如，《衢州市數(shù)字城管指揮中心受理派遣員績效考核辦法（試行）》（2013）第三條規(guī)定：“每人每月從現(xiàn)行工資中，提取200元作為個(gè)人的月度考核獎(jiǎng)金”，“考核結(jié)果分為五檔。95分（含）以上為A 等，考核獎(jiǎng)為獎(jiǎng)金額的100%；90分（含）以上為B 等，考核獎(jiǎng)為獎(jiǎng)金額的90%；80分（含）以上為 C 等，考核獎(jiǎng)為獎(jiǎng)金額的80%；80分以下取消考核獎(jiǎng)；……全年累計(jì)3 次（含）以上被評為C 等級以下的，解除勞動(dòng)合同?！笨梢钥闯?，該規(guī)定與前文所述的“保證金制度”基本一致，只是將繳納者從單位轉(zhuǎn)化為個(gè)人。同時(shí)，無論是濟(jì)南市的“浮動(dòng)工資”，還是貴陽市的“執(zhí)勤補(bǔ)貼”，或是衢州市的“考核獎(jiǎng)金”，都可理解為個(gè)人的“績效工資”，具有相同的性質(zhì)。

與“工作經(jīng)費(fèi)”相比，“績效工資”影響的是個(gè)人而非單位的財(cái)務(wù)狀況；同為個(gè)人的情況下，與“貨幣獎(jiǎng)懲”相比，“績效工資”影響的是個(gè)人的“基本收入”而非“額外收入”，加之“個(gè)人”“基本收入”的減損比執(zhí)法工作的停滯更加迫在眉睫，我們認(rèn)為，在“財(cái)務(wù)”元素的諸種作用力形式中，“績效工資”具有最高的強(qiáng)度。此處的問題在于，首先，從衢州市文件“解除勞動(dòng)合同”一句可以看出，其所規(guī)定的派遣員并不具有行政編制（公務(wù)員編），而根據(jù)《公務(wù)員法》第七十四條的規(guī)定，公務(wù)員的工資構(gòu)成也不包含浮動(dòng)工資/執(zhí)勤補(bǔ)貼/績效工資等名目，因此“績效工資”盡管能在很大范圍上起到激勵(lì)效能的作用，但還難以影響到更為核心的城管人員。其次，績效工資制度本身也存在著各種問題，如資金來源、測評機(jī)制的公正性、效能與工資的對應(yīng)關(guān)系等等；而如上述衢州市那樣在測評分?jǐn)?shù)和績效工資之間設(shè)定明確而詳細(xì)的比例關(guān)系，則有助于緩解這些問題。

綜上所述，在“財(cái)務(wù)”元素的四種作用力形式中，強(qiáng)度最高的是績效工資，次之的是針對個(gè)人的貨幣獎(jiǎng)懲，之后才是針對單位的貨幣獎(jiǎng)懲和工作經(jīng)費(fèi)，而資金出入機(jī)制作為一種輔助機(jī)制，不計(jì)入作用力排名。在使用率方面，在我們考察的18部城管考核規(guī)范（見表2）中，明確規(guī)定了工作經(jīng)費(fèi)的共6部，占比33%；明確規(guī)定了貨幣獎(jiǎng)懲的共6部，占比33%；明確規(guī)定了績效工資的共2部，占比10%；明確規(guī)定了各類資金出入機(jī)制的共5部，占比28%。與目前的使用率情況相反，我們認(rèn)為，一方面，盡管從規(guī)定的總量上看，“財(cái)務(wù)”元素（19部）要明顯小于“聲譽(yù)”元素（27部），但二者的作用力強(qiáng)度則呈相反的狀態(tài)，建議各地方更多地將“財(cái)務(wù)”元素納入能效場域或進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定；另一方面，對于工作經(jīng)費(fèi)和貨幣獎(jiǎng)懲的規(guī)定也明顯多于績效工資，但三者的作用力強(qiáng)度同樣呈相反的狀態(tài)，建議各地方對于“個(gè)人”的財(cái)務(wù)影響給予更多的重視。

四、能效場域中的“職務(wù)”元素：變更職業(yè)狀況的綜合性獎(jiǎng)懲

城管能效場域中的“職務(wù)”元素，指的是測評主體根據(jù)城管人員的效能測評結(jié)果而對其職務(wù)施加的有利或不利影響，一般表現(xiàn)為對效能突出者給予職務(wù)晉升/提拔使用，對效能低下者予以停職檢查/調(diào)整崗位乃至于解聘/辭退，或者通過業(yè)績檔案等形式將效能測評結(jié)果作為被測評者政績評價(jià)和職務(wù)任免的依據(jù)。相較于“聲譽(yù)”和“財(cái)務(wù)”而言，“職務(wù)”元素的影響屬于綜合性獎(jiǎng)懲，其作用力著眼于個(gè)人①在三種元素中，“聲譽(yù)”和“財(cái)務(wù)”既可以針對組織，也可以針對個(gè)人，而“職務(wù)”元素只能針對個(gè)人。的職業(yè)狀況：從職業(yè)發(fā)展的角度看，效能突出的城管人員可能在“職務(wù)”元素的影響下晉升職務(wù)層次，而與之關(guān)聯(lián)的職位、級別以及工資收入等都會(huì)隨之提升；從職業(yè)守成的角度看，效能低下的城管人員可能在“職務(wù)”元素的影響下降低職務(wù)層次甚至失去城管工作，若要維持現(xiàn)狀必須付出更多的努力。其實(shí)，無論是“職務(wù)”晉升還是降低或是失去，都會(huì)帶來“聲譽(yù)”和“財(cái)務(wù)”上的變化，“職務(wù)”元素的綜合性使其能在一定程度上涵蓋“聲譽(yù)”和“財(cái)務(wù)”元素，并使其自身的“能效”輻射在三種元素中居于首位。我們按照由弱到強(qiáng)的順序?qū)ⅰ奥殑?wù)”元素的諸種作用力形式分別闡釋如下：

（一）職務(wù)晉升

這種形式表現(xiàn)為，測評主體對于成績突出的被測評者給予晉升職務(wù)層次或提拔使用等職務(wù)利益。比如，《深圳市城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍達(dá)標(biāo)升級考評方案》（2012）第六條規(guī)定：“連續(xù)三年獲得標(biāo)兵執(zhí)法隊(duì)正副隊(duì)長，建議所在街道予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)并優(yōu)先提拔使用。”此處雖然寫明了“提拔使用”的字樣，但同時(shí)加入了多項(xiàng)限制——不僅“連續(xù)三年”很難達(dá)到，“建議”和“優(yōu)先”也使得提拔使用變得“軟性”，即便條件達(dá)成也并非必然獲得提拔。盡管這一規(guī)定顯得苛刻和曖昧，但已是我們考察范圍內(nèi)唯一一項(xiàng)直接針對職務(wù)晉升所做的規(guī)定。

雖然“績效選拔的優(yōu)勢在于，它對于候選人的公正性，詳細(xì)審查的可能性，并且能確定滿足最低素質(zhì)和資格要求”，［6］但相關(guān)規(guī)定之所以如此稀少，至少包括以下兩方面原因：一方面，在行政系統(tǒng)內(nèi)部，對于組織而言，嚴(yán)格的職數(shù)限制使得職務(wù)層次成了非常重要的稀缺資源；對于個(gè)人而言，其又關(guān)系到方方面面的權(quán)益，從而存在著激烈的競爭，以至于職務(wù)晉升往往會(huì)對個(gè)人進(jìn)行“全方位”考察，很少會(huì)因?yàn)橐淮位驇状涡艹煽兺怀龆苯佑枰詴x升。另一方面，則是在目前的環(huán)境下，至少是在《公務(wù)員法》及其配套規(guī)定的框架下，職務(wù)晉升與考核等次/效能水平/績效分?jǐn)?shù)等關(guān)聯(lián)并不密切，效能水平并不是行政人員晉升的決定性因素，甚至不是主要因素。［7］我們認(rèn)為，為進(jìn)一步發(fā)揮“職務(wù)”元素的作用力，應(yīng)當(dāng)在城管人員的效能水平與職務(wù)晉升之間建立更為直接的關(guān)聯(lián)，就如伯克利（George Berkley）教授所言，“雇員績效必須與晉級聯(lián)系起來，最能干的人必須晉升到管理層去，應(yīng)給予管理者更多的報(bào)酬以使其解決困難的人事問題和制定政策?！保?］具體而言，在城管人員職務(wù)晉升所要考慮的諸多因素中，應(yīng)當(dāng)將平時(shí)、定期或累計(jì)的效能測評成績作為核心依據(jù)，或者至少是在量化的職務(wù)晉升方案中占據(jù)過半數(shù)比重——雖然偏重效能也可能引發(fā)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，但總要好過于“從一個(gè)職級上升到另一個(gè)職級主要依據(jù)的是資歷”［9］、“除非有職位空缺才會(huì)按資歷予以晉升”［10］的情形。

（二）停職檢查和調(diào)整崗位

這種形式表現(xiàn)為，測評主體對于成績低下的被測評者給予暫停履行職責(zé)或者更換職位等職務(wù)上的不利處理。比如，《貴陽市城管局城市管理績效考核獎(jiǎng)懲辦法》（2008）第六條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“對季度考核為不合格或連續(xù)二個(gè)月考評不合格的責(zé)任路段，其崗位責(zé)任人給予停職檢查，離崗到支隊(duì)學(xué)習(xí)15 天，經(jīng)考核合格后再上崗的處罰”。再如，《深圳市城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍達(dá)標(biāo)升級考評方案》（2012）第六條規(guī)定：“連續(xù)三年不達(dá)標(biāo)的執(zhí)法隊(duì)，市執(zhí)法局進(jìn)行通報(bào)批評，并建議調(diào)整隊(duì)長工作崗位?！彪m然此處的規(guī)定皆為“職務(wù)”元素的負(fù)效應(yīng)，但需要注意的是，“停職檢查”和“調(diào)整崗位”既不是職務(wù)層次和級別的降低，也不是職位乃至于工作的喪失——“停職檢查”是在職務(wù)層次、職位和級別不變的情況下暫停其職責(zé)的履行，而“調(diào)整崗位”則是在職務(wù)層次和級別不變的情況下變更其職位，這兩種方式既沒有使職務(wù)本身遭受實(shí)質(zhì)損失，也沒有損害到與職務(wù)層次相關(guān)聯(lián)的其他利益。在這個(gè)意義上，二者并沒有上述作為獎(jiǎng)勵(lì)措施的職務(wù)晉升那樣顯著的影響，或者說，其作用力遠(yuǎn)低于本應(yīng)存在于此的“職務(wù)降低”（即“降低職務(wù)層次”，簡稱“降職”），只是在我們的考察范圍內(nèi)并未發(fā)現(xiàn)任何有關(guān)職務(wù)降低的規(guī)定——效能水平與職務(wù)降低的關(guān)聯(lián)性還要弱于職務(wù)晉升，這雖然能體現(xiàn)出測評主體對于城管人員“溫情”和“人性化”的一面，但也幾乎腰斬了“職務(wù)”元素的輻射能量。

（三）解聘和辭退

這種形式表現(xiàn)為，測評主體對于成績在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)低下的被測評者給予解除聘任關(guān)系或人事關(guān)系的不利處理，被測評者從而失去城管工作。比如，《南昌市青云譜區(qū)“數(shù)字城管”系統(tǒng)工作實(shí)施方案》（2010）第三條規(guī)定：“因主觀原因造成案卷錯(cuò)派、漏派、延時(shí)等問題，……月超過2 次、年累計(jì)超過6 次的，作辭退處理?！眴栴}在于，對于“錯(cuò)派、漏派、延時(shí)”等，即便實(shí)施上述的降職懲罰都難以做到，此處何以能規(guī)定更為嚴(yán)厲的辭退？其實(shí)，此處用“解聘”（針對合同制管理人員）一詞比“辭退”（針對行政編制人員）一詞更為恰當(dāng)，因?yàn)樵撐募瑫r(shí)規(guī)定：“質(zhì)量復(fù)核員實(shí)行市場化運(yùn)作管理模式，區(qū)城管委委托南昌市潔佳物業(yè)實(shí)業(yè)公司招聘25 人，……人員聘任、培訓(xùn)、上崗等由南昌市潔佳物業(yè)實(shí)業(yè)公司負(fù)責(zé)，人員監(jiān)管實(shí)施‘雙重’管理，區(qū)‘監(jiān)督中心’負(fù)責(zé)監(jiān)控和績效考評”。即是說，能夠被“辭退”的只是市場化運(yùn)作的、以勞務(wù)派遣的形式進(jìn)入城管隊(duì)伍、無行政編制、可以靈活管理的“合同工”/“臨時(shí)工”，而更為核心的具有行政編制的城管人員則不在此列。我們認(rèn)為，由于解聘和辭退會(huì)直接導(dǎo)致“失業(yè)”的嚴(yán)重后果，因此在“職務(wù)”元素的諸種作用力形式中強(qiáng)度最高，但實(shí)施對象的限制也同樣大幅減損了其應(yīng)有的輻射能量。盡管“高績效政府有能力更快地雇用和解雇。……比起其他政府，他們有能力用更少的時(shí)間來填補(bǔ)一個(gè)崗位的空缺以及結(jié)束雇用表現(xiàn)和行為有問題的雇員”，［11］但要將效能水平和解聘、辭退這樣嚴(yán)重的人事處理連接在一起，則涉及到政府系統(tǒng)內(nèi)更深層次的人事行政改革，并非城管部門單獨(dú)所能解決。

（四）職務(wù)變更依據(jù)

這種形式并非“職務(wù)”元素獨(dú)立的作用力形式，即不會(huì)直接對被測評者的職務(wù)進(jìn)行變更，而是將測評結(jié)果記錄下來作為其職務(wù)變更的依據(jù)——盡管這種“依據(jù)”并不必然在未來某一時(shí)間發(fā)生效力，但總要好過于將其“置之不理”或完全排除在影響因素外。比如，《徐州市人民政府關(guān)于建立城市管理行政執(zhí)法人員執(zhí)法業(yè)績檔案制度的實(shí)施意見》（2011）第四條規(guī)定，“執(zhí)法業(yè)績檔案”的內(nèi)容包括“基本情況”“執(zhí)法情況”“考核情況”和“獎(jiǎng)懲情況”四項(xiàng)；第六條規(guī)定：“各單位要優(yōu)先推薦執(zhí)法業(yè)績優(yōu)良的執(zhí)法人員提升晉級、交流使用，推薦其參加局或上級機(jī)關(guān)組織的各類表彰評比。對無執(zhí)法業(yè)績或執(zhí)法業(yè)績平庸的執(zhí)法人員不得作為評先或擬提升晉級的對象?！憋@然，“業(yè)績檔案”本身并不會(huì)直接變更被記錄人的職務(wù)狀況，但可以作為其未來晉級和交流的依據(jù)，或者反過來說，若其只具備記錄功能而無任何實(shí)效，那就只是讓繁復(fù)、枯燥而無意義的“文書工作”增加了一環(huán)。再如，《貴陽市城管局城市管理績效考核獎(jiǎng)懲辦法》（2008）第六條規(guī)定：“督促檢查結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤，納入市政府目標(biāo)考核，并作為評價(jià)干部政績的內(nèi)容之一?！北M管這一規(guī)定只適用于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，并且只是其“政績評價(jià)”的內(nèi)容之一，但同樣會(huì)影響到其未來的職務(wù)晉升。又如，《重慶市北碚區(qū)城市管理目標(biāo)責(zé)任制考核辦法》（2011）第四條規(guī)定：“城市管理工作考核結(jié)果納入全區(qū)年度目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核的重要內(nèi)容，并作為干部考核、任免的重要依據(jù)?！贝颂幍摹案刹咳蚊狻迸c前述的“調(diào)整崗位”相似，都是對被測評者“職位”的更改，而不涉及“職務(wù)層次”和“級別”。需要說明的是，此處的幾種“職務(wù)變更依據(jù)”都是“中性”的，既可能是有利的，也可能是不利的，而不像前述的“職務(wù)晉升”等三種形式有著明確的方向性。

綜上所述，在“職務(wù)”元素的四種作用力形式中，強(qiáng)度最高的是解聘/辭退，次之的是停職檢查/調(diào)整崗位，之后才是職務(wù)晉升，而職務(wù)變更依據(jù)作為一種輔助機(jī)制，不計(jì)入作用力排名。如此排序的原因在于，首先，職務(wù)晉升面向的是“職業(yè)發(fā)展”，解聘/辭退則關(guān)涉到“個(gè)人生存”，后者顯然比前者存在更大的壓力。其次，按照現(xiàn)有的規(guī)定，損益性的停職檢查/調(diào)整崗位、解聘/辭退與效能的關(guān)聯(lián)性要強(qiáng)于授益性的職務(wù)晉升，或者說，效能并不完全是職務(wù)晉升的依據(jù)，但卻可能更為直接地導(dǎo)致停職和辭退，這也是“職務(wù)”元素中損益形式的作用力強(qiáng)于授益形式的原因。在使用率方面，在我們考察的18部城管考核規(guī)范（見表2）中，明確規(guī)定了職務(wù)晉升的共1部，占比6%；明確規(guī)定了停職檢查/調(diào)整崗位的共2部，占比11%；明確規(guī)定了各類職務(wù)變更依據(jù)的共2部，占比11%。可見，能效場域中作用力最強(qiáng)的“職務(wù)”元素最少被納入法律規(guī)范，這可能是因?yàn)楦鞯胤綄@種“強(qiáng)力”元素態(tài)度較為審慎，但“職務(wù)”元素的匱乏顯然會(huì)削弱能效場域整體上的輻射能量，建議各地方借鑒已有的立法例并結(jié)合實(shí)際情況將“職務(wù)”元素補(bǔ)充進(jìn)來。

五、系統(tǒng)化和數(shù)字化：諸元素交錯(cuò)輻射的能效場域建設(shè)

（一）城管能效場域的系統(tǒng)化建設(shè)

在考察和梳理了城管能效場域中“聲譽(yù)”“財(cái)務(wù)”和“職務(wù)”三種元素及其各自的作用力形式后，從整體的視角來觀察這一場域，我們認(rèn)為，在今后的制度建設(shè)中還應(yīng)注重“系統(tǒng)化”和“數(shù)字化”兩項(xiàng)因素。

就“系統(tǒng)化”而言，盡管按照伯曼（Evan M.Berman）教授的觀點(diǎn)，“人員績效考評和懲戒體系的目的不是為了贏得考評工作的勝利，而是為了給員工提供反饋和培訓(xùn)，以培育有責(zé)任心的員工”，［12］即城管能效場域的作用是提高效能，而非單純的懲戒；但若沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，則難以激勵(lì)或督促城管部門及其人員提高效能——城管效能和獎(jiǎng)懲措施并不是相互分離、或此或彼的關(guān)系，無論何種元素的何種作用力形式，目的都是讓效能優(yōu)秀的組織或個(gè)人有所收益，讓效能不佳的組織或個(gè)人遭受不利，從而為其提高工作效能提供基礎(chǔ)動(dòng)力。在這個(gè)意義上，能效場域的系統(tǒng)化建設(shè)，并不是單純地提高某一元素或某一作用力形式的輻射強(qiáng)度，而是要實(shí)現(xiàn)“聲譽(yù)”“財(cái)務(wù)”和“職務(wù)”等諸元素的綜合作用，即將能效場域建設(shè)成各元素都能以自身的特性為立足點(diǎn)向外輻射的系統(tǒng)平臺(tái)，而非只有某一元素的某一作用力形式發(fā)揮功用的“孤立支點(diǎn)”。因此，我們將城管能效場域中各元素及其作用力形式的全面性作為衡量其系統(tǒng)化水平的標(biāo)準(zhǔn)，并對18部城管考核規(guī)范（見表2）進(jìn)行了分析。

通過表2可以看出，只有貴陽市文件對能效場域中的三種元素全部做出了規(guī)定，占文件總數(shù)的6%；相反，共有8部文件只對三種元素中的一種做出了規(guī)定，占文件總數(shù)的44%，可見目前各地方文件對三種元素的綜合覆蓋率還很低。需要提及的是，鑒于“職務(wù)”元素前文所述的特殊性，僅規(guī)定了“聲譽(yù)”和“財(cái)務(wù)”兩種元素的文件（共8部，占比44%）亦可視為“較具系統(tǒng)性”。然而，需要再次強(qiáng)調(diào)的是，城管工作并非只關(guān)涉“聲譽(yù)”和“財(cái)務(wù)”，對于個(gè)人而言，“職務(wù)”的升降和得失更為重要也更具激勵(lì)和督促作用，能效場域中不應(yīng)也不能失去“職務(wù)”元素——只有三種元素綜合作用才能形成完整而系統(tǒng)的能效場域。

表2 搖18部城管考核規(guī)范中的能效條款列舉

（二）城管能效場域的數(shù)字化建設(shè)

就“數(shù)字化”而言，住建部《數(shù)字化城市管理模式建設(shè)導(dǎo)則（試行）》（2009）明確要求各地方“積極推進(jìn)將數(shù)字城管考核結(jié)果納入政府的績效考核、行政效能監(jiān)察體系”，而截止目前的情況顯示，正在逐步推廣的數(shù)字城管平臺(tái)往往更有助于發(fā)揮能效場域的各項(xiàng)功能。（1）上表所列文件中，有9部是針對數(shù)字城管制定的專門規(guī)定，占文件總數(shù)的50%；而這9部文件中，同時(shí)對兩種元素做出規(guī)定的共有 4部，占比 44%，與總體情況持平。（2）數(shù)字城管平臺(tái)能夠在效能測評環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)更高程度的量化，從而提升精確性和直觀性，為后續(xù)能效場域功能的發(fā)揮提供更加可靠的基礎(chǔ)。比如，根據(jù)住建部《城市市政綜合監(jiān)管信息系統(tǒng) 績效評價(jià)》（CJ/T292-2008）的規(guī)定，以及各地方在此基礎(chǔ)上制定的細(xì)化規(guī)定（如《杭州市數(shù)字化城市管理部件和事件立案結(jié)案規(guī)范》（2014）、《昆明市數(shù)字城管系統(tǒng)考核評價(jià)指標(biāo)體系》（2011）、《徐州市數(shù)字化城市管理考核辦法》（2013）等），無論是案件處理各階段的數(shù)量統(tǒng)計(jì)（上報(bào)數(shù)、立案數(shù)、派遣數(shù)、結(jié)案數(shù)等），還是以此為基礎(chǔ)的比率計(jì)算（有效上報(bào)率、核實(shí)率、緩辦率、處置率等），或是考評分?jǐn)?shù)的計(jì)算過程，以及作為測評結(jié)果的各單位排名等，交由數(shù)字城管系統(tǒng)進(jìn)行計(jì)算或根據(jù)程序設(shè)計(jì)自動(dòng)生成，都比手工計(jì)算更節(jié)省人力成本也更為準(zhǔn)確。（3）在數(shù)字城管模式下，不僅對信息員、執(zhí)法員、管理員等個(gè)人的效能測評占有較大比重，而且能效場域中“財(cái)務(wù)”和“職務(wù)”元素也更易于發(fā)揮作用力——由于更多地采用“市場化方式”“靈活管理”，這些人員的財(cái)務(wù)獎(jiǎng)懲和職務(wù)變動(dòng)較之于行政編制人員也更少限制?？梢哉f，數(shù)字城管的機(jī)制建設(shè)與能效場域的制度建設(shè)相互融合、并行推進(jìn)，即是大數(shù)據(jù)背景下城管體制發(fā)展的最優(yōu)路徑。