面向城市精細化治理的大數(shù)據(jù)應用

■ 中國規(guī)劃設計研究院信息中心（創(chuàng)新中心）副主任 徐 輝

城市是一個復雜的系統(tǒng)，如何實現(xiàn)有效管理是全球城市治理的共同難題。大數(shù)據(jù)時代，通過技術(shù)應用創(chuàng)新，實行覆蓋全體民眾、全時段、全要素、全流程的精細化管理，是促進城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

一、整體解決方案

（一）大數(shù)據(jù)支撐精細化治理的業(yè)務重點

現(xiàn)在城市注重高品質(zhì)發(fā)展，同時伴隨著城市政府更加精細化地治理每一個地塊、每一個單元和每一個中微觀尺度的規(guī)劃建設工作，如何進一步支持行業(yè)發(fā)展？筆者認為要分成兩個維度。首先，面向整個行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立以人居環(huán)境品質(zhì)為核心的大數(shù)據(jù)服務中心。其次，要把一些相關(guān)的資源、數(shù)據(jù)整合在一起，和新型的規(guī)劃業(yè)務轉(zhuǎn)型發(fā)展高度結(jié)合，引領(lǐng)規(guī)劃技術(shù)的創(chuàng)新。業(yè)務重點如下圖所示。

（二）技術(shù)架構(gòu)

首先，要夯實數(shù)據(jù)的平臺底盤，通過整合統(tǒng)計單元庫、政策庫、模型庫、標準數(shù)據(jù)庫，支撐當前行業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型方向。宏觀層面上的國土空間規(guī)劃，城市雙修的陪伴式服務規(guī)劃，社區(qū)治理方面新的技術(shù)應用，都可以從平臺上得到相關(guān)的服務支持。

其次，要切實提升規(guī)劃編制科學性和規(guī)劃成果的價值增值。第一，中規(guī)院信息中心和阿里合作成立了一個“未來城市實驗室”，探索以雄安為本底的數(shù)字規(guī)劃全新業(yè)務領(lǐng)域。第二，借助于當前城市的文化轉(zhuǎn)型復興，將數(shù)字文化城市和數(shù)字文化鄉(xiāng)村整合起來，建立一個適合未來城市創(chuàng)新服務的新平臺。第三，為國土空間規(guī)劃如何更加自動化參與規(guī)劃分析、規(guī)劃調(diào)研以及項目進度管理，提供工具上的服務支持。

二、大數(shù)據(jù)應用

（一）城市高品質(zhì)發(fā)展評估

通常引導城市規(guī)劃按照1萬人/km2的要求來控制開發(fā)建設指標，但城市是十分復雜的，僅僅一個總體性指標難以引導規(guī)劃的高質(zhì)量建設。針對我國不同規(guī)模等級城市、不同區(qū)位的城市功能單元需要強調(diào)差異化、精細化的指導指標體系。為此，中規(guī)院信息中心提出了“城市高品質(zhì)發(fā)展建設指標框架”，目的是用城市宏觀發(fā)展建設指標和微觀層面控制性引導規(guī)則建立有效的評價評估體系，使宏觀指標能夠貫穿到微觀調(diào)控目標上，據(jù)此提出分區(qū)、分類、分模式引導控規(guī)調(diào)整。

在這個大框架下，建立一個以街區(qū)為尺度的精細化指標體系庫，通過指標體系培育活力、健康、安全、宜居、創(chuàng)新的以全套大數(shù)據(jù)為基礎的基因底盤，根據(jù)不同的評價目標導向提出規(guī)劃對策建議。如下圖為街區(qū)指標體系。

案例1：商業(yè)商務中心區(qū)的綜合評估

以北上廣深為例，如何評價北京國貿(mào)、上海浦東、廣州天河這些CBD是否是一個好的CBD？通過單元地塊精細化評估，能夠有效了解很多指標和不足指標的方向，因此把北上廣深主要中心城區(qū)，按照2～3平方公里作為一個基本單元。這是基本社區(qū)公共服務以及相應控規(guī)指導要求的一個基本控制單元，結(jié)合城市總規(guī)和相關(guān)功能區(qū)化，先識別出一些商業(yè)模塊，之后構(gòu)建一套指標體系，把容積率、道路網(wǎng)密度、人口分布、就業(yè)分布、公共設施分布、綠地分布整合在一起，進行全面分類評價。

上圖就是北上廣深商業(yè)中心區(qū)的差異。首先可以看到綠色、黃色、紅色部分反映了綜合效益差異問題。上海和廣州空間效率類似，都是從比較注重商業(yè)文化的殖民地或者商業(yè)城區(qū)成長起來的，相似性很強。右下角的深圳是通過規(guī)劃，特別是中規(guī)院30多年按照西方的先進城市規(guī)劃理念逐步引導規(guī)劃出來的城市。北京綠色占比相對較多，但北京商務區(qū)綜合發(fā)展效力不足。分析開發(fā)建設（設施類）指標可知，道路密度與容積率的聚類間區(qū)分度較高，是商業(yè)中心區(qū)活力的敏感指標；高活力地區(qū)的路網(wǎng)密度集中在10～14km/km2；建筑密度集中在30～37%，容積率中位數(shù)超過3；公交覆蓋度中位數(shù)達到86%，公園500m可達性中位數(shù)集中在92%。

在此基礎上，中規(guī)院信息中心建立了一個全球基因庫，可以看到北京和東京、巴黎、紐約、倫敦的建筑密度、路網(wǎng)密度、功能混合度、公交覆蓋等，橫向?qū)Ρ瓤梢钥吹轿覈某鞘信c世界高品質(zhì)城市相關(guān)指標的差距，并進行精細化定量定性評估。在此基礎上，結(jié)合對規(guī)劃傳統(tǒng)的認識，將城市按照老城區(qū)、新城區(qū)、商務區(qū)、研發(fā)功能區(qū)進行類似的橫向?qū)Ρ?，提供真正有目標、有的放矢的?guī)劃決策參考，實現(xiàn)對城市的精細化研究。

通過大數(shù)據(jù)支持區(qū)域格局變化，還為國土空間規(guī)劃提供更精準的決策支持，以“十一”黃金周出行格局變化看城市的都市圈、通勤格局變化體系為例。中規(guī)院信息中心和百度合作，匯總了中國500多個城市黃金周期間的出行數(shù)據(jù)。與2017年相比，2018年“十一”期間跨市出行人數(shù)再創(chuàng)新高。同年度對比表明，“十一”期間跨市日均出行人數(shù)與后一周相比，暴增87.4%。兩年度對比表明，2018年與2017年相比，“十一”期間跨市日均出行同比增幅達到16.5%。

（二）大數(shù)據(jù)持續(xù)跟蹤區(qū)域格局變化

該圖提取了前10名城市黃金周人口流動變化?？梢钥闯觯笆弧鼻昂?，出行人流逐步向頭部城市集中，北、上、廣、深、 成的Top 5構(gòu)成較穩(wěn)定。與Top 5榜單相比， Top 5～10名的榜單可謂是風云變幻，除杭州外，沒有一個城市7天全在榜單范圍內(nèi)。其中，杭州、蘇州、東莞等城市在中前期大起大落，爭奪激烈；武漢、鄭州、西安等城市則在后期異軍突起。

同時對不同的城市做分類畫像，了解未來哪些城市是中心型具有旅游服務的作用，哪些是返鄉(xiāng)探親功能為主的區(qū)域，哪些以純旅游功能為主?？梢园l(fā)現(xiàn)，返鄉(xiāng)探親為主是廣大的三四線城市，“十一”期間到達城市人數(shù)整體逐步下降，意味著這些城市在產(chǎn)業(yè)和城市吸引力方面存在下降因素。

應該思考的是：未來中國城鎮(zhèn)化模式在哪些環(huán)節(jié)有所欠缺，還需要加強哪些方面建設？同時看到，城市觀光和區(qū)域中心型城市在黃金周期間向周邊100公里內(nèi)旅游接待為主的流入人口占比達32.8%，相對比例提升7.4%。由此，以特色休閑為主的都市圈概念或許是未來新的功能培育發(fā)展的重點方向。

（三）實現(xiàn)在線分析工具化

中規(guī)院信息中心將利于規(guī)劃決策的相關(guān)標準模型植入到平臺，基于大數(shù)據(jù)的長期變量，能夠?qū)暧^和中觀尺度預測做出相關(guān)的自動化分析。在城市內(nèi)部，要特別重視城市整體規(guī)劃和局部均衡服務供給策略。原來的規(guī)劃很有可能是總規(guī)做總規(guī)、控規(guī)做控規(guī)，并沒有形成聯(lián)動的服務決策模式。中規(guī)院信息中心在珠海做試點，把總規(guī)的空間中心體系結(jié)構(gòu)和微觀層面的社區(qū)服務供給關(guān)聯(lián)在一起，有效實現(xiàn)了整個城市結(jié)構(gòu)性和服務效率的優(yōu)化。

三、面向城市精細化治理的創(chuàng)新與應用

中規(guī)院信息中心也在探索用大數(shù)據(jù)逐步推進規(guī)劃業(yè)務的轉(zhuǎn)型，逐步面向精細化治理，向平臺式的動態(tài)更新建設做相關(guān)的調(diào)整，用平臺式的思維解決未來規(guī)劃建設運營中的全流程問題。

（一）服務于各級政府的規(guī)劃實施管理

建立全國的國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警系統(tǒng)。在提出系統(tǒng)的管理平臺之前，已經(jīng)在江西試點中按照要求進行了相關(guān)探索。對每個市縣建立體征指標，跟蹤人口、產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等變化。對重點地區(qū)建立動態(tài)監(jiān)測體系，如省級以上園區(qū)、自然保護區(qū)、重要濕地等。

在推進城市體檢評估方面，以北京為例，建立了“北京高品質(zhì)發(fā)展與非首都功能疏解監(jiān)測平臺”。為落實北京總規(guī)4個中心的建設評價、大城市病的治理、是否按照小街區(qū)密度網(wǎng)和人居環(huán)境評估，提供動態(tài)更新模式。

面向社區(qū)治理的動態(tài)評估，服務于規(guī)劃與項目建設的績效跟蹤。根據(jù)景德鎮(zhèn)的城市雙修工作，把城市宏觀規(guī)劃、城市雙修治理項目，比如棚戶區(qū)改造、背街小巷治理等結(jié)合在一起，動態(tài)跟蹤、評估這些規(guī)劃項目的執(zhí)行情況。以社區(qū)為單元，建立起以交通便捷度、高品質(zhì)生活為模塊的分析功能，知曉在哪個地方建立了規(guī)劃建設項目，若干年之后再評價這些項目是否為居民提供了更好、更便捷的服務。通過評估獲得規(guī)劃實施一手數(shù)據(jù)資料，城市文化復興工程之后是否有利于城市的產(chǎn)業(yè)，特別是文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；是否有利于特定功能旅游發(fā)展；通過平臺能夠動態(tài)跟蹤，判斷政策是否合理。

還能面向城市精細化治理，開展TOD城市大數(shù)據(jù)監(jiān)測與評估平臺建設，實現(xiàn)國家、城市、廊道及站點層面的一體化三維分析、展示及評估。

（二）根植地方服務于規(guī)劃動態(tài)維護

通過公共參與平臺，發(fā)放問卷，自動匯聚實施意見，為精細化決策做支持。地理坐標定位的問卷形式，能夠知道到底哪些社區(qū)、哪些街道的公園、廣場存在不足，哪些還需要很大的改進，為精準化制定政策提供比較好的決策服務支持。