發(fā)揮財(cái)政職能推進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
——改革開放40年陽泉市財(cái)政發(fā)展歷程

□梁全林 王子龍

經(jīng)濟(jì)是源，財(cái)政是流，源遠(yuǎn)才能流長；經(jīng)濟(jì)是根，財(cái)政是葉，根深才能葉茂。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政影響經(jīng)濟(jì)。財(cái)政收入既是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、質(zhì)量和效益的重要指標(biāo)，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的重要保障。改革開放四十年，隨著國家各項(xiàng)改革的不斷深入推進(jìn)，陽泉市財(cái)政事業(yè)得到了長足的發(fā)展，財(cái)政收支大幅度增長，為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的財(cái)力保證，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展?？v觀四十年發(fā)展歷程，大致分為四個階段。

一、改革的啟動和目標(biāo)探索階段（1978年—1991年）

自1978年黨的十一屆三中全會直到黨的十四大確立我國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這一時期是改革的啟動和目標(biāo)探索階段，也是陽泉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積累期。

在這個時期，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸引入市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)施的是有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。財(cái)政方面是：分權(quán)化財(cái)政體制改革與財(cái)政政策概念認(rèn)識階段。主要從包干制到以放權(quán)讓利為主，從而促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

改革初期，工商稅制只設(shè)7種稅，而且?guī)缀醵际橇鬓D(zhuǎn)稅，對國有企業(yè)只征一道工商稅，對集體企業(yè)只征工商稅和工商所得稅，同時減免隨意、稅率難定，稅收的調(diào)節(jié)功能缺失?！按笥?jì)劃”導(dǎo)致了“大財(cái)政”，國家計(jì)劃是資源配置的主角，財(cái)政作為計(jì)劃控制的基本手段，以資產(chǎn)所有者身份直接參與社會生產(chǎn)和消費(fèi)各個領(lǐng)域，滲透到從企業(yè)管理乃至個人消費(fèi)等微觀經(jīng)濟(jì)的各個方面?？傊趥鹘y(tǒng)指令性計(jì)劃處于中心支配地位的經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)稅制度只能是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)資源配置方式的反映。國家于1983年和1984年實(shí)行了兩步“利改稅”，1985年實(shí)行“撥改貸”，1988年推行企業(yè)承包制，并采取了一系列減稅讓利的措施擴(kuò)大企業(yè)的財(cái)權(quán)和決策權(quán)。中央與地方的政府間財(cái)政關(guān)系同樣以“放權(quán)讓利”為主調(diào)：財(cái)政體制于1980年、1985年和1988年進(jìn)行了三次分級包干改革，形成了六種財(cái)政包干形式并存的局面?！胺衷畛燥垺贝蚱屏嗽瓉碡?cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支、“吃大鍋飯”的局面，增強(qiáng)了地方的財(cái)權(quán)和財(cái)力，也激發(fā)了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。

在此期間國家財(cái)政政策和貨幣政策變化情況是：1979年至1984年寬松的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策；1985年從緊的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策；1986年上半年從緊的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策，下半年從緊的財(cái)政政策和穩(wěn)中求松的貨幣政策；1987年從緊的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策（貨幣政策執(zhí)行中緊中有活）；1988年從緊的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策（實(shí)際工作中放棄了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的方針）；1989年從緊的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策（9月開始緊財(cái)政松貨幣）；1990年從緊的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策；1991年實(shí)際執(zhí)行了寬松的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策。

從全市來看：GDP規(guī)模由1978年的5.6億元增長到1991年的25.1億元，增長了4.48倍，年均增長率為12.23%。財(cái)政總收入規(guī)模由1978年的7573萬元增長到1991年的26361萬元，增長了3.48倍，年均增長率為10.07%。一般預(yù)算支出規(guī)模由1978年的5035萬元增長到1991年的20781萬元，增長了4.13倍，年均增長率為11.52%。地方經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，財(cái)政收入增速明顯。

二、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架初步建立階段（1992年—2001年）

以黨的“十四大”確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，黨的十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》為標(biāo)志，我國正式確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向和基本內(nèi)容。這是陽泉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“輝煌期”。

1994年提出對財(cái)政、稅收、金融、外匯、計(jì)劃和投融資體制進(jìn)行系統(tǒng)改革的方案，確立以分稅制為核心的新的財(cái)政體制框架和以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅體系，中央調(diào)控職能得到加強(qiáng)。初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制框架。1998年政府正式提出建立“公共財(cái)政”框架。啟動財(cái)政預(yù)算管理體制改革，并優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的一種財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。

此期間國家財(cái)政政策和貨幣政策變化情況是：1992年寬松的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策；1993年上半年寬松的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策，下半年適度從緊的財(cái)政政策和適度從緊的貨幣政策；1994年至1996年適度從緊的財(cái)政政策和適度從緊的貨幣政策；1997年適度從緊的財(cái)政政策和適度從緊的貨幣政策（下半年開始實(shí)際執(zhí)行了積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策）；1998年適度從緊的財(cái)政政策和適度從緊的貨幣政策（實(shí)際執(zhí)行了積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策）；1999年至2001年積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。

從全市來看：GDP規(guī)模由1992年的32.9億元增長到2001年的106.8億元，增長了3.25倍，年均增長率為13.98%，較上一階段高1.75個百分點(diǎn)，年均增速高于有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)階段。財(cái)政總收入從1992年的26408萬元增長到2001年的89063萬元，增長了3.37倍，年均增長率為14.46%，比同階段GDP年均增長率高0.48個百分點(diǎn)，比上一階段財(cái)政收入年均增長率高4.39個百分點(diǎn)。一般預(yù)算收入從1992年的26408萬元增長到2001年的52805萬元，增長了2.0倍，年均增長率為8%，比GDP年均增長率低5.98個百分點(diǎn)。一般預(yù)算支出規(guī)模由1992年的22878萬元增長到2001年的83379萬元，增長了3.64倍，年均增長率為15.45%，較上一階段年均增長率高3.93個百分點(diǎn)。

這個時期非國有經(jīng)濟(jì)稅收占全部稅收比重從1994年的41.1%增長到2001年的70.86%。陽泉市依靠國家經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的機(jī)遇，充分利用煤炭資源優(yōu)勢，用資源換產(chǎn)業(yè)、用資源換人才、用資源換技術(shù)，借力上海發(fā)展自己，營造了良好的發(fā)展環(huán)境和氛圍，民營經(jīng)濟(jì)得到大力發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍異軍突起。至此陽泉建立了最完善、最完備的工業(yè)體系。

三、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步完善階段（2002年—2012年）

黨的“十六大”提出到2020年建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，黨的十六屆三中全會對建設(shè)完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制做出全面部署。與此同時，黨中央總結(jié)提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，作為深化改革的重要指導(dǎo)思想。自此，我國改革進(jìn)入完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新階段。這是陽泉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“彷徨期”。

此期間，公共財(cái)政導(dǎo)向下的預(yù)算管理改革與支出制度建設(shè)逐漸展開，包括部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購制度在內(nèi)的預(yù)算管理制度改革和側(cè)重于支出的制度創(chuàng)新全面鋪開。國家以積極的財(cái)政政策為主（2005年至2007年穩(wěn)健的財(cái)政政策），財(cái)政政策日臻完善。

從全市來看：GDP規(guī)模由2002年的117.8億元增長到2012年的602億元，增長了5.1倍，年均增長率為17.72%，較上一階段高3.74個百分點(diǎn)。財(cái)政總收入從2002年的167017萬元增長到2012年的1410123萬元，增長了8.44倍，年均增長率為23.78%，比同階段GDP年均增長率高6.06個百分點(diǎn)，比上一階段財(cái)政收入年均增長率高9.32個百分點(diǎn)。一般預(yù)算收入從58169萬元增長到568786萬元，增長了9.78倍，年均增長率為25.61%，比GDP年均增長率高7.89個百分點(diǎn)，比上一階段一般預(yù)算收入年均增長率高17.61個百分點(diǎn)。一般預(yù)算支出規(guī)模由2002年的111425萬元增長到2012年的884080萬元，增長了7.93倍，年均增長率為23.01%，較上一階段年均增長率高7.56個百分點(diǎn)。

2002年，省屬國有企業(yè)按稅收屬地管理的原則下放到本市。當(dāng)年財(cái)政總收入從2001年的89063萬元激增到167017萬元，增長87.53%，稅收收入增長92.15%，煤炭業(yè)稅收增長272.7%，確定了全市稅收的基礎(chǔ)，同時也對市場產(chǎn)生了擠出效應(yīng)、馬太效應(yīng)、破窗效應(yīng)。隨著煤炭經(jīng)濟(jì)不斷高漲，全市鋼材、生鐵、化學(xué)原料、平板玻璃、紗、布、酒等工業(yè)產(chǎn)品相繼停產(chǎn)，水泵、硫酸、耐火材料、石墨碳素、陶瓷等產(chǎn)品也由于市場和生產(chǎn)技術(shù)原因發(fā)展不足，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步向收益好，見效快的煤炭、建筑、金融、房地產(chǎn)等行業(yè)集聚?！耙幻邯?dú)大”“一企獨(dú)大”“一股獨(dú)大”的格局就此形成。

從此期間財(cái)政總收入中稅收構(gòu)成來看：煤炭業(yè)稅收從2002年55374萬元增長到2012年的751065萬元，增長了13.56倍，占全部稅收比重從34.8%升至58.8%；建筑業(yè)稅收從2002年4515萬元增到2012年的80628萬元，增長了17.86倍，占全部稅收比重從2.84%升至6.31%；金融業(yè)稅收從2002年1776萬元增到40982萬元，增長了23.08倍，占全部稅收比重從1.12%升至3.21%；房地產(chǎn)業(yè)稅收從2002年1161萬元增到39212萬元，增長了33.77倍，占全部稅收比重從0.73%升至3.07%；批發(fā)零售業(yè)稅收從2002年22628萬元增到188353萬元，增長了8.32倍，占全部稅收比重從14.22%升至14.74%；制造業(yè)稅收從2002年21726萬元增到79591萬元，增長了3.66倍，占全部稅收比重從13.65%降至6.23%；電力燃?xì)馑畼I(yè)稅收從2002年33318萬元降到32895萬元，下降1.27%，占全部稅收比重從20.94%降至2.57%；交通運(yùn)輸業(yè)稅收從2002年4462萬元增到15410萬元，增長了3.45倍，占全部稅收比重從2.8%降至1.21%；以上八大行業(yè)占稅收比重由2002年的91.1%升至2012年的96.13%。非國有經(jīng)濟(jì)稅收占全部稅收比重從2002年的27.1%下降到2012年的10.65%。

2002年-2012年，固定資產(chǎn)投資增速變化波動較大，消費(fèi)增速基本保持一致，一般公共預(yù)算收入增速隨固定資產(chǎn)投資增速變化而變化，而一般公共預(yù)算收入增速主要依賴于煤炭稅收的高速增長?？梢姡潭ㄙY產(chǎn)投資主要投向煤炭行業(yè)。由于全市經(jīng)濟(jì)稅收嚴(yán)重依賴煤炭行業(yè)，煤炭市場和煤炭價格的波動，對經(jīng)濟(jì)和稅收都會造成很大的影響，造成經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險、抗波動能力弱化。

2002年至2012年，一般公共預(yù)算收入增速陽泉市與全國、全省、中部地區(qū)比較來看，陽泉市增速在10%-41%區(qū)間波動，全國增速在11%-33%區(qū)間波動，全省在7%-59%區(qū)間波動，中部地區(qū)8%-34%區(qū)間波動。從波動區(qū)間可以看出：作為資源型的山西省和陽泉市受煤炭影響增幅變化較大。

四、“五位一體”全面深化改革的新階段（2012年—至今）

2012年，黨的“十八大”召開，選舉產(chǎn)生了黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)核心。在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國不僅有效應(yīng)對了復(fù)雜國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的風(fēng)云變幻，更在相當(dāng)不利的條件下取得了經(jīng)濟(jì)的中高速平穩(wěn)增長。黨的十八屆三中全會所作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》，《決定》非常明確地表明，第一，改革不再拘泥于經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域，而是涵蓋社會、政治、文化以及生態(tài)文明的五位一體的全面的改革。與此同時，為落實(shí)這些改革內(nèi)容，如前所述，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組還為此成立了7個專項(xiàng)小組。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議，就將十八屆三中全會規(guī)定的改革任務(wù)分解為336項(xiàng)重要舉措，逐一確定協(xié)調(diào)單位、牽頭單位和參加單位，為落實(shí)十八屆三中全會決定奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。截止目前，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)召開了三十七次會議，會議內(nèi)容囊括了農(nóng)村集體土地制度改革、司法體制改革、財(cái)稅體制改革等過去的改革當(dāng)中一直難以解決甚至回避的諸多議題，并出臺了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》、《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》、《深化財(cái)稅體制改革總體方案》等一系列方案，彰顯了新的領(lǐng)導(dǎo)集體直面改革難點(diǎn)的勇氣。通過“五位一體”全面深化改革，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題。

黨的十八大以后，從整個國家發(fā)展歷程上進(jìn)入了新時代，國家實(shí)施積極的財(cái)政政策，從財(cái)力上保證國家各項(xiàng)政策的落實(shí)。我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了觸底反彈，進(jìn)入中速增長階段。這也是陽泉經(jīng)濟(jì)發(fā)展把握機(jī)遇的“觸底反彈期”。

中共十八屆三中全會在將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于全面深化改革總目標(biāo)的同時，以前所未有的歷史高度定位財(cái)政，賦予了財(cái)政以“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的全新定位，對財(cái)稅體制的功能與作用給出了“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”的全新闡釋，這是對財(cái)政職能作用的重要論斷，大大提升了財(cái)政的定位。

從全市來看：GDP規(guī)模由2013年的611.8億元增長到2017年的672億元，增長了1.1倍，年均增長率為2.37%，較上一階段低15.35個百分點(diǎn)。GDP規(guī)模在2015年處于最低點(diǎn)，僅為595.7億元。財(cái)政總收入呈先下降后增長的趨勢，從2013年的1046224萬元下降到2016年的773580萬元，然后增長到2017年的1076720萬元，年均增長率為0.72%，比同階段GDP年均增長率低1.65個百分點(diǎn)，比上一階段財(cái)政收入年均增長率低23.06個百分點(diǎn)。一般預(yù)算收入從2013年的467903萬元增長到2017年的499961萬元，增長了1.07倍，年均增長率為1.67%，比GDP年均增長率低0.7個百分點(diǎn)，比上一階段一般預(yù)算收入年均增長率低23.94個百分點(diǎn)。一般預(yù)算支出呈波動變化狀態(tài)，規(guī)模由2013年的864555萬元增長到2017年的1060561萬元，增長了1.23倍，年均增長率為5.24%，較上一階段年均增長率低17.77個百分點(diǎn)。

從此期間財(cái)政總收入中稅收構(gòu)成來看：煤炭業(yè)稅收從2013年469869萬元增長到2017的561148萬元，增長了1.19倍，占全部稅收比重從50.79%上升至58.74%。煤炭“黃金十年”后，煤炭稅收僅在2013-2016年占比有所下降，但在2017年煤炭形勢好轉(zhuǎn)后，稅收占比又回升至2012年水平，陽泉市經(jīng)濟(jì)仍然嚴(yán)重依賴煤炭。八大行業(yè)占稅收比重由2013年的94.3%升至2017年的94.36%，年度間占比基本是此消彼漲，占比變化不大，可見陽泉市稅收主要依靠八大行業(yè)支撐。

2013年-2017年，固定資產(chǎn)投資總體呈下滑趨勢，消費(fèi)基本保持穩(wěn)定，一般公共預(yù)算收入增速波動較大，主要是2013年煤炭形勢不佳導(dǎo)致收入下降，隨著國家供給側(cè)改革的不斷深入，2016年煤炭形勢逐步好轉(zhuǎn)，2017年一般公共預(yù)算收入增速由負(fù)轉(zhuǎn)正。

2013年至2017年，一般公共預(yù)算收入增速陽泉市與全國、全省、中部地區(qū)比較來看，陽泉市增速在負(fù)18%-22%區(qū)間波動，全國增速在4%-11%區(qū)間波動，全省在負(fù)10%-20%區(qū)間波動，中部地區(qū)3%-15%區(qū)間波動。從波動區(qū)間可以看出：作為資源型的山西省和陽泉市受煤炭影響增幅變化較大。

2013年-2016年，陽泉市一般公共預(yù)算收入增速基本在負(fù)區(qū)間波動，固然有2012年基數(shù)較高因素存在，但不容忽視的是連續(xù)四年煤炭形勢不好是導(dǎo)致增速為負(fù)的主要原因，從而也暴露出陽泉市經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴煤炭的畸型發(fā)展之路。煤炭“黃金十年”，隨著煤炭價格的高歌猛進(jìn)，躺著也有收入的不思進(jìn)取思想根深蒂固，改革創(chuàng)新嚴(yán)重滯后。多年來，固定資產(chǎn)投資主要方向還是煤炭經(jīng)濟(jì)，對地面企業(yè)的培育發(fā)展重視力度不夠，對因煤造成的環(huán)境破壞修復(fù)還差強(qiáng)人意，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還需完善。這就需要大力營造良好的營商環(huán)境，破解資源型城市桎梏，走可持續(xù)發(fā)展之路。

為加快破解制約資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深層次體制機(jī)制障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾，走出一條轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新路，2017年，國務(wù)院就山西專門下發(fā)了國發(fā)42號文。同時，環(huán)境問題倒逼著陽泉轉(zhuǎn)型發(fā)展，這就賦予了我們特殊的職責(zé)定位，充分發(fā)揮財(cái)政職能，為陽泉市更好發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，進(jìn)行高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的財(cái)力保證。