關(guān)于加快社會信用立法的思考與建議

韓家平

隨著我國社會信用體系建設(shè)向縱深推進，立法（尤其是國家層面的立法）滯后問題日益凸顯，迫切需要加強研究、理清思路，找到可行路徑加以推進，以保障各項信用建設(shè)事業(yè)的順利進行和可持續(xù)發(fā)展。

加快社會信用立法的必要性和緊迫性

近年來，我國社會信用體系建設(shè)在一些基礎(chǔ)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重要進展，但社會誠信缺失狀況尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，社會信用體系建設(shè)有待取得整體性突破。

我國社會信用體系建設(shè)的八大進展。一是建立了統(tǒng)一社會信用代碼，目前已基本實現(xiàn)全覆蓋；二是建立了國家公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施，公共信用信息公示共享水平大幅提升；三是社會信用體系建設(shè)示范城市、長三角信用體系示范區(qū)建設(shè)邁出重要步伐；四是信用黑紅名單制度、守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制逐步建立，并在一些領(lǐng)域發(fā)揮重要作用；五是以信用為核心的經(jīng)濟社會治理機制在一些行業(yè)領(lǐng)域和區(qū)域正在形成，信用專項治理、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管效果初顯；六是以“信易+”為代表的信用惠民措施取得積極成效，社會信用建設(shè)獲得感明顯增強；七是利用公共信用信息主動進行綜合信用評價取得積極進展；八是社會信用服務(wù)機構(gòu)培育工作取得一定進展，其作用得到初步發(fā)揮等。

我國社會信用體系建設(shè)面臨的八大挑戰(zhàn)。盡管我國社會信用體系建設(shè)取得了重要進展，但是，社會誠信缺失和信用交易風險問題仍比較突出，已成為制約經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和人民追求美好生活的重要因素，也是我國與成熟市場經(jīng)濟國家的主要差距。

具體而言，我國社會信用體系建設(shè)存在的主要困難和問題有以下八個方面：

一是國家層面的信用立法相對滯后。雖然已有五個省市建立了地方信用法規(guī)，但在國家層面，除了2013年頒布的《征信業(yè)管理條例》（國務(wù)院令第631號）和2014年頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》（國務(wù)院令第654號）外，近4年來，沒有出臺新的全國性信用法規(guī)，嚴重滯后于社會信用體系建設(shè)實踐。

二是覆蓋全社會的征信系統(tǒng)尚未建成。社會成員信用記錄嚴重缺失，公共信用信息與市場信用信息交換共享的規(guī)則缺失、界限不清，信息孤島和信息濫用問題同時存在。

三是守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制尚不健全。守信激勵不足，失信成本偏低，覆蓋領(lǐng)域有限，與各項經(jīng)濟社會治理工作尚未有機融合。

四是黑名單法律規(guī)制較為薄弱。在實踐中，個別地方或部門對于黑名單的列入或懲戒等方面，存在列入不夠慎重、處罰過當甚至有損人格尊嚴的行為。

五是信用信息主體權(quán)益保護機制缺失。尤其是大數(shù)據(jù)背景下個人隱私得不到有效保護，非法買賣個人信息現(xiàn)象突出。信用修復(fù)機制不健全，個別地方和部門存在信用修復(fù)過于隨意的現(xiàn)象。

六是信用服務(wù)市場不發(fā)達。服務(wù)體系不成熟，服務(wù)行為不夠規(guī)范，服務(wù)機構(gòu)公信力不足。

七是社會誠信意識和信用水平有待提高。商業(yè)欺詐、制假售假、偷逃騙稅、虛報冒領(lǐng)、學術(shù)不端等現(xiàn)象屢禁不止。

八是社會信用體系建設(shè)各方面的進展很不平衡。突出表現(xiàn)在：實踐探索快于理論研究、公共領(lǐng)域快于市場領(lǐng)域、平臺建設(shè)快于制度建設(shè)、東部地區(qū)快于西部地區(qū)、垂直管理領(lǐng)域快于其他行業(yè)領(lǐng)域等。

加快信用立法勢在必行。目前國內(nèi)外對我國社會信用體系建設(shè)有很多質(zhì)疑的聲音，比如西方有人認為我們利用大數(shù)據(jù)等手段將信用體系變成了對企業(yè)和個人的控制工具，涉嫌公權(quán)力對私權(quán)領(lǐng)域的侵犯；有人認為我們把社會信用體系建設(shè)過度擴大化，替代了法律建設(shè)和道德建設(shè)等等。國內(nèi)外法律和信用領(lǐng)域的專家普遍認為，信用建設(shè)迫切需要納入法制化軌道才能行穩(wěn)致遠。

2018年6月6日國務(wù)院常務(wù)會議在研究部署社會信用體系建設(shè)工作時指出，要堅持應(yīng)用導(dǎo)向、立法先行，進一步加強社會信用體系建設(shè)。應(yīng)該說，目前存在的多數(shù)問題都與信用立法滯后有密切關(guān)系，尤其是國家層面的信用立法滯后是主要的影響因素。信用立法是牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)性工作，要推動我國社會信用體系建設(shè)更上一層樓，避免少走彎路，直至完全建成社會信用體系，迫切需要加快信用立法進程，從而促進和規(guī)范社會信用體系建設(shè)工作，為社會信用體系建設(shè)保駕護航。

國內(nèi)外信用立法情況及其借鑒

我國信用立法進展情況。國家層面：2013年由人民銀行牽頭起草的《征信業(yè)管理條例》2014年由原國家工商總局（現(xiàn)市場監(jiān)管總局）牽頭起草的《企業(yè)信息公示暫行條例》；地方層面：2017年以來，上海、浙江、河北、湖北、陜西等5個省市陸續(xù)出臺了地方信用法規(guī)。

西方國家信用立法情況及其借鑒。美國：主要圍繞信用交易（投放）、信用信息、消費者權(quán)益保護和信用服務(wù)業(yè)操作規(guī)范等內(nèi)容展開。歐盟：《一般數(shù)據(jù)保護條例》(GDPR)，鼓勵歐盟內(nèi)部數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，對數(shù)據(jù)跨境流動設(shè)置障礙，將對信用信息服務(wù)業(yè)產(chǎn)生不利影響。

我國信用立法的基本思路和主要內(nèi)容建議

我國需要建立公共信用和市場信用兩大類的信用立法，其中市場信用類立法與西方國家的信用法規(guī)范疇基本一致，目前央行主導(dǎo)的征信類立法屬于此類，應(yīng)繼續(xù)推動相關(guān)配套法規(guī)制定。

目前最迫切的是公共信用類立法，可首先制定《公共信用信息條例》，同時推動其他法規(guī)建設(shè)。

公共信用立法需要厘清的幾個問題：立法的主要目的，與現(xiàn)有法律法規(guī)之間的關(guān)系，應(yīng)遵循的主要原則等?？傊?，創(chuàng)新要有邊界，給信息主體留下必要的容錯空間，聯(lián)合懲戒要避免處罰過當。

公共信用立法內(nèi)容：應(yīng)界定社會信用的概念，明確社會信用體系建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)機制，進一步規(guī)范公共信用信息和市場信用信息的歸集、披露和使用活動，實現(xiàn)信用信息有效共享和應(yīng)用，建立健全守聯(lián)合信激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，促進公共信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展。