行政吸納社會：國家滲透與居委會行政化

侯利文

（華東理工大學社會與公共管理學院，上海 200237）

一、問題的提出

改革開放以來，社會的深度轉型以及利益的多元分化重塑了當代中國國家與社會的關系。一方面是社會治理（管理）體制的變遷與重構，另一方面則是宏觀的國家與社會關系的變化與調整，加之中國現(xiàn)時展開的具有復雜性、動態(tài)性、多樣性及過程性特征的治理創(chuàng)新，導致基層社會治理的情勢處于動態(tài)、過程之中。在這一場域下，以往關于國家與社會的極權主義理論顯得陳舊且不合時宜，難以對新時代國家與社會關系的現(xiàn)實狀態(tài)做出全面解析。特別是新時代以來社會治理重心不斷下移的過程中，國家與社會及其各自的代理方都在發(fā)生調整，這就對國家與社會關系研究形成了巨大挑戰(zhàn)。國家是不確定的，社會也是動態(tài)的，那么動態(tài)的、流變的、過程性視角的引入就成為必然。這就需要將國家與社會關系的變化與調整放置于具體的場域和空間中進行觀測與分析。

為此，一些學者進行了富有創(chuàng)造性的論述，從中觀、過程性維度提出“吸納”這一極富洞察力的分析概念，比如康曉光提出的“行政吸納社會”[1]、唐文玉的“行政吸納服務”[2]。但是，兩者對“吸納”的具體路徑、通道以及吸納發(fā)生的具體場域存在明顯的解讀上的“懸置”與“偏好”。要獲取對于國家與社會的認識，我們需要建構更具整合性、操作性的分析路徑[3]。這就要求我們必然要轉向中國的場域實際和歷史紋理，在各種學說傳統(tǒng)的發(fā)展階段性以及理論思潮的合流與整合性中去找尋對中國國家與社會關系模式的認識與解讀。處于街居傳統(tǒng)中的居委會因其具有互動情景的整體性以及具體互動的可操作性，而成為觀測國家與社會關系的重要界面。基于此，本研究以“行政吸納社會”為核心邏輯，以街居制傳統(tǒng)中的居委會為表述載體，在此載體之上觀察國家與社會的流變與互動。

二、行政吸納社會：街居制傳統(tǒng)中的國家與社會

概括起來看，本文對“行政吸納社會”的分析性使用與康文明顯不同。首先，方法論上使用不同?？滴奶岢?，“行政吸納社會”是不同于“公民社會”與“合作主義”模式的一種新型國家與社會關系模式。本文不是將其作為描述國家與社會關系的一種新型模式，而是從動態(tài)的、過程的角度將其作為國家與社會互動實踐的一種樣態(tài)和續(xù)譜來加以論述，側重國家與社會關系在居委會載體上的展演，聚焦于街居制傳統(tǒng)中的國家與社會實踐。

其次，本體論上指涉不同。所謂“行政”，這里主要指“政府”或“黨”的“行為”；“社會”不是指“市民社會”“公共領域”“合作主義”所指稱的那種社會，而是指一般意義上的基層社會以及作為基層社會主要載體的居委會組織，是一個具象化的社會所指?！拔{”是帶有政府行為主動性的一種言說，實質是國家滲透的過程。即國家通過一系列手段或途徑（新的和舊的）建立與基層社會的聯(lián)系或與基層社會發(fā)生互動關系的過程，側重具體“通道”和“滲透”過程。

再次，核心機制不同?？滴闹赋?，行政吸納社會的核心機制是分類控制和功能替代；而本文所指行政吸納社會的核心機制則是“滲透”和“耦合”?！皾B透”和“耦合”實際上是國家能力建設（State Capacity Building）的過程，國家具有建設的主動性和方向性。這一過程的推進，模糊了國家與社會之間的邊界，也讓國家與社會的關系變得撲朔迷離。

“滲透”是個過程性、方向性以及漸進的概念，包含“有形”和“無形”兩種形態(tài)。其一，有形的滲透，多為一種傳統(tǒng)的沿革性策略。就本研究對象——街居傳統(tǒng)中的居委會而言，街道及其政府條線的滲透方式主要是程序滲透與組織滲透，這構成了國家滲透的組織性依托；其二，無形的滲透。這是新時代的一種因應性的策略，主要指涉服務滲透和理念滲透，本質上則是國家滲透更為隱蔽的方式和途徑。

耦合，是基層社會在非對稱關系中所采取的一種策略性調整和適應機制，旨在實現(xiàn)“行政訴求”與“基層現(xiàn)實”的耦合，帶有雙向意涵。拉克勞指出，耦合就是將多個分散的議題編織成一個完整的意識形態(tài)話語的過程[4]。實際上，“耦合”過程并不只是一個話語建構過程，而是一個包含了話語建構、組織動員、利益輸送、暴力脅迫等多個層面的政治社會學的過程。國家并不能“無中生有”，其耦合社會的可能性范圍是被結構條件限定的。同時，特定的結構條件也為國家的不同“耦合”策略提供了特有的資源和通道。就本研究而言，既有的國家與社會關系是“耦合”的邏輯先在，并深刻地影響了“耦合”的結果，造成了居委會的行政化。

由此，文章借用“國家滲透能力”這一概念，以分析基層社會治理中國家與社會互動中“行政吸納社會”的內在通道與邏輯，以及居委會在這一邏輯中不斷趨向行政化的過程。

三、國家滲透能力建設：行政權力在基層的生產與再生產

國家滲透能力（State Penetration Ability）是國家能力的一種?！皣夷芰Α备拍罱ɑ凇皣易灾餍浴钡念A設之上，即將“國家”視為一個具有獨立意志、利益、邏輯和能力的自主行動者，以邁克爾·曼（Michael Mann）的國家能力理論為代表。他在《社會權力的來源》中指出，國家權力存在兩個向度：一是專制性權力；二是基礎性權力。前者是國家精英針對市民社會的國家權力能力，其權力的實施不需要與市民社會各個群體、集團進行制度化的協(xié)商或溝通，通常以國家的強制性為保障；后者是中央集權國家的制度能力和集體權力，它借助于國家基礎來協(xié)調市民社會生活，可以是專制的，也可以是非專制的[5]。就社會形態(tài)來看，傳統(tǒng)社會以專斷權力為主，現(xiàn)代社會則以基礎性權力的擴張為標志。在基礎性權力研究的基礎上，衍生了學術界對“國家能力構成”以及“國家滲透能力”的相關討論。

喬治·米格代爾（Joel S.Migdal）在曼“基礎性權力”概念的基礎上，提出了“強國家”的標準。他認為，強國家是一個擁有強大的提取、滲透、規(guī)劃與分配能力的國家[6]，即從社會中汲取資源的能力、將影響擴展至社會最基層的能力、調節(jié)社會關系與規(guī)劃權利義務關系的能力，以及按既定方式分配與調控資源的能力。上述能力的高低分布就決定了國家“強”與“弱”的態(tài)勢。其中國家的滲透能力涉及兩個方面：一是代表國家利益的機構與人員的下滲過程，并在這一過程中國家將自己制定和運行的規(guī)則置于社會場域中，實現(xiàn)對基層民眾日常行為的規(guī)制；二是國家建構汲取資源通道的過程，這一過程中國家實現(xiàn)了對社會中資源的有效汲取，并按照自己的規(guī)則對這些資源進行配置。實際上，國家對基層社會的滲透，是國家通過多種形式再造其組織架構，并將其觸角和影響擴展至社會空間的持續(xù)進程。此一滲透過程中存在多種不同的可能性①。就中國城市社區(qū)的研究而言，宏觀層面的國家政權建設與微觀場域中的國家滲透能力建設相互耦合，彼此推進，其結果呈現(xiàn)為“基層社會中各種‘看得見’的與‘看不見’的國家”[7]，即行政權力在基層的生產與再生產，進而國家可以按照自己的意圖對基層社會進行控制與管理。學術界的系列研究表明國家的這一滲透在基層場域中是極為有力的②。肖林以國家能力建設為主題，通過對新形勢下國家滲入社會的組織渠道、功能渠道、程序渠道的分析以及與國家滲透相伴而來的正面與負面效應的思考，發(fā)現(xiàn)國家加強滲透能力建設是其應對社區(qū)治理新挑戰(zhàn)的主動策略[8]。

國家權力向基層社會滲透是基層治理結構變遷過程中最穩(wěn)固、最清晰的常量[9]，由此，我們對居委會展開屬性判斷、學理辨析以及改革實踐就不得不考慮這一“常量”的“植入”“滲入”效應，以及在這一“滲透”過程中國家與社會關系的動態(tài)嬗變。即先將“國家滲透”作為自變量觀察其對基層居委會的塑造和影響，繼而通過居委會載體中的“耦合”過程來分析國家與社會關系演變的樣態(tài)。

四、程序滲透與組織滲透：治理重心下移中的國家滲透

本文認為，為實現(xiàn)對基層社會的滲透和控制，國家采取理念滲透、組織滲透、程序滲透和服務滲透等多種路徑不斷將觸角伸向基層、持續(xù)將影響下移。由此，本部分以“宜街”為個案，觀測國家能力滲透與治理重心下移的具體過程，以及以居委會為載體的基層社會所發(fā)生的變化。

宜市地處滬、寧、杭交通的三角中心地帶，與無錫、蘇州相鄰，水陸交通十分便利，商貿也十分興旺。2015年，宜市在全國百強縣中名列第六。宜鎮(zhèn)作為宜市的城關鎮(zhèn)，下轄4個行政村和30個社區(qū)，轄區(qū)面積 45 平方公里，人口 26.5萬。2006年10月，撤銷宜鎮(zhèn)設立宜街辦事處。2015年初宜街出臺《關于加快社區(qū)轉型發(fā)展的意見》以及相關配套文件，推進社區(qū)轉型，這就為觀測國家治理重心的下移以及滲透過程提供了極好的案例。2014年底宜街與筆者所在學校建立戰(zhàn)略合作，筆者于2015年2月份進入宜街開展為期1年的社區(qū)調研，本研究的資料即來自于筆者在此期間所做的深度訪談。

（一）組織滲透與黨建網絡化

組織滲透，是國家實現(xiàn)其對社區(qū)社會控制與影響的核心載體和主要渠道。國家力量的下滲必須借助于實體渠道和載體來實現(xiàn)與基層社區(qū)的連通與橋接，因此，組織載體的建設就顯得尤為關鍵。宜街的實踐呈現(xiàn)了街道進行組織滲透的兩個路徑。其一，對已有組織的制度化滲透，并建立常規(guī)的工作機制。這主要是指國家對其在基層社區(qū)中的代理組織，如社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會等的滲透與控制。其二，新建組織載體以擴大滲透效果，如以為社區(qū)減負的名義而設立的社區(qū)工作站或社區(qū)服務站等。由此，黨建工作不僅成為街道考核社區(qū)的重要指標，成為社區(qū)工作中重要的、日?；氖聞?，而且社區(qū)黨建在新時期、新形勢下也獲得了新的發(fā)展空間和擴展載體。

就前者來說，社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會作為基層政府在社區(qū)的“代理人”，毫無疑問是其滲透的最佳對象，這些組織化載體中的“國家在場”，被居委會在開展工作的過程中有效傳導與復制，繼而將國家的觸角延伸至社會的肌體之中，其常規(guī)的工作機制即是社區(qū)黨組織建設工作。就后者來說，新建組織載體中黨組織的滲透和控制更為直接和全面。這主要指的是以社區(qū)減負名義而出現(xiàn)的社區(qū)工作站或社區(qū)服務站（在宜街，社區(qū)居委會與這些新設機構或組織其實是“兩套牌子，一班人馬”③，實際上這也是目前全國大部分社區(qū)的做法）。社區(qū)工作站的負責人由街道直接任命，工作人員也基本上通過街道的統(tǒng)一考試和招聘而進行聘用，其績效考核、工資發(fā)放、職務晉升等方方面面都直接受街道的領導。

組織滲透與黨建的網絡化實際上是耦合聯(lián)動推進的，這可以從宜街的社區(qū)黨建網絡化建設中得到驗證。第一，建立四級網絡，實現(xiàn)社區(qū)黨組織網絡的全覆蓋。以社區(qū)轉型發(fā)展為契機，宜街建立和完善了“社區(qū)黨總支-小區(qū)黨支部-樓道（幢）黨小組-黨員中心戶”四級網絡體系，同時加強特色黨支部、樓道（樓幢）黨小組和黨員中心戶建設工作；第二，以網格化管理和片區(qū)化服務為依托，以黨員為核心建立“片長-黨小組長-居民組長-樓道長-熱心人”的扁平化管理、片區(qū)化服務性模式，由此構成黨組織滲透與網絡化的耦合協(xié)同。

此外，組織人員間的兼職、輪崗以及交叉任職等也是黨組織加強滲透的一個重要手段。就宜街的實際來看存在兩個方面：一是社區(qū)黨總支書記兼任社區(qū)居委會主任的現(xiàn)象非常普遍。在宜街的34個社區(qū)中有14個社區(qū)的黨總支書記同時兼任了社區(qū)居委會主任，黨社混淆，使得國家與社會的邊界漸趨模糊。二是定期的輪崗輪訓制度。街道轉型發(fā)展文件城發(fā)（2015）1 號中也指出“加大對大學生村官的培養(yǎng)使用力度，完善街道機關、基層優(yōu)秀年輕干部‘上掛下派’任職掛職鍛煉機制。加強基層黨組織書記教育培訓和崗位目標管理，實施基層干部能力提升工程，建立定期輪訓制度，幫助他們提高服務本領”④，可見這種人事交叉已經形成制度并運行于宜街的治理空間。

（二）程序滲透與選舉中的“前戰(zhàn)”

程序滲透，是建構與提升國家對基層社區(qū)滲透合“法”性與合理性的技術性手段和操作性策略。其主要是通過政策文本形式，將單方面建構的“程序”置于政策、文件的權威性表述之下，在程序執(zhí)行的過程中實現(xiàn)國家力量的同步滲透。換句話說，程序是由政府制定并實施于基層社區(qū)空間的，旨在建構國家侵入社會的合理性和獲得居民認可的可能性。特別是在“依法治國”“法治保障”的宏觀語境中，程序性的建構又具有了滲透的宏觀依據(jù)和輿論環(huán)境。這一程序性的滲透典型地體現(xiàn)在社區(qū)居委會選舉中。對居委會的選舉過程，學界已經進行了較為充分的研究，取得了豐富的研究成果⑤。故此，筆者不打算展開居委會選舉的“過程-事件”分析，而是將研究重心轉向政府為實現(xiàn)滲透的目標而進行的宏觀布局與程序安排。具體論述結合宜街2015年的居委會換屆選舉程序展開。

一般而言，正式的選舉是按照固定程序進行的，包括選舉的準備、動員、選舉的過程以及結果公示等流程，對于居委會的選舉而言，正是在此階段的一系列程序與安排，儀式化地保證和實現(xiàn)了選舉的“水到渠成”。在宜街居委會換屆選舉之前，宜街就召開了多次會議，為換屆選舉工作統(tǒng)一思想，規(guī)范動作；并進行了調查摸底，確定初步人選，明確目標。在宜街，這已形成了制度化的程序，已經成為居委會換屆選舉之前必須打好的“前戰(zhàn)”⑥。

這些“前戰(zhàn)”構成了程序性滲透的核心所指。其一，換屆選舉之前的籌備與動員，目的在于凝心聚力、統(tǒng)一認識。這項工作一般是通過街道內部的動員與籌備會進行的，參會人員主要是街道各科室相關人員。其二，換屆選舉之前的調查摸底，目的在于初步篩選候選人、鎖定目標。調研一般于選舉前6個月進行，由街道組織委員（黨委委員）帶隊進入社區(qū)調查摸底，對象主要是社區(qū)班子成員及其助理，通過個別談話和民主測評等方式，對社區(qū)班子成員思想、能力、工作、作風現(xiàn)狀，社區(qū)班子人員結構、工作運行情況，以及工作人員職數(shù)配備現(xiàn)狀、優(yōu)秀年輕干部情況等進行摸底和了解，進而確定初步的候選人名單。其三，換屆選舉工作的意見流程與實施計劃，目的在于保證選舉的“成功”、合程序性。這可以從宜市（街）為居委會的換屆選舉而頒布的5個文件⑦以及街道層面的動員大會中窺見一斑，通過這些程序基本上就完成了對社區(qū)換屆選舉工作的程序規(guī)范和選舉準備。

通過宜街換屆選舉的5個文件，街道實際上實現(xiàn)了對居委會選舉工作的全方位滲透與把控，從換屆選舉的工作規(guī)則、工作流程、工作動員以及具體的進度安排等方面都進行了具體規(guī)劃與設計，從選舉的組織領導、宣傳動員、選舉方法以及選舉過程、結果公示、建章立制等方面都進行了細致部署與規(guī)范，以保證其對居委會選舉工作的有效控制。這一控制的效果可以從宜街新華社區(qū)的選舉工作計劃中得到證實。

第一，選舉委員會成員身份與名單的“安排性”與“先定性”。在宜街的程序性控制及社區(qū)書記（主任）的精心安排下，以社區(qū)主任助理為組長、包括社區(qū)工作者、黨總支委員、居民區(qū)片長以及黨小組組長在內的11 名成員組成新華社區(qū)居委會換屆選舉小組（見表1），并切實在居委會選舉中發(fā)揮著街道和社區(qū)預想中的關鍵作用。無論在主任的人選、人員的構成，黨員的比例還是組織機構方面，新華社區(qū)與宜街的其他所有社區(qū)都如出一轍。

表1 新華社區(qū)居委會換屆選舉小組成員基本情況

第二，換屆選舉工作計劃的“同構性”。這是其程序性的必然要求，典型地體現(xiàn)了程序的操控性過程是如何展開的。選舉無疑是按照街道制定的選舉步驟進行的，即經歷組織準備、宣傳發(fā)動及醞釀協(xié)商候選人、依法選舉、建章立制等4個階段。如此，一方面與街道的政策性指導和規(guī)則要求高度一致（居委會書記告訴筆者，社區(qū)的具體工作計劃的制定，基本上就是對街道文件的“復制粘貼”，同時按照社區(qū)實際進行“程序化”修改，其他文件、精神的傳達基本與此一致。省事，而且不會出大問題⑧），另一方面也與宜街所有其他社區(qū)，甚至是全國其他地方的居委會選舉一樣，具有類似的選舉流程布排。這就保證了居委會選舉的“規(guī)范操作”，為其程序合法性奠定了堅實基礎。

第三，選舉進行過程的“潛在性”與“同質性”⑨。這主要體現(xiàn)在選舉之前的準備、摸底與精心組織與安排上。一方面，這一過程大多數(shù)是潛在和私底下進行的，多是由社區(qū)居民小組長、老黨員、熱心人等平時與社區(qū)居委會接觸和互動較為頻繁的人進行的，而且是在社區(qū)書記多次開會、統(tǒng)一思想、培訓教育的基礎上去進行“說服教育”的。之所以要潛在進行，就是為了保證外在程序的“規(guī)范性”。另一方面，在具體操演中存在“高度同質性”。這一同質性實際上構成了居委會選舉工作中另外一種制度化的程序。當然，也是在所有人都“知曉”、“默許”或者是“沉默”的基礎上發(fā)揮作用的。一旦有人提出異議，就會馬上開啟一系列的“做工作”、“走門路”等應對策略，社區(qū)居委會書記表現(xiàn)出了高超的政治策略，這是保證選舉順利進行的重要因素。一般情況下，街道是不會以行政權力強行介入選舉過程中的，畢竟這是居民自己的“自治性事務”。需要注意的是，這一潛在“制度化的程序”與外顯的“制度化規(guī)定”之間存在嚴重的名實不符，但是這一“名實不符”已然成為居委會選舉過程中的“潛規(guī)則”，街道意會，居委會執(zhí)行、居民淡漠，共同“平穩(wěn)”地完成了居委會的換屆選舉工作。可見，街道對居委會的“程序”滲透不僅僅指涉一系列文件、意見的下發(fā)與出臺，也包括居委會選舉委員會在街道授意下的“工作程序”。前者保證了居委會選舉的規(guī)范性和程序性，提高了選舉結果的“合法律性”；后者保證了符合街道意圖的候選人當選的“預期結果”，提升了選舉結果的“合政治性”。兩者雖在價值層面存在沖突，但卻在意圖和技術層面上實現(xiàn)了高度的耦合，進而保證了行政權力在基層的滲透與傳導。

特別重要的是，宜街社區(qū)居委會的選舉工作有一個基本準則，即社區(qū)黨組織領導班子成員與社區(qū)居委會中的黨員成員可以交叉任職，鼓勵和提倡社區(qū)黨組織負責人通過法定程序擔任社區(qū)居委會主任。筆者在宜街的調研中發(fā)現(xiàn)這是宜街一個通行的做法，在所有社區(qū)中，有一半以上的社區(qū)書記都有類似的選舉經歷。按照街道辦事處副主任XWB的說法：

“這樣就可以保證街道對居委會的絕對領導，以及居委會對自己工作的全力支持，為以后工作的開展打下良好的基礎”（訪談資料：20150416XWB）。

這其實是一個組織滲透與程序滲透完全融合的典型，兩種滲透的交叉互動，有效保證了國家權力在基層的“在場”。這也就意味著國家滲透的不同途徑之間是相互嵌套、互為推進的，共同完成了“行政權力在基層的生成與再生產”。國家雖在政策上規(guī)定了居委會的民主選舉，讓渡了社會成長與發(fā)育的部分空間，但是國家內部的層級化差異以及權力的不同又導致其不斷地對其在基層場域中的代理人或組織進行組織和程序上的一系列滲透，進而將這些成長中的社會因素吸納到其有效控制的軌道中來。

通過分析宜街居委會換屆選舉工作的文本以及感受具體的選舉過程，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)居委會的選舉工作中處處都是“看得見的”與“看不見的”政黨與政府身影，政府通過其嚴密而規(guī)范的程序性滲透以及策略化操控（程序主導下的實際展演），實現(xiàn)了街道滿意的居委會干部的“民選產生”，使得基層的民主治理實踐淪為了一場多方合謀完成的“政治秀”，其目的是保證國家對基層社會的有效管理，是國家政權建設的重要組成部分。本質上是國家通過程序制定、組織動員、利益輸送等有形的“組織滲透”與“程序滲透”手段，實現(xiàn)治理重心的下移以及國家對社會的統(tǒng)合。

五、理念滲透與服務滲透：行政吸納中的治理策略調整

社會治理重心向基層下移與國家權力向基層社會滲透是并行的。新時代，基層社會面臨著新的治理情勢和創(chuàng)新訴求，國家滲透的常量也調整與變換了新的策略，這構成了本部分的研究關切。

（一）理念滲透與潛移默化中的“認知”變遷

理念滲透，是國家保持在基層“在場”并發(fā)揮作用的關鍵前提和重要變量。理念通過“認知情景”的新構而在人們與組織的認識中設定一種“情景定義”，國家通過一定的方式將此種“理念情景”植入人們的認知結構中，形塑人們的認知，進而實現(xiàn)行動（行為）的改變和對基層社會的滲透。這一“情景定義”主要涵括兩個維度。

第一，上下級關系的強化。街道在與居委會的互動實踐中，不斷將其建構為自身的下屬部門，同時通過壓力型體制的傳導將這種關系滲入居委會的理念慣習中，成為其工作和行動的出發(fā)點。即一方面，政府通過科層吸納和各種情景中的宣傳將居委會建構成為其當然的下級，另一方面壓力型體制的實際存在和作用發(fā)揮為這一建構提供了強大的體制支撐，兩者的“合謀”完成了街居之間上下級關系的建構。上下級關系的強化過程是政府借助于各種與居委會的互動場景，將自身的意志、要求、任務等轉嫁和分解到居委會的過程。街道辦事處作為政府的派出機構，本身就是政府序列中行政體系的末端，但是社會管理重心下移的過程中并沒有伴隨街道人員、資源和權力的同步增加，這樣街道就有極大的動力來將其工作的觸角延展至居民委員會。這一過程是通過“雙重吸納”⑩完成的，街道和居委會之間的“上下級關系”也是在此進程中得以強化的。一方面在將“權力的金字塔體系”向下擴展至居委會層面，通過建構政府與居委會之間的“庇護關系網絡”[10]，實現(xiàn)了政府體制對居委會的行政吸納；另一方面通過“黨的總支建在居委”、“支部建在小區(qū)”以及“小組建在樓組”，確保黨的組織邊界擴大化與影響力的社區(qū)滲透同步完成，黨組體系對居委會的領導得以名正言順。特別是隨著基層社會治理創(chuàng)新中“權力下放”、“費隨事轉”等原則的提出，一些政府部門以此為口實將大量行政性事務轉嫁給社區(qū)居委會，并且“權力”下放的同時也將負載其上的科層等級思想一并嫁接到基層場域中。例如，筆者在對宜街2010年以來“城發(fā)”的上百份文件、通知的統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)，其主要的下達對象都包括居（村）委會，其格式化的用語結構為：

城發(fā)（20XX）X 號

宜街20XX年度XXXX的通知/意見

各社區(qū)居委、機關各部門

第二，居委會的兩個轉變。在街道主動建構“上下級關系”的過程中產生了符合街道預期的效果，居委會發(fā)生了兩個轉變，完成了其對自身“下級地位”的角色認知。一是街道辦事處與居委會之間的關系由“指導與被指導”轉換為“領導與被領導”的關系。無論從街道辦事處與居委會之間的“工具性庇護性關系”來看，還是從街道黨工委與居委會之間的“上下級黨組關系”來說，街居之間的關系都不再只是業(yè)務上以及法律文本中的“指導與被指導”，而是科層序列中與現(xiàn)實運作中的“領導與被領導”關系，而且這一“領導”關系是考核、財政、人員等多維度領導關系的疊加，是現(xiàn)實中制度化了的上下級關系。這在筆者對宜街10 多位社區(qū)書記（主任）（包括社區(qū)老書記）的訪談中都得到了印證，他們一致認為，街道（鎮(zhèn)）領導是他們的直接領導和上級，社區(qū)工作主要圍繞他們的指令和要求開展。二是居委會由配合、協(xié)助角色轉變?yōu)槿蝿张c工作中的實際執(zhí)行者與主體的角色。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》（以下簡稱《意見》）中提出，要“進一步明確城市社區(qū)居民委員會的主要職責”，并具體規(guī)定，居委會要“依法協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機關開展工作”?。由此觀之，居委會具有在多個方面協(xié)助政府及其派出機構開展社區(qū)服務的義務，但是筆者在調研中發(fā)現(xiàn)，這一“協(xié)助”角色已然發(fā)生了置換。居委會在實際社區(qū)工作中要處理和完成街道及其職能部門轉嫁的多達100 多項的具體工作，而且每一項工作都要有工作臺賬以備上級檢查和考核。這些行政性工作主要是通過社區(qū)的“一站式服務大廳”來進行的。在宜街的每個社區(qū)居委會都有這樣的一個一站式服務大廳，一般設置在居委會辦公樓的一樓，大廳中有黨群工作、勞動保障、綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生、物業(yè)管理、宣傳文衛(wèi)、老齡工作、人口信息、婦女計生、民政殘聯(lián)、志愿者服務站以及巾幗文明崗等10 多個服務窗口，由3～4個社區(qū)工作人員來具體負責，類似于街道的社區(qū)行政事務服務中心，并且社區(qū)中心與街道中心之間保持了密切聯(lián)系。由此，政府將本該由自己負責的各項行政性事務通過各個條線都在居委會找到了各自的對應人員（或窗口），他們只進行任務的分解與層層下放，而具體的實施則是由居委會的工作人員來進行的。

故此，在居委會與街道相遇的地方，或者是在居委會與街道發(fā)生互動的場域空間，科層序列的等級關系就成為一種“情景慣習”滲透進居委會的行動邏輯與策略選擇中。

（二）服務滲透與多重滲透的疊合

服務性滲透，是新形勢下國家加強對基層社會滲透的形式拓展與內涵提升的體現(xiàn)。其主要途徑是政府通過公共服務的提供，將其意圖嵌入于服務過程一并傳遞給基層社會。在這一過程中，基層社會形成對政府的依從和認同，而國家則實現(xiàn)了其權力在基層的再建構。服務性滲透作為基層社會治理場域中的新常態(tài)，本身就是國家實現(xiàn)其管理意圖、提升其合法性的一種創(chuàng)制性策略，其運行與發(fā)揮作用是與其他滲透路徑疊合使用的。

其一，某種程度上看，服務性滲透也是一種理念上的滲透，傳送服務的過程，也在傳遞一種“執(zhí)政為民”的正面力量，是提升國家基礎性權力的重要舉措。此即為“寓管理于服務之中”、“在服務的同時實現(xiàn)有效管理”，即服務滲透與理念滲透的合一。按照宜街黨工委書記CP的說法：

“隨著宜市城市化、現(xiàn)代化進程的加速推進，街道工作的重心已經從經濟發(fā)展為主轉為以社會治理為主，街道城鎮(zhèn)建設的方向已經從以建為主轉為以管為主，街道社區(qū)治理的內容已經從管理為主轉為以服務為主。要適應這種新常態(tài)，作為街道工作的基本單位，社區(qū)的工作理念、管理模式等都需與街道現(xiàn)代化建設相適應、相融合?！保ㄔL談資料：20150320CP）

為此，社區(qū)要從5個方面進行轉型?，這5個方面就構成了宜街“轉型”的基本理念，并且已經進入社區(qū)場域和居委會工作人員的行為習慣中，成為2015年宜街的中心工作。

其二，在服務過程中，國家仍然是通過既有的組織體系來將服務傳送至基層社會的，居委會作為國家的代理人，助力實現(xiàn)服務與居民的對接。由此服務傳遞過程與組織滲透過程是一體的。宜街在轉型發(fā)展中，提出了加強基層服務型黨組織建設的議題，就鮮明地體現(xiàn)為一種混融型滲透策略。

其三，服務的傳遞與提供，也要遵循基本的程序性規(guī)定和程式，而國家則是程序的設計與制定者。如此一來，公共服務的傳遞所依憑的程序就烙刻著國家的利益和考量，公共服務被按照國家設定的邏輯傳遞到基層社會，這也鮮明地體現(xiàn)出服務性滲透與程序性滲透的結合。以2015年宜街1號文件為例，該文件包含1個主體文件和7個附件文件，每個文件都從指導思想、基本原則、工作重點和組織保障等4個方面做出了清晰的、具體化的規(guī)定，特別是工作重點中對各個環(huán)節(jié)的精細程式化規(guī)定，使得社區(qū)服務工作的開展變得程序化、制度化與日?；?/p>

由此觀之，在新時代社區(qū)建設與基層治理創(chuàng)新過程中，國家通過治理理念引入、話語建構等“理念滲透”與“服務滲透”的策略調整與轉換，成功地將基層社區(qū)吸納與融合，繼而整合進國家體制中。

六、行政吸納社會：失衡的互動與單向度的治理

國家力量對基層社會的滲透與控制是基層社會治理場域中最穩(wěn)固、最清晰的常量。為實現(xiàn)對基層社會的滲透和控制，國家采取上述理念滲透、組織滲透、程序滲透和服務滲透等多種路徑不斷將觸角伸向基層、持續(xù)將影響下移。這一常量在居委會的發(fā)展歷程中功能恒定，但性質有所變遷。功能恒定，指的是國家對社會的影響與控制從來沒有停止過。就基層社區(qū)而言，國家主導居委會的建立，并借助不同滲透途徑將居委會改造成為自己在社區(qū)的“代理人”，發(fā)揮組織與動員基層民眾的功能，這是恒定的。性質變遷，則指社會的轉型發(fā)展、市場經濟體制的嵌入以及社會的不斷成長，迫使國家改變了其對社會進行滲透與控制的形式與途徑，其依憑的力量和滲透的強度等都發(fā)生了改變，即國家不斷調整著自己的存在狀態(tài)、實踐操演的方式以及功能發(fā)揮的向度。這就是說，在基層社會治理中，治理的規(guī)則和資源都發(fā)生了變化，國家也相應地改變了自己的策略和邏輯。一方面，國家對社會的“統(tǒng)合”讓位于國家與社會互動中的“滲透”，這是其策略的調整；另一方面，國家的“威權控制”轉向“體制吸納”[11]和“多元滲透”，這是其邏輯的改變。由此，國家實現(xiàn)了對居委會的行政化與制度化，其滲透所依憑的權力邊界擴大化以及策略邏輯彈性化，保證了國家始終具有能力將成長中的社會力量（因素）吸納入國家可控的范疇內?。整體上看，在國家與社會的關系格局中,國家占據(jù)主導性地位,社會依附于國家，呈現(xiàn)為“行政吸納社會”的邏輯。這一邏輯不僅強調治理方法和途徑上的“滲透”，即“行政吸納社會”；還特別注重治理過程與結果上的“耦合”，即國家滲透的合法性、可控性與開放性。

從國家層面上看，《意見》指出“城市基層正在發(fā)生新的深刻變革，社區(qū)居民委員會承擔的社會管理任務更加繁重、維護社會穩(wěn)定的功能更加突出，居民群眾對社區(qū)居民委員會的服務需求更加迫切”，由此履行社會管理職責，維護社會穩(wěn)定就成為居委會的法定義務，這一定位本身就是將居委會作為行政性組織來看待的。國家通過政策文本對居委會的功能賦予過程即構成了國家“體制吸納”的一個重要環(huán)節(jié)。

就宜街的故事來看，無論是《關于加快社區(qū)轉型發(fā)展的意見》還是2015年的中心工作（扁平化管理，片區(qū)化服務），都是街道自上而下的行政訴求與體制延伸下的滲透過程。在此過程中居委會并無“討價還價”的意識和舉動，呈現(xiàn)的都是各個社區(qū)書記（主任）為更好地落實這些政策意見和中心工作而進行的潛在競爭，宜街不斷地通過各種類型的政策文件、會議座談，黨組織建設、程序設置以及黨員戰(zhàn)斗堡壘作用的宣傳與激勵等，建構著居委會的“下級”屬性，這樣街道與居委會的互動由于居委會歸屬“下級”地位的自覺意識和行動而走向失衡，基層社區(qū)場域到處是“國家”的力量，多元治理主體之間的關系也淪為單向度的管理。

宜街與居委會互動過程中的“單向度治理”具體就呈現(xiàn)為上述理念滲透、組織滲透、程序滲透以及服務滲透并進與嵌合中的居委會行政化以及行政吸納社會的過程，其主要價值目標在于提高國家的基礎性權力，實現(xiàn)新形勢下對基層社會的整合。其中理念滲透，旨在通過“認知情景”的新構而在人們與組織的認知中設定街居的“上下級關系圖譜”，它是國家滲透的結果，也是實現(xiàn)國家更深層次滲透的重要中介。組織滲透，意在建立與擴大國家組織力量在基層社區(qū)的領導與影響，它是國家滲透的重要載體；程序滲透，則聚焦于技術性的策略與國家意圖的融合，將國家力量通過“編程”有序植入到社區(qū)空間中，是實現(xiàn)國家滲透的重要手段。服務性滲透，致力于服務形式與行政力量的合一，強調在服務傳遞的過程中實現(xiàn)國家權力在基層的再建構，是國家滲透合法化的新拓展。

由此觀之，在國家和居委會的關系實踐中，一方面是國家滲透形式的擴展以及滲透能力的加強過程，國家透過各種途徑進行的體制吸納不斷地將基層社會中成長的社會力量納入到自己的權力邊界之內，再構其在社會中的影響。另一方面則是居委會在國家滲透過程中的被動行政化過程。居委會在國家理念滲透中的兩個轉變以及相伴而來的“下屬”定位，在組織滲透中被動“讓渡”其對自身的領導權，在程序滲透中對國家策略性建構“程序”的積極認受，以及在服務性滲透中對國家同步的權力植入的“無意識”或是“有意識的無意識”過程中被建構為高度行政化的組織。理念慣習的塑造、組織邊界的擴大、程序設計的規(guī)范以及服務價值的嵌入在彼此疊合與促進的過程中合謀完成了國家對社會的有效滲透與影響，居委會也在這一“融合”中被國家滲透，在黨組織體制和行政吸納的過程中被行政化。這也是居委會在“壓力型體制”的國家滲透與行政吸納過程中，與之互動并“融合”而達成的“未預期之果”。

注：

①米格代爾提出了國家與社會互動的四類結果：國家與社會關系的完全轉型，國家吸納社會（incorporation），現(xiàn)存社會力量吸納國家，國家無法滲透社會、遭遇失敗。具體可參見：（美）喬爾·S.米格代爾.社會中的國家—國家與社會如何相互改變與相互構成[M].張長東等譯.南京：江蘇人民出版社，2013。

②具體可參見：朱健剛.城市街區(qū)的權力變遷：強國家與強社會模式——對一個街區(qū)權力結構的分析[J].戰(zhàn)略與管理,1997，(4)：42-53;桂勇.鄰里政治：城市基層的權力操作策略與國家社會的粘連模式[J].社會,2007,27(6)：102-102;王漢生,吳瑩.基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發(fā)生在一個商品房小區(qū)中的幾個“故事”[J].社會學研究,2011，(1)：63-95 等。

③就宜街的實際來看，主要就是對2010年以來招聘進來的大學生村官的使用上，他們是作為社區(qū)工作站的工作人員由街道聘用而來的，但實際中基本上都是作為社區(qū)工作者而使用的。

④資源來源：宜街城發(fā)（2015）1號文件中“關于加強基層服務型黨組織建設的實施意見”。

⑤基本的研究思路是將居委會選舉作為一個事件，進行“過程-事件史”的操演，并在“國家與社會”的框架中，具體分析黨組織、政府、居委會以及居民在選舉事件中的策略運用與博弈過程，并在此基礎上概括或提煉中觀層面的分析框架或范式。具體可參見：劉春榮.中國城市社區(qū)選舉的想象：從功能闡釋到過程分析[J].社會,2005,25(1)：119-143；熊易寒.社區(qū)選舉：在政治冷漠與高投票率之間[J].社會,2008,28(3)：180-204；石發(fā)勇.“準公民社區(qū)”：中國城市基層治理的一個替代模型[J].社會科學,2013，(4)：59-70.

⑥宜街辦事處組織委員JHY的訪談。他認為居委會的換屆選舉中要確保黨組織信任的人通過合法的程序“被選舉出來”，這是必須要打好的“前戰(zhàn)”。（20150325JHY）

⑦這5個文件是《宜市社區(qū)居委會選舉工作規(guī)則》、《宜市社區(qū)居委會選舉工作流程》、《宜街社區(qū)居委會換屆選舉工作的實施意見》、《宜街社區(qū)居委會換屆選舉工作計劃表》以及新華社區(qū)的《新華社區(qū)居委會換屆選舉工作計劃》。

⑧來源于筆者對新華社區(qū)老書記HH的訪談。

⑨這一部分主要是筆者對新華社區(qū)居委會選舉過程調研后的思考。

⑩這里指的是街道行政路徑和街道黨工委的黨組織路徑。

?意見具體內容可參見：http：//www.gov.cn/jrzg/2010-11/09/content_1741643.htm.

?“五個轉型”具體如下，第一，以社區(qū)扁平化管理、片區(qū)化服務為重要抓手，寓管理于服務之中，實現(xiàn)管理模式由重管理向重服務轉變。第二，切實轉變社區(qū)工作機關化傾向，工作方法由“請上來”向“沉下去”轉變。第三，以“滿足民需、改善民生、化解民怨、穩(wěn)定民心”為重點，服務內容由行政事務向社會事務轉變。第四，多途徑、多渠道引進和選用社區(qū)工作人員隊伍，注重對這些人員的培訓，實現(xiàn)社區(qū)隊伍由培養(yǎng)為主向引育并重的轉變。第五，支持居民自治組織自主開展活動，實現(xiàn)組織架構由單一管理向多元共治轉變。

?也是在這一意義上，居委會去行政化的過程必然是對負載其內的國家體制慣性的剝離；從現(xiàn)時中國來看，既不可行，也不科學。居委會的行政性（化）應成為重要的制度資源以推進居委會的功能新構和角色變遷。