從國家公園到公園國家

文／張建龍

建設國家公園無先例可循

國家公園是世界保護地領域最為人熟知的概念。國家公園是保護地的一種類型，是國家為有效遏制破壞自然生態(tài)的行為，保護典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的。

國家公園建設最早起源于美國，后來被世界大部分國家和地區(qū)采用，目前全球有100多個國家已經建立近萬個國家公園。但各國對國家公園的內涵界定不盡相同，管理模式也多種多樣。

早在1948年，世界自然保護聯(lián)盟成立，他們有一套具有權威性和建設性國家公園體系建議，但事實上沒有任何國家是完全按照自然保護聯(lián)盟的保護體系來建設自己的體系的。

每個國家都有自己的現(xiàn)實情況，國家公園沒有一個法定的定義，也沒有一個國際的認證體系。比如美國的國家公園大多地廣人稀，而我國人多地少，沒有像美國、加拿大等國家那么大的荒野地和無人區(qū)，基本情況差異巨大。我們只能按照中國的實際情況走自己的國家公園建設道路。

關于建立國家公園的定位，在《建立國家公園體制總體方案》中非常明確——國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。

國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設活動。

與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產更具有國家代表性和典型性，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

建立國家公園體制，是踐行習近平生態(tài)文明思想的重要舉措和生動實踐，是黨中央賦予國家林業(yè)和草原局的一項重大改革任務。建立國家公園體制是一項復雜的系統(tǒng)工程，是一項具有開創(chuàng)性的全新工作，沒有先例可循。

隨著試點工作的全面推進，一些體制機制方面的深層次問題也陸續(xù)在凸顯出來，需要我們開動腦筋，積極作為，迎難而上，每個關心國家公園建設的人提出的意見，我們都會認真吸收。

建制度、組機構、編規(guī)劃、強保護

2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出，要建立國家公園體制。2015年以來，我國積極開展國家公園體制試點建設的有益探索，中央全面深化改革領導小組先后審議通過了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、熱帶雨林等5個國家公園體制試點方案。

2016年，國家發(fā)展改革委陸續(xù)印發(fā)了神農架、武夷山等國家公園體制試點區(qū)實施方案。

2017年7月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十七次會議，審議通過了《建立國家公園體制總體方案》，強調要在總結試點經驗基礎上，堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，構建以國家公園為代表的自然保護地體系。

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大上明確提出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

目前，全國共有東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、熱帶雨林、武夷山、神農架、普達措、錢江源、南山等國家公園試點，涉及吉林、黑龍江、青海、陜西、四川、甘肅、海南、福建、湖北、云南、浙江、湖南等12個?。ㄊ校?，面積超過20萬平方公里。其中，面積最大的是三江源試點，約12.31萬平方公里。

國家公園體制試點以來，在中央全面深化改革委員會領導下，國家發(fā)展改革委前期做了大量工作，取得了初步成效。國家林業(yè)和草原局也成立了推進領導小組，加強了國家公園管理辦公室的力量。12個省市成立了由省市領導任組長的領導小組或建立了聯(lián)席會議制度。按照總體方案和各試點區(qū)試點實施方案，各試點區(qū)在管理體制機制設計、規(guī)劃方案制定、生態(tài)保護制度、資源監(jiān)測評價、技術標準建立、政策支持保障、法制體系建設、人員隊伍培訓、生態(tài)文化普及等方面進行了積極探索。

第一，制度建設扎實推進。目前《建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》由中央深改組已審議通過；編制了《國家公園設立標準》和《國家公園空間布局方案》，制定自然保護地整合優(yōu)化辦法，推進各類自然保護地優(yōu)化整合優(yōu)先設立國家公園；提出了東北虎豹國家公園管理局組建方案，配合審計署制定了領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行），正在配合財政部、國家發(fā)展改革委制定國家公園事權劃分辦法。

三江源、武夷山、神農架3個國家公園條例已印發(fā)實施，南山、錢江源2個國家公園條例已啟動立法程序。三江源國家公園制定了科研科普、生態(tài)公益崗位、特許經營等11個管理辦法，編制發(fā)布了《三江源國家公園管理規(guī)范和技術標準指南》。東北虎豹國家公園制定了國有自然資源資產管護、有償使用、特許經營、調查監(jiān)測、資產評估等管理制度；錢江源國家公園制定發(fā)布了《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》《錢江源國家公園特許經營管理暫行辦法》等。

第二，初步組建了管理機構，努力構建統(tǒng)一事權、分級管理體制。三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、武夷山、神農架、南山、錢江源、普達措等試點區(qū)成立了國家公園管理局或管委會。東北虎豹試點區(qū)的全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使，具體依托國家林草局駐長春森林資源監(jiān)督專員辦事處進行管理。神農架、武夷山試點區(qū)探索了委托省級政府代理行使自然資源資產所有權的管理模式。其中，福建省組建由省政府垂直管理的武夷山國家公園管理局，明確了管理局與地方政府的事權和職責劃分。

第三，加快規(guī)劃編制和落界。啟動了國家公園總體發(fā)展規(guī)劃編制，各試點區(qū)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃編制工作穩(wěn)步推進。三江源國家公園總體規(guī)劃已經國務院批準、發(fā)展改革委印發(fā)，神農架、錢江源國家公園總體規(guī)劃已經省政府批準。東北虎豹國家公園總體規(guī)劃已編制完成。其他試點區(qū)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃正在編制中。

同時，自然資源資產管理體制試點工作已進入評估收尾階段。三江源、祁連山、武夷山、南山等試點區(qū)，探索以國家公園作為獨立自然資源登記單元，對區(qū)域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記，劃清了全民所有和集體所有之間的邊界，明晰了自然資源權屬，并于2018年通過了自然資源部組織的評審驗收。三江源、祁連山、錢江源3個試點已完成范圍落界和現(xiàn)地核查工作，錢江源設置了邊界和功能區(qū)界界碑、標樁和標識。

第四，加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護。東北虎豹國家公園將琿春、汪清、老爺嶺等多個自然保護區(qū)連成一個大區(qū)域，保護地破碎化問題得到較好解決。三江源國家公園開展了草地、林地、濕地、地表水、陸生野生動物資源本底調查，建立了自然資源本底數(shù)據(jù)平臺。三江源、東北虎豹、祁連山、神農架、錢江源等試點區(qū)初步搭建了生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測平臺，為實現(xiàn)國家公園立體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管格局打下了基礎，三江源生態(tài)資源持續(xù)改善，河流水質均達到或優(yōu)于Ⅱ類標準。

這些試點都啟動了林地清收還林、生態(tài)廊道建設、外來物種清除、茶山專項整治、裸露山體生態(tài)治理等工作。甘肅制定了祁連山保護區(qū)礦業(yè)權分類退出辦法、各級各類保護地內礦業(yè)權分類處置的意見。嚴厲打擊破壞生態(tài)行為，東北虎豹國家公園管理局與吉林省林業(yè)和草原局、黑龍江省林業(yè)和草原局、黑龍江省森工集團聯(lián)合開展打擊亂捕濫獵野生動物專項行動；三江源國家公園整改中央環(huán)保督察反饋問題417個，開展巡護執(zhí)法和監(jiān)督檢查專項行動。

保護與發(fā)展的矛盾仍較突出

總體來看，國家公園體制試點工作全面有序推進，已取得積極進展，但與中央的改革要求還有差距。

一是統(tǒng)一管理體制機制尚未到位。林草局加掛國家公園管理局牌子，但沒有專門的編制和機構。東北虎豹國家公園由中央直接管理，目前雖已經掛牌，但與長春專員辦四塊牌子一套人馬，需要進一步落實垂直管理體系。省政府直接管理的國家公園中，省一級管理機制還需健全。中央和地方事權劃分不清，責任主體不明。同時，國家公園總體規(guī)劃、資源調查評估、監(jiān)測等相關技術標準規(guī)范，國家公園特許經營、訪客管理、公益崗位等相關管理辦法，都尚未建立。

二是規(guī)劃范圍和功能區(qū)落界問題突出。大熊貓、祁連山國家公園總體規(guī)劃只形成了初稿，武夷山、南山、普達措國家公園總體規(guī)劃未按時完成編制或修訂。試點區(qū)域范圍需要進一步優(yōu)化，功能分區(qū)標準和管控要求有待統(tǒng)一規(guī)范。

三是保護與發(fā)展的矛盾比較突出。試點地區(qū)普遍存在移民搬遷、產業(yè)退出等進展緩慢的問題。旅游發(fā)展、經濟林種植等對生態(tài)保護也帶來一些不利影響。

保護與開發(fā)要把握好“度”

國家公園的首要任務是保護并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，并且能夠世代傳承下去。但國家公園也需要提供生態(tài)體驗產品，滿足公眾對環(huán)境教育、游憩體驗的需要。習近平總書記也強調，綠水青山就是金山銀山。國家公園試點區(qū)域中仍然分布大量居民，有些屬于貧困人口。因此園區(qū)中，一般控制區(qū)內針對原住居民的種植、養(yǎng)殖等傳統(tǒng)利用方式是被允許的；同時，要使國家公園內及周邊社區(qū)群眾受益。

在國家公園的核心保護區(qū)內，保護是第一要義，在一般控制區(qū)，我們會通過特許經營等方式確定商業(yè)經營者，明確經營者權利、責任和義務，社區(qū)居民和企業(yè)是特許經營的優(yōu)先主體。

同時我們強調，商業(yè)開發(fā)活動應該是可控的，破壞性的開發(fā)活動必須禁止。國際上一般將國家公園可進入?yún)^(qū)域控制在不超過5%的小范圍內，對國家公園內商業(yè)活動實行嚴格控制和有效監(jiān)管。

目前需要解決的關鍵問題是如何實施對生態(tài)資源傳統(tǒng)利用的管控，實現(xiàn)產業(yè)綠色轉型。游憩也是國家公園的主要功能之一，但要在嚴格保護生態(tài)前提下，管控旅游客流，創(chuàng)新游憩產品，優(yōu)化游憩區(qū)布局。

試點將加快推進

下一步，我們將加快推進國家公園試點，著力建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

第一，建立和制定相關法律和政策。推進《國家公園法》立法，制定國家公園特許經營等配套法規(guī)，做好與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。健全生態(tài)保護補償制度，加大重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付力度，提高公益林補償標準，探索推動受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)建立橫向補償機制。抓緊制定國家公園設立標準。

第二，優(yōu)化國家公園總體布局。初步考慮，以“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”為目標，以加強重要自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性保護為核心，以推動各類自然保護地優(yōu)化重組為主線，重點考慮全國國土生態(tài)安全需求、各類生態(tài)地理區(qū)的代表區(qū)域、重點自然保護地的連接地帶等因素，將關系國家生態(tài)安全的重要區(qū)域納入國家公園規(guī)劃。重點推動西南西北六省區(qū)建立以保護青藏高原“亞洲水塔”“中華水塔”生態(tài)服務功能的“世界第三極”國家公園群，將名山大川、重要自然和文化遺產地作為國家公園設立優(yōu)先區(qū)域，優(yōu)化國家公園區(qū)域布局。

第三，加快編制總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。為充分發(fā)揮總體規(guī)劃的管控作用，將指導協(xié)調各個國家公園編制修訂總體規(guī)劃，對不合理的規(guī)劃范圍進行適當調整，加快規(guī)劃建設任務落地。重點推動完成東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林等國家公園總體規(guī)劃的編制報批工作，推進各國家公園編制相關專項規(guī)劃。

第四，加強自然資源資產管理制度建設。開展國有資源資產核查，建立國家公園自然資源資產管理數(shù)據(jù)庫。制定國家公園自然資源資產管理、國有自然資源資產有償使用管理、巡護管理、建設項目準入清單等制度辦法。建立國家公園生態(tài)環(huán)境和自然資源監(jiān)測指標體系和技術體系，制定生物多樣性監(jiān)測技術規(guī)程，并開展監(jiān)測試點。

第五，適時開展試點評估總結。對國家公園試點進行綜合評估，及時總結推廣好的做法和經驗。對于符合條件的，按照成熟一個設立一個的原則正式設立國家公園。達不到基本要求的要限期整改，整改仍不符合要求的，予以調整或取消。2020年以前，我們主要是建立國家公園體制試點，至于是否還會批準設立新的國家公園要看實際情況。

我們將繼續(xù)深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想，進一步提高政治站位，強化責任擔當，加快推進國家公園體制試點，堅決完成黨中央交付的改革任務，為建設生態(tài)文明、美麗中國貢獻力量。（本刊記者 林鳳鳴整理）