如何破解公益訴訟“兩難”

江寒

在今年全國兩會期間，最高人民檢察院檢察長張軍接受媒體采訪時表示，公益訴訟是黨和國家賦予檢察機關(guān)新的職責(zé)使命，是各項檢察監(jiān)督工作中更帶有主動性的訴訟職能，也是一項為人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等更高水平需求提供服務(wù)的檢察業(yè)務(wù)，是新時代檢察機關(guān)服務(wù)大局新的著力點。

公益訴訟是近年來比較熱的詞兒，它是指由檢察機關(guān)和相關(guān)社會組織針對損害國家和社會公共利益的違法行為，依法向人民法院提起訴訟的制度。2017年6月，第十二屆全國人大常委會決定以立法形式將檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度加以明確。在推進公益訴訟的過程中，其困難和問題也不斷暴露出來，其中比較突出的兩個問題為缺乏全國統(tǒng)一的公益訴訟損害賠償專項基金管理制度，以及人民法院目前在應(yīng)對公益訴訟案件方面所構(gòu)建的內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在缺陷。

一難：損害賠償金管理欠缺規(guī)范

第十三屆全國政協(xié)委員、中國人民大學(xué)博導(dǎo)湯維建在今年兩會的提案中指出，公益訴訟損害賠償金的特點不僅在于其數(shù)量巨大，有的案件損害賠償款甚至超億，而且這類資金往往不可能一次性使用完，相應(yīng)地對其管理和使用往往需要歷經(jīng)相當長的時間跨度，因此公益訴訟實踐中出現(xiàn)的一個突出問題就是如何管理和使用公益損害賠償金，對該問題的妥適解決，是公益訴訟制度完善過程中的一個重要任務(wù)，為此應(yīng)考慮建立全國統(tǒng)一的公益訴訟損害賠償專項基金制度。

由于目前無論是在立法層面抑或在司法解釋層面，均無關(guān)于公益訴訟損害賠償金管理制度和使用制度方面的明文規(guī)范，該重要問題便只能到實踐中進行“各行其是”的探索，于是各種模式和管理體制紛然雜陳，各地做法極不統(tǒng)一。

湯維建分析了目前各地的不同做法所存在的問題：首先表現(xiàn)為管理不統(tǒng)一，而統(tǒng)一性是司法本質(zhì)要求之一，也是維護司法權(quán)威的基礎(chǔ)性條件，目前這種狀態(tài)是與司法的統(tǒng)一性要求相悖離的。其次是由于資金管理的不統(tǒng)一，造成資金賬戶的各自為政，資金無法統(tǒng)籌管理和使用。還有一個突出的問題，就是由于對公益訴訟損害賠償款實行的是單一主體管理模式，缺乏其他主體的有效介入、監(jiān)督與制約，因此比較容易出現(xiàn)資金濫用甚至腐敗問題。

“設(shè)立全國統(tǒng)一的公益訴訟損害賠償專項基金，將民事公益訴訟獲得的公益訴訟損害賠償金除需立即執(zhí)行的以外，都歸入專項基金，同時該基金還可接納政府撥款、社會捐款等，以擴大基金的范圍，增強其社會影響力?！睖S建在提案中指出，專項基金應(yīng)由檢察院通過設(shè)立基金會的形式加以管理。之所以由檢察院負責(zé)管理，理由主要在于：其一是代表性，檢察院是社會公共利益的代表，用于保護和修復(fù)受損公益的賠償款自然應(yīng)由檢察院作為公眾受托人加以管理。其二是專業(yè)性，公益的修復(fù)與保護，以及為了保護公益而需要采取法律途徑尋求救濟等，這些事項的判斷都是專業(yè)性很強的工作，由肩負公益檢察使命的檢察機關(guān)來加以管理符合專業(yè)性要求。

與此同時，建議成立公益基金管理委員會，委員會成員由檢察院、法院、司法行政、相關(guān)政府部門、律師協(xié)會、社會組織等派代表組成，管理委員會是公益基金使用和管理的決策機構(gòu)。在委員會外設(shè)立辦事機構(gòu)，包括各內(nèi)設(shè)職能部門，作為執(zhí)行機構(gòu)。在監(jiān)督體系中，由審計部門負責(zé)對基金資金的使用是否符合財務(wù)制度進行監(jiān)督;對基金執(zhí)行是否達到維護公共利益的目的，由環(huán)保部門或其他相關(guān)行政部門負責(zé);對司法人員在基金管理和執(zhí)行過程中的瀆職或是濫用權(quán)力的監(jiān)督，則由監(jiān)察委員會負責(zé)。此外，由于公益訴訟涉及復(fù)雜的社會利益，除了健全系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制外，賠償金的管理和使用還應(yīng)特別重視社會監(jiān)督。在賠償金管理規(guī)范的制定環(huán)節(jié)，應(yīng)貫徹公眾參與原則。資金申請的審核結(jié)果、撥款結(jié)果、修復(fù)過程中款項的使用等情況，也應(yīng)依法公開，以接受社會監(jiān)督，保證資金使用的規(guī)范性和透明性。

除此之外，鑒于公益訴訟損害賠償金的管理與使用具有極為重要的價值，而目前實踐中較為混亂，因而應(yīng)盡快通過立法加以規(guī)范和調(diào)整，以順應(yīng)實踐之急需。

二難：內(nèi)設(shè)機構(gòu)不合理造成制約

自從2012年在《民事訴訟法》中新增了公益訴訟條款，此類案件開始激增，然而目前的法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)在應(yīng)對公益訴訟案件方面存在不足，給審判工作造成制約。目前存在的問題主要表現(xiàn)為：一是過于分散，審判力量不聚焦。現(xiàn)在人民法院系統(tǒng)針對涉公益訴訟案件的審判部門主要有環(huán)境資源部門、民事審判部門、行政審判部門，可見，同屬公益訴訟案件，對其行使審判權(quán)的審判組織達三個之多，各個部門都在行使公益訴訟案件的審判權(quán)。二是專業(yè)性不強，審判水平受局限。環(huán)境資源類的公益訴訟案件占據(jù)多數(shù)，然而，目前的環(huán)境資源審判部門除了管轄和審判涉環(huán)境資源類的公益訴訟案件外，還大量審判非公益性質(zhì)的環(huán)境資源類私益案件。大量的冠以“環(huán)保法庭”之名的審判機構(gòu)，真正審判環(huán)境公益訴訟的案件為數(shù)較少，有的甚至出現(xiàn)了“案源荒”的現(xiàn)象。三是與檢察機關(guān)不對應(yīng)。最高人民檢察院于2019年2月12日制定下發(fā)《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》，明確民事檢察、行政檢察、公益訴訟和刑事檢察四大塊業(yè)務(wù)并駕齊驅(qū)，平衡推進。在檢察機關(guān)已經(jīng)成立公益訴訟專門部門，人民法院對此應(yīng)當集中力量積極應(yīng)對，設(shè)置統(tǒng)一的公益訴訟審判庭勢在必行。

湯維建為此建議，將環(huán)境資源審判庭改名為“公益訴訟審判庭”，將其審判范圍擴充到所有公益訴訟案件。將環(huán)資審判庭中非公益訴訟類案件剝離出去，交由其他相應(yīng)的審判庭審判。公益訴訟審判庭專司公益訴訟案件的審判，對于其他種類的民事案件、行政案件和刑事案件一概交由其他相應(yīng)的審判庭進行管轄和審判。這樣有助于公益訴訟審判的集中化、專業(yè)化和規(guī)?；?。其次，應(yīng)構(gòu)建公益訴訟審判庭的三級模式：在最高人民法院、省級高級人民法院和地級市中級人民法院應(yīng)統(tǒng)一設(shè)置公益訴訟審判庭;在基層人民法院則可通過專設(shè)合議庭與專業(yè)審判法官的方法，實行對公益類案件的專業(yè)審判管理，從而滿足公益訴訟類案件在審判思維、裁判尺度、審理方法、裁判類型、執(zhí)行效果、人員培養(yǎng)等方面的特殊要求。

此外，建議明確受案范圍，對公益訴訟案件實行民事、行政和刑事“三合一”審判體制。按照審理公益訴訟案件的類型，分別從民事審判庭、行政審判庭和刑事審判庭抽調(diào)專業(yè)型審判人員，歸入公益訴訟審判庭統(tǒng)一行使公益訴訟案件審判權(quán)。在同一個公益訴訟審判庭內(nèi)部，還可以根據(jù)公益訴訟案件類型和性質(zhì)分設(shè)專業(yè)性公益審判庭，比如環(huán)境公益訴訟審判庭、消費公益訴訟審判庭、國有資產(chǎn)保護公益訴訟審判庭、證券類公益訴訟審判庭、英烈名譽保護公益訴訟案件審判庭等，由此形成一個對外具有統(tǒng)一性、對內(nèi)具有分工性的公益訴訟綜合審判機構(gòu)。