G206 PPP模式操作的臨沂案例

文

國(guó)道206線半程至神山段改建工程是臨沂市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目建設(shè)模式采用政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）運(yùn)作。PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、社會(huì)評(píng)價(jià)”的良性互動(dòng)格局。

半程至神山段改建工程全長(zhǎng)55.721公里，全線采用一級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，設(shè)計(jì)行車時(shí)速80公里，雙向六車道，路基寬度33米，路面寬31.5米。全線共設(shè)大橋2座、中橋3座、部分互通式立體交叉3處、分離立交3處。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，該項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)累計(jì)額22.5億元（其中項(xiàng)目全部建設(shè)成本17.5億元），運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)累計(jì)額6585.8萬(wàn)元，共計(jì)23.18億元。

PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等過(guò)程。

項(xiàng)目發(fā)起

根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）等文件規(guī)定，臨沂市財(cái)政局聯(lián)合市公路局，以臨財(cái)報(bào)〔2016〕31號(hào)《關(guān)于通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）運(yùn)作國(guó)道206線半程至神山段改建工程（新西外環(huán)）項(xiàng)目的請(qǐng)示》文件向市政府請(qǐng)示。2016年3月16日，臨沂市政府批準(zhǔn)該項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作，并授權(quán)市公路局作為項(xiàng)目實(shí)施主體，完善必要的可研、設(shè)計(jì)等前期準(zhǔn)備程序，并負(fù)責(zé)推進(jìn)社會(huì)資本方采購(gòu)等工作。

國(guó)道206線臨沂市半程至神山段改建工程

2016年4月，臨沂市財(cái)政以競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式確定了PPP咨詢服務(wù)方。PPP咨詢服務(wù)方先后編制完成了《物有所值評(píng)價(jià)》和《財(cái)政承受能力論證》等文件。經(jīng)過(guò)財(cái)政承受能力論證，該P(yáng)PP項(xiàng)目政府承擔(dān)的財(cái)政支出額占一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)值比例控制在2%以內(nèi)。項(xiàng)目全生命周期內(nèi)每年預(yù)算支出責(zé)任占臨沂市一般公共預(yù)算支出的比例均低于10%，符合《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的規(guī)定。此外，該項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)存量地方政府債務(wù)規(guī)模不會(huì)產(chǎn)生額外影響，因此經(jīng)過(guò)分析，該項(xiàng)目通過(guò)財(cái)政承受能力論證，財(cái)政中長(zhǎng)期持續(xù)可行。

項(xiàng)目準(zhǔn)備

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)

臨沂市公路局作為實(shí)施主體，負(fù)責(zé)國(guó)道206線半程至神山段改建工程PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作；在項(xiàng)目期限內(nèi)，對(duì)社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）的投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)進(jìn)行監(jiān)管等。

實(shí)施方案

PPP咨詢服務(wù)方編制完成了《臨沂國(guó)道206線半程至神山段改建工程政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）實(shí)施方案》，市財(cái)政局和市公路局邀請(qǐng)了市政府法律顧問(wèn)等法律、工程、財(cái)務(wù)方面的專家，多次聯(lián)合會(huì)議論證，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力,以及價(jià)格的合理性、運(yùn)營(yíng)維護(hù)方式、運(yùn)維考核標(biāo)準(zhǔn)等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行修改完善，確?！拔镉兴怠?。

在實(shí)施方案中主要明確了七個(gè)方面的內(nèi)容：風(fēng)險(xiǎn)分配。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），原則上項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

項(xiàng)目運(yùn)作方式。結(jié)合該項(xiàng)目實(shí)際情況選擇BOT方式，即建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交方式。項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)。

交易結(jié)構(gòu)。首先，項(xiàng)目融資由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)，在整個(gè)融資過(guò)程中，臨沂市公路局及授權(quán)的出資主體不為融資提供任何擔(dān)保，也不承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)責(zé)任；該項(xiàng)目資本金比例設(shè)置為項(xiàng)目總投資的30%，全部由社會(huì)資本以現(xiàn)金方式出資，剩余70%資金由政府協(xié)助項(xiàng)目公司融資，以獲得低成本資金。其次，從項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制來(lái)看，該項(xiàng)目采用“政府付費(fèi)”的方式，即臨沂市政府直接付費(fèi)購(gòu)買社會(huì)資本提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。臨沂市政府將可用性付費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)的支付納入跨年度財(cái)政預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。

PPP項(xiàng)目合同體系。該項(xiàng)目的合同體系可以分為兩個(gè)層次：第一層次是由臨沂市公路局與其采購(gòu)的社會(huì)資本之間簽訂的合同，主要是PPP項(xiàng)目合同。選定社會(huì)資本之后，臨沂市公路局與社會(huì)資本草簽PPP項(xiàng)目合同，待社會(huì)資本設(shè)立項(xiàng)目公司后，再由臨沂市公路局與項(xiàng)目公司正式簽署PPP項(xiàng)目合同。第二層次是項(xiàng)目公司在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中與各有關(guān)主體簽署的合同體系。包括項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)簽署的融資合同、與施工單位簽署的工程承包合同、與材料供應(yīng)商簽署的采購(gòu)合同等。

監(jiān)管架構(gòu)。該項(xiàng)目設(shè)置了如下監(jiān)管方式。一是履約監(jiān)管，臨沂市公路局根據(jù)項(xiàng)目合同約定對(duì)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目合作期內(nèi)的合同履行情況進(jìn)行監(jiān)督管理，定期對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行評(píng)估和考核。二是行政監(jiān)管，政府相關(guān)主管部門(mén)依據(jù)法定職責(zé)對(duì)項(xiàng)目公司生產(chǎn)、安全、環(huán)保等進(jìn)行行政監(jiān)管。安全生產(chǎn)監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)情況等。三是公眾監(jiān)督，為保障公眾的知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督，PPP項(xiàng)目合同中明確約定項(xiàng)目公司依法公開(kāi)披露相關(guān)信息的義務(wù)。

采購(gòu)方式選擇。該項(xiàng)目采取公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本方。

運(yùn)營(yíng)和維護(hù)方案。該項(xiàng)目的合作期限為15.5年，包括建設(shè)期2.5年，運(yùn)營(yíng)維護(hù)期13年。項(xiàng)目驗(yàn)收合格之日進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目維護(hù)、養(yǎng)護(hù)。在整個(gè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司應(yīng)自行承擔(dān)費(fèi)用、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，管理、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目設(shè)施，使項(xiàng)目設(shè)施處于良好的使用狀態(tài)。

項(xiàng)目執(zhí)行

項(xiàng)目公司（SPV）組建

中標(biāo)的社會(huì)資本方于2016年12月26日成立了項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投融資、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)與移交。

國(guó)道206線半程至神山段改建項(xiàng)目，歷時(shí)2年半建設(shè)，于2018年12月28日建成通車。

項(xiàng)目融資及支付

根據(jù)該項(xiàng)目的總投資情況及招標(biāo)文件的要求，該項(xiàng)目需通過(guò)債務(wù)融資方式獲得12.1901億元(不含建設(shè)期資金成本)以滿足項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)要求，其中1.5億元由政府投入短期票據(jù)融資款，剩余10.6901億元向金融機(jī)構(gòu)貸款以滿足總投資需求。擔(dān)保方式為該項(xiàng)目未來(lái)政府購(gòu)買服務(wù)的收益權(quán)質(zhì)押，必要時(shí)由項(xiàng)目公司提供保證人的信用擔(dān)保，給予融資支持。

第一次支付可用性服務(wù)費(fèi)的時(shí)間點(diǎn)為項(xiàng)目交工驗(yàn)收合格后的次月月末前，可用性服務(wù)費(fèi)付費(fèi)周期每滿12個(gè)月支付一次，分13期等額支付。運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)根據(jù)考核結(jié)果每半年支付一次。

項(xiàng)目移交

在《實(shí)施方案》《招標(biāo)文件》及《項(xiàng)目合同》均有明確的項(xiàng)目移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)的條款。在合作期滿后（即項(xiàng)目特許期屆滿），社會(huì)資本方將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等按照合同約定的移交標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償移交給臨沂市政府或政府指定單位。