公路法制新進(jìn)展！一法兩條例公開征求意見（下）

文

2018年12月20日起，《公路法修正案（草案）》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》《農(nóng)村公路條例（征求意見稿）》在交通運(yùn)輸部網(wǎng)站公布，開始向社會(huì)開展為期一個(gè)月的公開征求意見。

本刊分兩期分別介紹此次征求意見的一法兩條例形成背景、原則和要點(diǎn)等。本期雜志，讓我們一起聚焦《農(nóng)村公路條例（征求意見稿）》的起草情況。

關(guān)于《農(nóng)村公路條例（征求意見稿）》

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為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)“四好農(nóng)村路”重要指示批示精神，全面推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，建立健全農(nóng)村公路法律保障體系，依法落實(shí)地方政府主體責(zé)任，保障資金供給，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年交通運(yùn)輸部啟動(dòng)了《農(nóng)村公路條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）起草工作。

為什么要起草《農(nóng)村公路條例》？

貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神的迫切需要。

習(xí)近平總書記指示要求交通運(yùn)輸部等有關(guān)部門和各地區(qū)要從實(shí)施城鄉(xiāng)振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的高度，進(jìn)一步深化對(duì)建設(shè)農(nóng)村公路重要意義的認(rèn)識(shí)，聚焦突出問題，完善政策機(jī)制，既要把農(nóng)村公路建好，更要管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好，為廣大農(nóng)民致富奔小康、為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更好保障。落實(shí)習(xí)總書記系列重要指示批示，交通運(yùn)輸部已印發(fā)部令《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》，出臺(tái)了《“四好農(nóng)村路”督導(dǎo)考評(píng)辦法》《關(guān)于創(chuàng)建“四好農(nóng)村路”全國(guó)示范縣的實(shí)施意見》等規(guī)范性文件。從各地農(nóng)村公路實(shí)踐看，行業(yè)部令及規(guī)范性文件的適用范圍是有限的，從明確地方政府和有關(guān)部門職責(zé)，落實(shí)地方政府主體責(zé)任、保障農(nóng)村公路投資供給等方面，需要在法制建設(shè)上進(jìn)行完善，建立具有普遍約束力的農(nóng)村公路法律法規(guī)，制定《條例》成為必然選擇。

推進(jìn)農(nóng)村公路依法治理的必然要求。

2018年以來(lái)，交通運(yùn)輸部著手推動(dòng)修訂《中華人民共和國(guó)公路法》，將村道納入調(diào)整范圍，明確農(nóng)村公路的概念、對(duì)村道進(jìn)行定義等，但是這些修訂，難以體現(xiàn)農(nóng)村公路法律關(guān)系的特殊性、系統(tǒng)性，難以解決農(nóng)村公路資金嚴(yán)重不足、地方政府主體責(zé)任難以落實(shí)、農(nóng)村公路建設(shè)程序復(fù)雜、農(nóng)村公路安全運(yùn)營(yíng)隱患多等問題。同時(shí)《中華人民共和國(guó)公路法》和《公路安全保護(hù)條例》以調(diào)整交通運(yùn)輸行業(yè)管理為主，規(guī)范公路管理機(jī)構(gòu)行使管理和養(yǎng)護(hù)職責(zé)?；谵r(nóng)村公路的特點(diǎn)，縣級(jí)人民政府為責(zé)任主體，鼓勵(lì)村民自治組織參與管理，對(duì)調(diào)整縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府職責(zé)，細(xì)化和完善農(nóng)村公路各項(xiàng)制度建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村公路依法治理，制定《條例》成為必然要求。

推進(jìn)農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要。

目前，通過實(shí)施建制村通硬化路工程，解決了廣大農(nóng)村“出行難”問題，實(shí)現(xiàn)了“走得暢”。但與服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求相比，還存在不適應(yīng)的問題，需要通過立法，統(tǒng)籌農(nóng)村公路規(guī)劃，拓展服務(wù)功能，鼓勵(lì)將農(nóng)村公路與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游整體規(guī)劃和建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村公路應(yīng)用新技術(shù)、新材料，充分利用舊路資源及廢舊材料，推動(dòng)資源循環(huán)利用。制定《條例》為推動(dòng)農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。

堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的具體實(shí)踐。

村道占全國(guó)農(nóng)村公路總里程的57%，直接服務(wù)廣大農(nóng)村5億農(nóng)民群眾。目前，全國(guó)已有13個(gè)省份通過了地方《農(nóng)村公路條例》，地方實(shí)踐充分證明農(nóng)村公路立法符合群眾的迫切需要。《條例》通過加強(qiáng)縣級(jí)黨委及黨的農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，明確村民委員參與村道管理的法律地位，健全“群專結(jié)合”的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)制度，支持將農(nóng)村公路管理和保護(hù)納入村規(guī)民約，進(jìn)一步完善農(nóng)村公路體制機(jī)制，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，將以人民為中心發(fā)展思想落實(shí)到農(nóng)村公路發(fā)展實(shí)踐中。

《農(nóng)村公路條例》有哪些主要內(nèi)容？

《條例》共分總則、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)、法律責(zé)任和附則七章，共五十四條。

總則一章，主要是明確主體責(zé)任、職責(zé)分工，確定農(nóng)村公路適用范圍和基本原則，構(gòu)建資金保障體系。確定了服務(wù)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持建養(yǎng)管運(yùn)并重原則，建立黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，農(nóng)村公路目標(biāo)責(zé)任制和績(jī)效管理的體制機(jī)制。確定縣級(jí)人民政府農(nóng)村公路主體責(zé)任的法律地位。健全各級(jí)政府公共財(cái)政投入為主的預(yù)算保障機(jī)制。重點(diǎn)解決地方政府主體責(zé)任難以落實(shí)、農(nóng)村公路資金難以保障等問題。

建設(shè)一章，主要是明確農(nóng)村公路規(guī)劃原則、編制要求和計(jì)劃管理，建立完善農(nóng)村公路建設(shè)管理制度。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃包括資金籌措情況，加強(qiáng)規(guī)劃與計(jì)劃的銜接，實(shí)行“先建后補(bǔ)”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等投資獎(jiǎng)補(bǔ)政策。實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制，授權(quán)地方簡(jiǎn)化農(nóng)村公路建設(shè)程序和制定地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。明確村道建設(shè)使用土地在未利用地和農(nóng)用地范圍內(nèi)調(diào)劑解決。加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量安全監(jiān)督，實(shí)行合同管理，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作、設(shè)計(jì)施工總承包、建設(shè)與一定時(shí)期養(yǎng)護(hù)任務(wù)整體發(fā)包的建設(shè)管理模式。重點(diǎn)解決農(nóng)村公路建設(shè)程序復(fù)雜、土地征遷難和建設(shè)管理不規(guī)范等問題。

浙江永嘉九黃線“四好農(nóng)村路”實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)振興夢(mèng)

養(yǎng)護(hù)一章，主要是明確地方政府和相關(guān)部門的養(yǎng)護(hù)職責(zé)，建立養(yǎng)護(hù)制度。明確農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金納入縣級(jí)政府預(yù)算保障，縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理制度。鼓勵(lì)設(shè)置公益性崗位等多渠道吸納農(nóng)民參與日常養(yǎng)護(hù)。加強(qiáng)農(nóng)村公路橋梁和隧道安全管理養(yǎng)護(hù)，規(guī)范養(yǎng)護(hù)作業(yè)，要求制定應(yīng)急預(yù)案，規(guī)定修復(fù)和搶通義務(wù)。爭(zhēng)取養(yǎng)護(hù)機(jī)械支持政策，完善養(yǎng)護(hù)臨時(shí)用地等保障措施。重點(diǎn)解決農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)能力不足和權(quán)責(zé)不明等問題。

管理一章，主要是依法實(shí)行“路長(zhǎng)制”，明確農(nóng)村公路執(zhí)法主體，解決村道管理空白。具體規(guī)定了縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府農(nóng)村公路管理和保護(hù)職責(zé)。規(guī)定村道管理和保護(hù)工作納入村規(guī)民約。落實(shí)農(nóng)村公路行政執(zhí)法單位法定職責(zé)。劃定村道公路用地和建筑控制區(qū)，明確村道保護(hù)措施。強(qiáng)化鄉(xiāng)道、村道治超管理，路域環(huán)境整治。重點(diǎn)解決農(nóng)村公路管理不到位，尤其是村道保護(hù)主體不明確、制度不健全等問題。

運(yùn)營(yíng)一章，主要是明確農(nóng)村客運(yùn)屬于基本公共服務(wù)、具有公益屬性，強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)扶持農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展、扶持偏遠(yuǎn)山區(qū)和貧困地區(qū)農(nóng)村物流發(fā)展，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障具備條件的建制村開通農(nóng)村客運(yùn)并連續(xù)運(yùn)營(yíng)。具體規(guī)定了農(nóng)村客運(yùn)和農(nóng)村物流發(fā)展規(guī)劃編制要求，明確建立農(nóng)村客運(yùn)通行條件聯(lián)合審核機(jī)制和農(nóng)村運(yùn)輸安全運(yùn)營(yíng)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，靈活采取多種農(nóng)村客運(yùn)運(yùn)營(yíng)組織形式，引導(dǎo)農(nóng)村物流資源整合等內(nèi)容。

法律責(zé)任一章，主要是構(gòu)建農(nóng)村公路責(zé)任追究體系。具體規(guī)定了對(duì)單位和個(gè)人責(zé)任追究制度，明確處罰措施，解決執(zhí)法空白。重點(diǎn)解決現(xiàn)行法律法規(guī)中農(nóng)村公路執(zhí)法難、執(zhí)行不到位等問題。

需要說明的幾個(gè)問題

總體框架

按照“四好農(nóng)村路”要求，《條例》主要按照建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)四方面分別設(shè)立章節(jié)表述。運(yùn)營(yíng)內(nèi)容上主要側(cè)重于公共服務(wù)和安全審核。

村道范圍

根據(jù)《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕49號(hào)，簡(jiǎn)稱49號(hào)文），村道納入公路范疇。本次《條例》將納入農(nóng)村公路規(guī)劃作為界定村道的必要條件。

落實(shí)主體責(zé)任

根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》，鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作。按照49號(hào)文，縣級(jí)人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路的責(zé)任主體。具體到縣、鄉(xiāng)、村道管理職責(zé)不清?！稐l例》規(guī)定縣級(jí)人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路工作的責(zé)任主體，鄉(xiāng)級(jí)人民政府在縣級(jí)人民政府確定的職責(zé)范圍內(nèi)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道、村道的相關(guān)工作，并指導(dǎo)、組織村民委員會(huì)參與村道的相關(guān)工作。針對(duì)縣級(jí)政府財(cái)力不足難以履行職責(zé)問題，《條例》規(guī)定，市級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村公路資金補(bǔ)助機(jī)制，并結(jié)合縣級(jí)財(cái)政支出能力、農(nóng)村公路里程和物價(jià)等因素及時(shí)調(diào)整農(nóng)村公路資金政策。

突出中國(guó)特色

村道的公益性最為突出，貼近農(nóng)民日常生產(chǎn)生活，村道建管養(yǎng)應(yīng)充分發(fā)揮村組織和農(nóng)民的力量。實(shí)踐證明，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)?！稐l例》規(guī)定，農(nóng)村公路工作應(yīng)當(dāng)納入地方政府“三農(nóng)”工作統(tǒng)籌規(guī)劃，縣級(jí)黨委及黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村公路工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，支持和鼓勵(lì)村民委員會(huì)將農(nóng)村公路管理和保護(hù)納入村規(guī)民約，鼓勵(lì)通過設(shè)置公益性崗位等多渠道吸納當(dāng)?shù)卮迕駨氖氯粘ｐB(yǎng)護(hù)，提供就業(yè)渠道，為促進(jìn)農(nóng)村公路事業(yè)發(fā)展建立中國(guó)特色的管理模式。

強(qiáng)化資金保障

農(nóng)村公路資金投入不足問題突出，穩(wěn)定資金來(lái)源、加強(qiáng)資金管理，是《條例》重點(diǎn)解決的問題?！稐l例》規(guī)定，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)中政府所承擔(dān)的資金及管理機(jī)構(gòu)和人員經(jīng)費(fèi)納入政府一般公共預(yù)算。農(nóng)村公路規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分考慮政府財(cái)力，包含資金籌措情況等。

完善建設(shè)程序

農(nóng)村公路項(xiàng)目分散，單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模小，施工工藝簡(jiǎn)單，簡(jiǎn)化農(nóng)村公路基本建設(shè)程序符合農(nóng)村公路發(fā)展客觀實(shí)際?！稐l例》規(guī)定，已列入農(nóng)村公路規(guī)劃的項(xiàng)目可以直接開展設(shè)計(jì)，授權(quán)地方，由省級(jí)人民政府制定農(nóng)村公路建設(shè)程序，為地方政府簡(jiǎn)化程序提供法律依據(jù)。

明確土地政策

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地法》《中華人民共和國(guó)公路法》，縣道、鄉(xiāng)道建設(shè)使用土地屬于“建設(shè)用地”。對(duì)于村道建設(shè)使用土地目前各地按照“農(nóng)用地”政策執(zhí)行?！稐l例》規(guī)定，村道建設(shè)使用土地由縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府在未利用地和農(nóng)用地范圍內(nèi)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌解決，為村道用地政策提供法律依據(jù)。

闡明技術(shù)政策

農(nóng)村公路尤其是村道交通量小，現(xiàn)行四級(jí)公路單車道按照年均日設(shè)計(jì)交通量400輛考慮，超出通村公路實(shí)際需要，存在一定的供給過度問題?；诖耍凑铡吨腥A人民共和國(guó)公路法》規(guī)定，公路建設(shè)必須符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《條例》授權(quán)地方省級(jí)政府制定地方農(nóng)村公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，解決農(nóng)村公路地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)供給不足的問題。

加強(qiáng)安全保護(hù)

為落實(shí)縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府管理和保護(hù)職責(zé)，《條例》規(guī)定，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定確定農(nóng)村公路保護(hù)的行政執(zhí)法單位，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村公路超限運(yùn)輸行為的治理，保護(hù)農(nóng)村公路安全；鄉(xiāng)級(jí)人民政府在縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門指導(dǎo)下，可以根據(jù)農(nóng)村公路安全保護(hù)需要，在鄉(xiāng)道、村道上設(shè)置限高、限寬設(shè)施，并設(shè)立警示標(biāo)志。開通農(nóng)村客運(yùn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)途經(jīng)公路技術(shù)條件、交通安全設(shè)施狀況、車輛技術(shù)要求及匹配情況進(jìn)行聯(lián)合審核。

構(gòu)建治理體系

近年，部分省份推行“路長(zhǎng)制”，成為提高農(nóng)村公路治理能力的成功范例?！稐l例》規(guī)定，農(nóng)村公路管理實(shí)行縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)行農(nóng)村公路工作目標(biāo)責(zé)任制和績(jī)效管理；縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排農(nóng)村公路路域環(huán)境的整治，建設(shè)美麗農(nóng)村交通環(huán)境；鼓勵(lì)設(shè)立農(nóng)村公路愛路護(hù)路日，增強(qiáng)全社會(huì)愛路護(hù)路意識(shí)。