EASA適航法規(guī)體系研究

張 澤，崔甲子，辛 勃

(中國直升機設計研究所，江西 景德鎮(zhèn) 333001)

0 引言

隨著《民用航空工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》的發(fā)布以及相關政策的施行，我國民航產(chǎn)業(yè)迎來了一次重大的發(fā)展機遇。近年來，ARJ21支線客機正式投入運行，旅客運送量突破一萬人次；AC313大型直升機飛上珠峰、消防演練、漂浮演示、航空護林、大雨試飛，成為“全能王”；Z15中型直升機和C919大型客機相繼首飛成功?？梢娢覈窈疆a(chǎn)業(yè)正邁進蓬勃發(fā)展的階段，同時也帶來日益增長的航空產(chǎn)品適航取證需求，乃至為打開國際市場而獲取美國聯(lián)邦航空局(FAA)和歐洲航空安全局(EASA)相關適航證件的需求。

我國民用航空當局CAAC參考FAA適航法規(guī)體系建立了中國民航規(guī)章體系，與EASA適航法規(guī)體系差異較大。本文向讀者全面介紹EASA適航法規(guī)體系，并說明與中國民航規(guī)章體系的對應關系，旨在幫助國內(nèi)民航產(chǎn)業(yè)相關人員全面了解EASA適航法規(guī)體系，為國內(nèi)民航產(chǎn)品進行EASA適航取證提供一定的參考。

1 EASA適航法規(guī)體系

1.1 EASA簡介

EASA全名European Aviation Safety Agency，即歐洲航空安全局，是歐盟民用航空當局，其前身為歐洲聯(lián)合航空局(JAA)。EASA成立于2002年，擁有技術、金融和法律自主權，其職能如下：

1)起草所有民航領域的實施法規(guī)，向歐盟立法提出建議；

2)在擁有專有權的領域(例如適航)，對產(chǎn)品和組織進行審定和批準；

3)在擁有共有權的領域(例如運行、空管)，對成員國進行監(jiān)督和支持；

4)推動歐洲和國際標準的應用；

5)與國際組織合作，為全球范圍內(nèi)的歐盟公民獲取最高安全水平。

EASA目前擁有32個成員國，其中28個為歐盟成員國，稱正式成員國，4個為非歐盟成員國，稱觀察成員國。成員國執(zhí)行歐盟的航空法規(guī)，并接受EASA監(jiān)督。EASA負責航空器的合格審定和非歐盟適航領域組織的批準，成員國的國家民航局負責監(jiān)督國內(nèi)民航相關組織，包括生產(chǎn)、維修、運行、執(zhí)照、培訓、空管和機場等。

非EASA成員國的航空器想要取得EASA適航證，其設計組織必須先取得EASA設計組織批準(DOA)，或者其國家民航局與EASA簽署工作協(xié)議。

1.2 EASA適航法規(guī)體系

EASA適航法規(guī)體系分為三層，如圖1所示。

圖1 EASA適航法規(guī)體系

其中，基本規(guī)章和具體規(guī)章為“硬法律”(hard law)，是強制性規(guī)定，法規(guī)性文件；局方規(guī)則為“軟法律”(soft law)，是非強制性規(guī)定，非法規(guī)性文件。

1.2.1 基本規(guī)章

2002年7月15日，經(jīng)歐洲議會和歐盟理事會正式表決通過Regulation(EC)No.1592/2002，成立了EASA。該項規(guī)章是EASA的一個基本立法文件，概述了EASA任務來源的必要性，是歐盟成員國必須采用的共同的民用航空規(guī)則，因此稱為“基本規(guī)章”。2008年2月20日，Regulation(EC)No.216/2008正式頒布，替代了Regulation(EC)No.1592/2002。

基本規(guī)章是為了保證航空安全和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展而制定的通用規(guī)則和要求，它賦予了EASA強制實施法規(guī)的權力。

1.2.2 具體規(guī)章

基于基本規(guī)章賦予的職能，EASA針對各民航領域起草實施法規(guī)，經(jīng)歐洲議會和歐盟理事會表決通過后，形成具體規(guī)章，其實質(zhì)是基本規(guī)章的實施法規(guī)。目前包括如下部分：初始適航、附加適航規(guī)范、持續(xù)適航、機組人員、航空運行、第三國運營人、空中交通管制/空中導航服務、空中交通管制員、空域使用要求、標準化歐洲空中規(guī)則、機場、上訴委員會、收費、處罰、標準化檢查、安全性關鍵性能指標以及其它。

具體規(guī)章通常會有一個或多個附錄，例如我們熟知的Part-21，在EASA適航法規(guī)體系中，即是初始適航規(guī)章Commission Regulation(EU)No 748/2012的附錄。具體規(guī)章的正文部分用于闡述規(guī)章的合法性、修訂歷史以及某個民航領域的通用規(guī)則和要求，附錄部分則給出具體可用的實施細則。

1.2.3 局方規(guī)則

局方規(guī)則包括符合性方法(AMC，Acceptable Means of Compliance)、指導材料(GM，Guidance Material)、審定規(guī)范(CS，Certification Specifications)等。

符合性方法是局方采納的非強制標準，能用于表明對基本規(guī)章及其實施法規(guī)或?qū)彾ㄒ?guī)范的符合性；當遵循符合性方法時，實施法規(guī)或?qū)彾ㄒ?guī)范的相關要求也就滿足了。

指導材料是局方編寫的非強制材料，輔助說明一項要求或規(guī)范的含義，用于支持對基本規(guī)章及其實施法規(guī)、審定規(guī)范和符合性方法的解釋。

審定規(guī)范是局方采納的非強制技術性標準，指出對基本規(guī)章及其實施法規(guī)表明符合性的方法，并且能用于合格審定的目的。

一般來說，EASA發(fā)布的符合性方法和指導材料，例如AMC and GM to Part-21，其對象是基本規(guī)章及其實施法規(guī)(簡單地說，就是基本規(guī)章和具體規(guī)章)；EASA發(fā)布的審定規(guī)范，例如CS-29，通常分為兩個部分：一是審定規(guī)范，二是對該審定規(guī)范的符合性方法和指導材料。

1.3 EASA法規(guī)制定程序

EASA的法規(guī)制定程序分為6個階段，見表1。

表1 EASA法規(guī)制定程序

在EASA法規(guī)制定過程中，相關文件的發(fā)布順序如圖2所示。

圖2 EASA法規(guī)制定過程文件

法規(guī)制定計劃，Rulemaking Programme：每隔一段時間，EASA會發(fā)布一份法規(guī)制定計劃，列舉一段時間內(nèi)的法規(guī)制定工作(RMT，Rulemaking Task)，用于現(xiàn)有適航法規(guī)的完善和未來可能的發(fā)展。

參考要求，Terms of Reference(簡稱ToR)：是EASA針對一項法規(guī)制定工作制定的規(guī)劃和指導，闡述項目的背景、目標、具體行動和最終成果等內(nèi)容，并標明相關負責團隊的分工。

建議更改通告，Notice of Proposed Amendment(簡稱NPA)：EASA發(fā)布建議更改通報，主要內(nèi)容是建議的法規(guī)修訂，向公眾征詢意見，并規(guī)定反饋期限，超過該期限提交的評論意見，EASA將不予考慮。

建議更改預告，Advanced Notice of Proposed Amendment(簡稱A-NPA)：用于未來可能的建議更改預告，向利益相關者尋求早期的建議。

意見反饋文件，Comment Response Document(簡稱CRD)：建議更改通告發(fā)布后的規(guī)定時間內(nèi)收到的所有評論意見，EASA都將進行回復，并將其匯總成相應的意見反饋文件。

規(guī)章，Commission Regulation / Commission Implementing Regulation：既是規(guī)章本身，也是對于規(guī)章的修正案。對于“硬法律”，即基本規(guī)章和具體規(guī)章的修訂，EASA在內(nèi)部研究和征求意見之后，起草修正案，遞交歐盟委員會批準，經(jīng)歐洲議會和歐盟理事會表決通過，形成規(guī)章并具備法律效力，供各成員國執(zhí)行。

指令，Executive Director Decision：對于“軟法律”的修訂，EASA在內(nèi)部評審和征求意見之后確定內(nèi)容，由EASA執(zhí)行主管發(fā)布指令，“軟法律”的修訂內(nèi)容通常作為其附件一起發(fā)布。此外，指令還用于啟動或終止法規(guī)制定工作。

2 EASA適航法規(guī)體系與中國民航規(guī)章體系對比

2.1 中國民航規(guī)章體系簡介

目前，我國已初步形成了由1部《中華人民共和國民用航空法》、26部行政法規(guī)和行政法規(guī)性文件、百余部民航規(guī)章以及相應規(guī)范性文件所組成的中國民航規(guī)章體系，如圖3所示。

其中，前三層是法規(guī)性文件，具有法律效力，第四層規(guī)范性文件，沒有法律效力，用于落實民航法律、法規(guī)、規(guī)章的相關規(guī)定，指導相關人員開展適航工作?！吨袊裼煤娇湛偩致毮懿块T規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》(CCAR-12LR)對規(guī)范性文件做出了詳細規(guī)定。

圖3 中國民航規(guī)章體系

2.2 EASA適航法規(guī)體系與中國民航規(guī)章體系對比

2.2.1 基本規(guī)章與民用航空法

基本規(guī)章與民用航空法皆由最高立法機構審議通過(基本規(guī)章—歐洲議會和歐盟理事會，民用航空法—全國人大常委會)，是民航領域的最高法律文件，是為了保證航空安全和促進民航發(fā)展而制定的通用規(guī)則和要求，規(guī)定了民航當局的職能，賦予其強制實施法規(guī)的權力。

2.2.2 具體規(guī)章與行政法規(guī)

具體規(guī)章仍需歐洲議會和歐盟理事會審議通過，而行政法規(guī)是國務院通過，由總理以國務院令發(fā)布或授權CAAC發(fā)布，兩者皆為法規(guī)性文件，具有法律效力。

具體規(guī)章的正文部分與行政法規(guī)類似，是基本規(guī)章與民航航空法的具體延伸，規(guī)定了某個民航領域的通用規(guī)則和要求。

具體規(guī)章的附錄部分，給出與正文部分對應的某個民航領域的具體可用的實施細則，通常對應于中國民航規(guī)章體系的第三層民航規(guī)章(CCAR)，例如初始適航規(guī)章Commission Regulation(EU)No 748/2012的附錄Part-21(航空器及相關產(chǎn)品、零部件和設備以及設計和生產(chǎn)組織的合格審定)對應于《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》(CCAR-21)。

2.2.3 審定規(guī)范與民航規(guī)章

審定規(guī)范與民航規(guī)章皆由民航當局制定和發(fā)布，是特殊的技術性標準，是為保證實現(xiàn)民用航空器的適航性而制定的最低安全標準，用于航空產(chǎn)品的合格審定，通常是我們最為關注的適航文件。審定規(guī)范是非法規(guī)性文件，沒有法律效力，只有在合格審定時被列為審定基礎，才以協(xié)議的形式生效執(zhí)行，而民航規(guī)章是法規(guī)性文件，是國家法規(guī)的一部分，必須嚴格執(zhí)行。

審定規(guī)范依據(jù)具體規(guī)章而進行了分類，見本文“1.2.2 具體規(guī)章”。正如前文所述，具體規(guī)章的附錄部分通常對應于民航規(guī)章，具有類似的功能，因此并不是所有具體規(guī)章下都有相應的審定規(guī)范，絕大部分的審定規(guī)范歸屬于初始適航。

民航規(guī)章則參考FAA適航法規(guī)體系，按部號進行如下分類：行政程序規(guī)則(1-20部)，航空器(21-59部)，航空人員(60-70部)，空域、導航設施、空中交通規(guī)則和一般運行規(guī)則(71-120部)，民用航空企業(yè)合格審定及運輸(121-139部)，學校、非航空人員及其他單位的合格審定及運行(140-149部)，民用機場建設和管理(150-179部)，委任代表規(guī)則(180-189部)，航空保險(190-199部)，綜合調(diào)控規(guī)則(201-250部)，航空基金(251-270部)，航空運輸規(guī)則(271-325部)，航空保安(326-355部)，科技和計量標準(356-390部)，航空器搜尋援救和事故調(diào)查(391-400部)。

2.2.4 符合性方法和指導材料與咨詢通告

符合性方法和指導材料由EASA制定和發(fā)布，咨詢通告由CAAC下屬的適航司制定和發(fā)布，兩者皆為非法規(guī)性文件，沒有法律效力。

符合性方法和指導材料的定義見本文“1.2.3 局方規(guī)則”。正如前文所述，EASA單獨發(fā)布的符合性方法和指導材料，其對象是基本規(guī)章和具體規(guī)章；對象為審定規(guī)范的符合性方法和指導材料，并不會單獨發(fā)布，而是作為審定規(guī)范的一部分。

《中國民用航空總局職能部門規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》(CCAR-12LR)中規(guī)定，咨詢通告是各職能部門下發(fā)的對民用航空規(guī)章條文所作的具體闡述。咨詢通告的對象是民航規(guī)章，用于條款的解釋說明，并給出符合性建議。

由此可知，符合性方法和指導材料與咨詢通告在體系層次和功能作用上來說，是基本相同的。但值得注意的是，中國民航規(guī)章體系是參考FAA適航法規(guī)體系建立的，咨詢通告的內(nèi)容與FAA的基本一致，而EASA在借鑒FAA的同時，從歐洲航空工業(yè)界引用了大量可接受的技術標準，形成了一套有別于FAA咨詢通告的指導文件，即符合性方法和指導材料。

在用于航空產(chǎn)品合格審定的審定規(guī)范中可以看到，例如CS-29，其附屬的符合性方法和指導材料僅給出了部分條款的解釋說明和符合性建議，這一部分的內(nèi)容正是有別于FAA咨詢通告(AC 29-2C)的，其余條款的解釋說明和符合性建議仍舊參考FAA咨詢通告(AC 29-2C)。因此在實際使用過程中，需要將審定規(guī)范的符合性方法和指導材料與相關的FAA咨詢通告結(jié)合起來。

3 總結(jié)和展望

本文全面介紹EASA適航法規(guī)體系，并說明與中國民航規(guī)章體系的對應關系，希望能夠幫助國內(nèi)民航產(chǎn)業(yè)相關人員全面了解EASA適航法規(guī)體系，為國內(nèi)民航產(chǎn)品進行EASA適航取證提供一定的參考。

隨著我國民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及航空產(chǎn)品合格審定經(jīng)驗的豐富，我國的民航規(guī)章體系也應與時俱進，在規(guī)范民航市場的同時，持續(xù)發(fā)揮促進民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。CAAC應該學習EASA的經(jīng)驗和教訓，在跟隨FAA腳步的同時，加強與國內(nèi)航空工業(yè)界的溝通和交流，逐漸走出一條既適合國情又接軌國際的道路，最終取得與FAA、EASA并列的國際地位。