新生代農(nóng)民工市民化的戶籍制度障礙及應(yīng)對(duì)策略

金代志 高潔

[摘 要]現(xiàn)行戶籍制度的發(fā)展由戶口遷移的嚴(yán)格限制到戶口遷移的逐步放開(kāi)，在新生代農(nóng)民工市民化過(guò)程中成為一個(gè)重要制約因素?，F(xiàn)行戶籍制度在很多方面存在不完善的問(wèn)題，文章通過(guò)較深入地分析這些制度，針對(duì)戶籍制度改革提出有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略，對(duì)于新生代農(nóng)民工市民化具有重要促進(jìn)作用。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工;戶籍制度;市民化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.038

隨著逐漸深入改革開(kāi)放，農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸進(jìn)入城市，積極參與城市建設(shè)，盡管這些農(nóng)民工居住生活在城市中，但沒(méi)有城市戶籍，因此不能享受到城市居民的相應(yīng)待遇。根據(jù)國(guó)家有關(guān)文件精神，對(duì)戶籍改革目標(biāo)進(jìn)行了明確：2020年，戶籍人口達(dá)到45%城鎮(zhèn)化率，為使該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，一定要使農(nóng)民工加快市民化。在農(nóng)民工中，新生代農(nóng)民工占60%，逐漸成為農(nóng)民工主體，相對(duì)于上一代農(nóng)民工而言，新生代農(nóng)民工的市民化意愿相對(duì)更為迫切，但目前的戶籍制度在一定程度上使新生代農(nóng)民工的市民化成本相應(yīng)提高，成為一個(gè)十分重要的瓶頸問(wèn)題。

1 我國(guó)戶籍制度的發(fā)展階段

主要有四個(gè)發(fā)展階段，一是1949—1958年的自由遷移期。1951年，我國(guó)公安部頒布實(shí)施建立城市戶籍管理制度的有關(guān)文件。1955年國(guó)務(wù)院確定建立城鄉(xiāng)戶籍管理制度，戶口在此階段的遷移自由。二是1958—1978年的控制遷移期?！吨腥A人民共和國(guó)戶口登記條例》于1958年頒布實(shí)施，標(biāo)志著形成了將戶口按照所屬人口所在區(qū)域建立的二元戶籍制度，主要分為非農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)戶口兩大類(lèi)。對(duì)農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)遷移進(jìn)行限制，嚴(yán)格管理控制人口遷移。1964年國(guó)務(wù)院進(jìn)一步實(shí)施加強(qiáng)對(duì)人口遷移的管理，城鎮(zhèn)人口規(guī)模得到進(jìn)一步控制。三是1978—2006年逐步放開(kāi)遷移期。隨著改革開(kāi)放政策的逐步深入實(shí)施，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展提供了新的機(jī)遇，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐漸有更多的機(jī)會(huì)進(jìn)入城鎮(zhèn)參與城市建設(shè)工作。1985年公安部對(duì)流動(dòng)人口開(kāi)始加強(qiáng)管理，實(shí)施《暫住證》制度，進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口方面逐漸擴(kuò)大規(guī)模，對(duì)小城鎮(zhèn)戶籍改革全面推進(jìn)。四是2006年之后新型戶籍制度確立。2007年公安部等部門(mén)將建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度作為進(jìn)一步深入戶籍改革的最終目標(biāo)，2014年國(guó)務(wù)院推進(jìn)戶籍制度改革方面出臺(tái)了相關(guān)政策，提出將劃分的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口取消，都統(tǒng)一登記為居民戶口，之后又出臺(tái)居住證管理制度，對(duì)持有居住證的人員各地應(yīng)積極創(chuàng)造有利條件提供相應(yīng)的公共服務(wù)。

2 新生代農(nóng)民工市民化戶籍制度實(shí)施的障礙

一是在戶籍改革過(guò)程中實(shí)施分權(quán)戶籍管理制度需要較大成本。地方政府目前在戶籍制度方面主要采取分權(quán)管理模式，在指定本地戶籍政策方面的自主性比較明顯。盡管社會(huì)上都強(qiáng)烈要求改革現(xiàn)行的戶籍管理方式，但有待于進(jìn)一步提高地方政府改革的積極性。一些城市目前也相對(duì)放寬了落戶限制條件，但設(shè)立入戶條件后，很多城市在篩選落戶人員上，期望獲得有利于城市發(fā)展的優(yōu)秀人才和所需資本。公平公正原則是戶籍制度的基礎(chǔ)，應(yīng)盡量避免成為獲取城市資源的工具。地方政府積極制定一些有利于農(nóng)民工的政策，使農(nóng)民工享受到市民的相應(yīng)待遇，這樣難免會(huì)在一定程度上增加基本公共服務(wù)支出，影響到地方政府的利益。有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，測(cè)算一個(gè)農(nóng)民工市民化成本，全國(guó)平均約13.1萬(wàn)元成本，至2020年，在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工達(dá)到1億目標(biāo)，地方政府應(yīng)支出成本約13.1萬(wàn)億元，在無(wú)形中加大了地方財(cái)政的壓力。二是在戶籍利益分配功能改革方面有待取得實(shí)質(zhì)性突破。我國(guó)目前實(shí)施的戶籍制度并非只具有人口登記和遷移等一些基本功能，還具有社會(huì)福利分配的一些隱性功能，這造成戶口價(jià)值化問(wèn)題比較突出，因各地情況差異較大，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上參差不齊，與戶口具有依附作用的社會(huì)福利在不同地區(qū)存在價(jià)值差異，這都將根據(jù)所屬區(qū)域把居民劃分為不同等級(jí)，對(duì)正常遷移戶口造成一定阻礙，也影響優(yōu)化配置人力資源。戶口登記方式及對(duì)城鎮(zhèn)落戶條件加以降低，是戶籍改革制度所取得的階段性進(jìn)展，還尚未改革及剝離利益分配等功能方面的內(nèi)容。三是新生代農(nóng)民工市民化實(shí)際需求與戶籍改革之間存在差異。國(guó)家有關(guān)文件精神中指出：不斷放開(kāi)城鎮(zhèn)的落戶限制條件，嚴(yán)格控制大城市人口規(guī)模。對(duì)于小城鎮(zhèn)而言，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展需將人口規(guī)模逐漸擴(kuò)大，在小城鎮(zhèn)戶籍改革方面不存在較大阻力。但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與戶口價(jià)值相對(duì)較小，就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)收入對(duì)新生代農(nóng)民工不具有較大的吸引力，都影響新生代農(nóng)民工落戶在小城鎮(zhèn)的意愿。有關(guān)研究結(jié)果表明，只有約四分之一的新生代農(nóng)民工具有在小城鎮(zhèn)落戶定居的愿望。四是戶籍法律體系還需結(jié)合實(shí)際情況不斷完善?，F(xiàn)行戶籍制度中只有較小比例是法律法規(guī)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸建立，該條例需要進(jìn)一步結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。在地方性法規(guī)中，戶籍管理作為重要依據(jù)而使戶口出現(xiàn)價(jià)值化問(wèn)題，有待于在具體應(yīng)用在中不斷完善。

3 新生代農(nóng)民工市民化戶籍制度改革的主要應(yīng)對(duì)策略

一是對(duì)以中央政府主導(dǎo)的戶籍制度加快改革機(jī)制步伐。中央政府基于公平公正原則，在全局上重新構(gòu)建戶籍利益，對(duì)地方政府建立約束和激勵(lì)戶籍改革的有效機(jī)制，尤其是對(duì)農(nóng)民工基本公共服務(wù)水平加強(qiáng)考核，進(jìn)一步完善地方官員的考核指標(biāo)體系，合理制定農(nóng)民工在城市的落戶條件，在戶籍改革成本方面，中央政府進(jìn)一步改革財(cái)政管理體制，明確承擔(dān)公共服務(wù)支出的具體責(zé)任，將事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一，使基本公共服務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均等化。企業(yè)對(duì)其雇用的農(nóng)民工加強(qiáng)職業(yè)技能方面的培訓(xùn)，使其提高職業(yè)能力，新生代農(nóng)民工也應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)技能學(xué)習(xí)，不斷提升人力資本，盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)，將土地收益顯著增加，從而使市民化成本加以分擔(dān)。二是逐步剝離具有戶籍依附功能的社會(huì)福利。城鄉(xiāng)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了均等，完全消除了戶口價(jià)值的差異，擺脫了在戶籍中起依賴(lài)作用的社會(huì)福利，完成了戶籍制度改革。改革就業(yè)制度，制定和完善就業(yè)法律法規(guī)。全面消除農(nóng)民工戶籍就業(yè)歧視，進(jìn)一步完善就業(yè)服務(wù)體系，建立城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)一市場(chǎng)。改革教育制度，建立和進(jìn)一步完善義務(wù)教育法律制度，改革戶籍財(cái)政管理制度，提高教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重。建立保障農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)對(duì)等義務(wù)教育。三是區(qū)域資源實(shí)現(xiàn)均衡配置，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的均衡性。導(dǎo)致戶籍問(wèn)題的一個(gè)根本原因就是資源配置在不同地區(qū)之間存在差異，大城市由于在資源利用方面存在比較明顯的優(yōu)勢(shì)，有利于吸引大量高水平人才，而因城市發(fā)展空間有限等一些因素影響，對(duì)人口規(guī)模都進(jìn)行嚴(yán)格控制，主要是通過(guò)戶籍制度加強(qiáng)管理。但不應(yīng)成為控制城市人口規(guī)模的方式，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模對(duì)于人口規(guī)模具有決定性作用，大城市應(yīng)結(jié)合功能定位，對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)行控制，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，將一些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中小城鎮(zhèn)，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)人口規(guī)模的控制。四是建立戶籍法律體系并不斷完善。社會(huì)發(fā)展到一定階段就需要自由遷移和居住，是滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的實(shí)際需要。我國(guó)憲法中也十分明確遷移自由和居住自由等相關(guān)權(quán)利對(duì)所有公民是平等的，與公民戶籍類(lèi)型沒(méi)有關(guān)系，這對(duì)于戶籍制度的完善與國(guó)際接軌創(chuàng)造了有利條件，進(jìn)一步提高了憲法的權(quán)威性。戶籍法應(yīng)以公民戶口自由遷移自由和居住自由原則為基礎(chǔ)，不斷規(guī)范戶籍相關(guān)制度的改革。修改和完善與戶籍有關(guān)的法律法規(guī)，確保公民基本權(quán)益平等。

4 結(jié) 論

綜上所述，隨著農(nóng)民工市民化進(jìn)程的不斷加快，戶籍制度在新生代農(nóng)民工市民化過(guò)程中成為一個(gè)重要制約因素。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行戶籍制度中存在的不完善問(wèn)題進(jìn)行分析，有針對(duì)性地提出了應(yīng)對(duì)策略，對(duì)于新生代農(nóng)民工市民化具有十分重要的意義。

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