我國傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持法律機制研究

肖順武

(1.中國農(nóng)村經(jīng)濟法制創(chuàng)新研究中心，重慶 401120；2.西南政法大學，重慶 401120)

2018年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》指出，要“完善農(nóng)業(yè)保險政策體系，設(shè)計多層次、可選擇、不同保障水平的保險產(chǎn)品”。農(nóng)業(yè)保險是保險理論中“大數(shù)法則”在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)的支持具有不可或缺的作用和價值，是糧食安全傾斜性金融支持機制的重要組成部分。“作為一種風險轉(zhuǎn)移和應(yīng)對機制，農(nóng)業(yè)保險具有恢復受災(zāi)農(nóng)戶生產(chǎn)能力、保障農(nóng)民經(jīng)濟利益、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風險能力、改善農(nóng)村信用環(huán)境、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等作用?！盵1]29因此，農(nóng)業(yè)保險在一國保險體系中具有不可或缺的作用，其正外部性惠及整個社會：從直接目的來看有利于農(nóng)業(yè)，從間接目的來看有利于農(nóng)村金融的發(fā)展。因此，有學者就認為：“如果把農(nóng)業(yè)保險真正納入農(nóng)村金融體系內(nèi)，與銀行合作，承擔還款風險，就可以放大貸款額度，降低貸款成本。”[2]40但是，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險制度事實上處在“低覆蓋、弱保障”的境地，因此，在保障中國糧食安全這樣一種大視野下，構(gòu)建一種傾斜性的農(nóng)業(yè)保險法律支持機制，對于我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、基于規(guī)則的農(nóng)業(yè)國際競爭力的發(fā)揮、糧食安全的保障等都具有非?，F(xiàn)實的意義和價值。那么，什么是傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制呢？筆者認為，傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制是一種基于政府、農(nóng)業(yè)保險公司和農(nóng)戶這樣一種利益共同體建構(gòu)為基本手段，以農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的保險應(yīng)對為重點內(nèi)容，并注重運用農(nóng)村基層組織等主體來保障農(nóng)業(yè)應(yīng)對自然風險、市場風險的金融支持手段。從目的角度看，所謂傾斜性農(nóng)業(yè)保險就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的“少、快、多”：保險費用盡可能地少、理賠速度盡可能地快、賠償金額盡可能地多。構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制，需要在明確相關(guān)約束性條件的基礎(chǔ)上加以系統(tǒng)考量。

一、我國構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制的依據(jù)

從某種意義上講，需要構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制，說明在現(xiàn)有的制度安排下，我國的農(nóng)業(yè)保險支持機制遇到了一些問題或者挑戰(zhàn)，需要尋找新的路徑。概言之，我國構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制的依據(jù)在于以下幾點。

(一)傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制之建構(gòu)具有一定的制度基礎(chǔ)

構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險機制具有一定的制度基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：首先，《農(nóng)業(yè)法》(2012年修訂)第46條明確規(guī)定：“國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度……鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。 ”其次，我國《農(nóng)業(yè)保險條例》對我國農(nóng)業(yè)保險作出了一些規(guī)定，其第2條還對農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)涵作出了明確的界定。最后，國務(wù)院2014 年《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》進一步提出了“拓展‘三農(nóng)’保險廣度和深度”的建議，而國務(wù)院《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 2014-2020》也提出了“加快農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新和經(jīng)營組織形式創(chuàng)新”的觀點。從這些規(guī)定可以看出，盡管沒有明確提到如何具體構(gòu)建傾斜性的農(nóng)業(yè)保險支持機制，但是，這些法律、行政法規(guī)及規(guī)范性文件的中心意思是非常明確的：就是要“完善農(nóng)業(yè)保險制度”，而農(nóng)業(yè)保險制度如《農(nóng)業(yè)保險條例》第3條所規(guī)定的，本質(zhì)上是一種依靠國家支持的制度。因此，構(gòu)建傾斜性的農(nóng)業(yè)保險支持機制，應(yīng)當說是現(xiàn)有制度的合理邏輯延伸，或者說具有一定的制度基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)業(yè)保險是符合WTO規(guī)定的農(nóng)業(yè)支持手段

農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為國家對農(nóng)業(yè)進行金融支持的重要手段，并且在中國加入世界貿(mào)易組織的背景下更具有非常積極的意義和價值。在WTO規(guī)則下，對農(nóng)業(yè)進行直接的金融支持或者補貼，已經(jīng)為世界貿(mào)易組織的有關(guān)規(guī)定所禁止或者限制。但是，對農(nóng)業(yè)保險而言，從世界貿(mào)易組織目前的規(guī)定來看，與農(nóng)業(yè)補貼等財政性支持形式不同，農(nóng)業(yè)保險是符合世界貿(mào)易組織要求的一種對農(nóng)業(yè)的支持方式，特別是農(nóng)業(yè)保險針對的風險范圍從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)自然風險轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)市場風險以后，其對一國的價值和意義更是得到進一步的提升。也正是在這個意義上，有學者認為,農(nóng)業(yè)保險作為市場化的農(nóng)業(yè)支持政策，不易引發(fā)貿(mào)易爭端[3]，可以說它是一項農(nóng)業(yè)支持的創(chuàng)新舉措。

(三)傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制之建構(gòu)具有緊迫性

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險已暴露出一系列問題，建立一種新的傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制具有現(xiàn)實緊迫性。具體而言，這些問題主要包括：(1)農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)面臨艱難的處境，情況非常復雜。其一，由于農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)沒有建立全國性的保險體系，無法將農(nóng)業(yè)風險在規(guī)模范圍之內(nèi)進行分散，發(fā)揮不了保險“大數(shù)法則”的效應(yīng)[4]，從而導致保障能力差。其二，我國出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險競爭過于激烈?guī)碡撁嬗绊懙膯栴}，全國已經(jīng)形成4家專業(yè)農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)及25家從事農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)。其三，農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)分布不平衡的問題比較突出。除上海、黑龍江、吉林、安徽等省市成立了專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司外，廣大中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險供給主體相對偏少[5]。其四，我國農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)在各地的經(jīng)營模式五花八門，這無形增加了監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管壓力[注]據(jù)學者研究，至少有商業(yè)保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)的模式、商業(yè)保險公司自主經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的模式、商業(yè)保險公司經(jīng)營行業(yè)性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的模式、農(nóng)村一攬子保險的模式等四種模式。(參見：王新軍，趙紅.基于機制設(shè)計理論的中國農(nóng)業(yè)保險改革與發(fā)展[J].理論學刊,2014(6):52.)，也不利于農(nóng)業(yè)保險模式的改革與進步。(2)當前農(nóng)業(yè)保險的保障范圍相對狹窄。事實上，我國農(nóng)業(yè)保險當前主要是承保自然風險，而如何承保農(nóng)業(yè)市場風險，真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的支農(nóng)、惠農(nóng)、護農(nóng)作用[6]，尚存在較大的距離。(3)我國農(nóng)業(yè)保險資金投入較多，但是效果不佳，且可持續(xù)性受到了挑戰(zhàn)。自2007 年開始實施中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，我國農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模已是亞洲第一，全世界第二(僅次于美國)[7]106。如此大規(guī)模的農(nóng)業(yè)保險市場，將攤薄任何保險資金總額。據(jù)學者研究，我國中央和地方對農(nóng)業(yè)保險保費的補貼已經(jīng)接近80%，已經(jīng)普遍高于發(fā)達國家水平[8]64。以2013年為例，有學者指出保費總額達到306.7億元，但是，保險密度僅10元/人，而承包的農(nóng)作物面積保險覆蓋率僅44%。因此，對于如此大的農(nóng)業(yè)保險規(guī)模以及如此大的保費規(guī)模而言，居然只有10元/人的保險密度，其投入產(chǎn)出效果，以及可以提升的空間，在目前的機制之下，是很難被期待的。(4)我國農(nóng)業(yè)保險也出現(xiàn)了一系列新問題。據(jù)學者的總結(jié)，其主要包括中央和省級大災(zāi)風險分散制度的缺失或者不健全對農(nóng)業(yè)保險制度可持續(xù)發(fā)展的嚴重威脅問題、中介組織壟斷保險市場的問題、地方政府對農(nóng)業(yè)保險市場的微觀控制問題、保單設(shè)計違規(guī)問題(如私設(shè)封頂賠付線)、承保不規(guī)范和理賠不規(guī)范問題、理賠隨意性即實行所謂“協(xié)議賠付”問題、任意減低賠付問題、基層政府與保險公司或者中介機構(gòu)以非法途徑套取上級財政補貼問題[9]。

由此看來，將農(nóng)業(yè)保險作為一種金融支農(nóng)的手段，在我國相關(guān)制度安排的指引下，如何針對我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中的問題，針對農(nóng)業(yè)進行金融支持，是構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制的目的。

二、打造“政府+保險公司+農(nóng)戶”的保險利益共同體

構(gòu)建傾斜性的農(nóng)業(yè)保險支持機制，如果要讓這種“傾斜”建立在可持續(xù)的基礎(chǔ)上，就需要以整體主義的思維，打造政府(中央和地方政府)、農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)及農(nóng)業(yè)投保人之間的利益共同體，也就是要設(shè)計一種機制，讓這些主體之間形成真正共進退、休戚與共的關(guān)系。從理論上講，就是要按照成員的需要，設(shè)計各種激勵手段及其結(jié)構(gòu)和關(guān)系，讓整個機制規(guī)范化甚至相對固定化，使成員充分發(fā)揮自身的積極性，以盡可能低的成本達到激勵相容的目的，進而實現(xiàn)組織目標和成員目標的一致性[10]。唯其如此，通過農(nóng)業(yè)保險這一手段對糧食安全的傾斜性金融支持才能真正實現(xiàn)。筆者認為，這就需要處理好如下幾對關(guān)鍵的關(guān)系：

(一)梳理央地政府及地方政府之間的保費補貼關(guān)系

長期以來，我國對農(nóng)業(yè)保險的補貼主要立足于1994年以來中央與地方“分稅制”的現(xiàn)實國情，因此，確立了中央財政與地方財政對農(nóng)業(yè)保險共同補貼的體系：一方面，在各省財政提供配套補貼的基礎(chǔ)上，中央財政對各省進行一定比例的保費補貼；另一方面，省級政府擁有農(nóng)業(yè)保險事務(wù)的決策權(quán)，對省級以下財政部門的保費補貼進行管理和監(jiān)督[11]80。事實上，在2007 年政策性農(nóng)業(yè)保險啟動之初，中央政府就明確由中央財政和省級財政共同承擔農(nóng)業(yè)保險的保費補貼責任，并且規(guī)定只有當各省按照相應(yīng)的比例進行“配套補貼”之后，中央財政的補貼資金才會到位。以種植業(yè)為例，中央和省級補貼情況如表1[11]83：

表1：中央和省級財政補貼種植業(yè)比例情況

此外，以農(nóng)業(yè)大省河南省為例，根據(jù)河南省保監(jiān)局課題組的研究，河南省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本情況如下[12]：

表2：2007年～2015年河南省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展基本情況

同時，我們要考慮農(nóng)業(yè)保險執(zhí)行過程中可能存在的顯性成本和隱性成本。有學者指出，所謂農(nóng)業(yè)保險顯性成本主要包括保險人的直接成本和制度成本，這些成本是可計算和量化的；隱性交易成本主要是指農(nóng)戶和政府作為投保人在交易過程中的成本支出，包括信息溝通成本、挑選成本、交通費用、采取自防措施的支出、訴訟支出，以及農(nóng)戶在承保理賠過程中的機會成本等，這些成本目前尚難以量化與計算[2]36。從目前的實踐情況看，所謂的隱性成本主要由地方政府承擔。

從以上表格及農(nóng)業(yè)保險的成本分析可發(fā)現(xiàn)：(1)從總體上看，我國對農(nóng)業(yè)保險的補貼水平對省級財政沒有上限(至少25%)，這對各省的財政能力提出了挑戰(zhàn)。(2)中央對農(nóng)業(yè)保險的補貼比例還較高，即使不考慮新疆農(nóng)墾區(qū)等地，對中西部地區(qū)也達到了40%。值得注意的是，糧食主產(chǎn)區(qū)主要集中在中西部及東北，但是以中西部而言，中央財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼僅比東部地區(qū)高5個百分點。如果考慮到省級財政的規(guī)模，這種差距其實是非常小的。(3)作為全國的產(chǎn)糧大省河南省，其農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況有這么幾點值得注意：其一，自2007年到2015年，雖然從2007年起其保費收入不斷增加，并且2015年達到16.67億元，但是，我們應(yīng)當看到，從縱向的角度看，其增長的速度其實還是比較慢的。其二，與河南省的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值相比，保費的規(guī)?？梢哉f是微不足道，沒有一年的保費達到河南省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%。其三，整個河南省保費收入占全國的比重和河南的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重相比，保費收入占比在全國格局中的比例顯然極低。也就是說，河南省做出的農(nóng)業(yè)貢獻很大，但是其農(nóng)業(yè)保費的規(guī)模完全跟不上農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的規(guī)模。(4)從農(nóng)業(yè)保險保費的構(gòu)成來看，其隱性成本的規(guī)模比較大，但往往不能通過保費的形式體現(xiàn)出來，因此，從某種程度上講，農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)及地方政府可能不得不承擔較大的保費成本壓力。

由此看來，盡管我國糧食安全屬于國家級公共目標，但從具體落實來看，地方政府負有很大的責任(米袋子省長負責制就是表現(xiàn)之一)。從一般的角度看，也無可非議。但是，這種制度安排恰恰忽略了農(nóng)業(yè)的特性——強位弱勢特征。具體來講，由于農(nóng)業(yè)保險補貼和省級財政能力掛鉤，而作為糧食主產(chǎn)區(qū)的大省，往往也是財政弱省，而那些非農(nóng)業(yè)大省，往往又是財政強省。在這種情況之下，中央對保費的補貼有那么一點差距(如5%)，是無法體現(xiàn)出這種省級差距的，這其實是一種表面的平衡：“第一產(chǎn)業(yè)占 GDP 比重高的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險市場規(guī)模反而偏小，這說明一些農(nóng)業(yè)大省可能并未得到必要的支持?！盵13]因此，有學者指出，如果將農(nóng)業(yè)定位為事關(guān)國計民生的產(chǎn)業(yè)，中央政府就應(yīng)當全額承擔糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)保險保費補貼投入，糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府不能再分擔保費補貼責任[7]109。事實上，從法理的角度看也是如此：既然農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是整個社會少不了的產(chǎn)業(yè)，是國家追求的公共目標，當然不能由某一個省級政府更不能由某一個具體的縣級政府來承擔這個責任，否則，就違背了“誰請客、誰買單”的“事權(quán)與支出責任相適應(yīng)”的基本原則[11]84。如此一來，地方政府才能真正和中央政府站到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同一條戰(zhàn)線上，農(nóng)業(yè)大省也才能真正發(fā)揮其比較優(yōu)勢，保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如廣東、北京、上海等省市，對其農(nóng)業(yè)保險補貼給得少些，基本也可以通過現(xiàn)在的“米袋子省長負責制”得到解決。

(二)規(guī)范政府和保險公司及農(nóng)戶的關(guān)系

這是構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險利益共同體必須處理好的重要關(guān)系。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部發(fā)布的《2018年財政重點強農(nóng)惠農(nóng)政策》指出，要對農(nóng)業(yè)保險保費進行補貼，并規(guī)定農(nóng)業(yè)保險中農(nóng)民繳納保費比例一般不超過20%，其余部分由各級財政按比例承擔。從政府的角度看，其進行的保險補貼，不能僅面向某一個主體，而要對保險機構(gòu)和農(nóng)戶兩個方面都“下注”，如此才能真正將農(nóng)業(yè)保險發(fā)展起來，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險應(yīng)有的作用。

筆者認為，政府可以對農(nóng)業(yè)保險進行分階段補貼：(1)在農(nóng)業(yè)保險購買階段，主要是對農(nóng)戶進行保費補貼，以解決農(nóng)民買不起保險的問題。但是，保費補貼不能將政府的補貼用完，應(yīng)當維持“?；A(chǔ)、?；靖采w”的理念。也就是說，只對農(nóng)民購買基本農(nóng)業(yè)保險的保費進行補貼，如果農(nóng)戶要購買賠付水平更高的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，或者針對一些高價值農(nóng)作物購買保險，從宏觀的角度看，政府一般不宜進行此類保費補貼。以美國為例，“對農(nóng)場主而言，購買保障水平為80%產(chǎn)量和 100%價格水平的保險，政府的保費補貼比例為48%；購買保障水平為85%產(chǎn)量和100%價格水平的保險，政府的保費補貼比重就下降到了38%； 即便是完全由政府提供保費補貼的巨災(zāi)保險，農(nóng)場也需要繳納 300 美元的管理費?！盵7]105值得注意的是，我們目前的農(nóng)業(yè)保險主要花在保費補貼上，這從宏觀的角度看，其實是不妥當?shù)摹Ｒ驗檗r(nóng)業(yè)保險的成功運作，不僅在于農(nóng)戶這樣的保險對象，還在于農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)這樣的主體。(2)在農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險之后，應(yīng)當對農(nóng)業(yè)保險公司進行管理費用補貼。為什么要對農(nóng)業(yè)保險公司的管理費用進行補貼？正如有學者所指出的那樣，“經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險具有較高的成本，加上中國農(nóng)戶居住分散，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在空間上有較大的分散性和季節(jié)性，導致保險的展業(yè)宣傳、承保續(xù)約、查勘定損、理賠兌現(xiàn)等業(yè)務(wù)工作在時間上比較集中，地域上比較廣闊，工作強度很大?！盵14]事實上，這些支出其實也可以認為就是前文所分析的農(nóng)業(yè)保險隱性成本。農(nóng)業(yè)保險公司的保險成本其實包括顯性成本和隱性成本，顯性成本當然可以通過保費補貼的方式予以彌補，但是，隱性成本難以通過保費補貼進行彌補。這樣一來，就需要對保險機構(gòu)進行一定的管理費用補貼，而且，這種管理費用補貼應(yīng)考慮農(nóng)業(yè)保險公司從事的基本農(nóng)業(yè)保險范圍、保險對象的規(guī)模等因素。唯有如此，農(nóng)業(yè)保險公司才有動力去擴大保險對象和保險范圍。(3)為了降低農(nóng)業(yè)保險公司的成本，激勵農(nóng)業(yè)保險公司從事農(nóng)業(yè)保險活動，還應(yīng)當考慮對農(nóng)業(yè)保險公司進行稅收減免的支持。以美國為例，“對于聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的所有財產(chǎn)免征一切稅收，私營保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)除了1%-4%的營業(yè)稅之外免征其他稅收，稅收優(yōu)惠涵蓋了從聯(lián)邦到地方各級政府?！盵7]105對于農(nóng)業(yè)保險公司的稅收減免，筆者雖然持支持態(tài)度，但是，建議將這種減免和農(nóng)業(yè)保險公司的業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)對象聯(lián)系起來，構(gòu)建稅收減免的額度與業(yè)務(wù)規(guī)模和額度相適應(yīng)的減免制度，而不是簡單地進行身份識別之后就進行稅收減免[注]據(jù)2017年修訂的《企業(yè)所得稅法》第27條的規(guī)定，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)項目的所得可以“免征、減征”所得稅。也就是說，對農(nóng)業(yè)保險公司進行稅收優(yōu)惠有一定的法律依據(jù)，但是，如果真要執(zhí)行對農(nóng)業(yè)保險公司的稅收優(yōu)惠政策，該第27條的規(guī)定可能還存在如下問題：一是到底是實行免征，還是減征？二是如果實行減征，如何具體來減？。(4)要在農(nóng)業(yè)保險事故發(fā)生后，對那些溢出的保險風險進行補貼，對那些風險較少的年份進行農(nóng)業(yè)風險基金調(diào)劑。具體來講，如果農(nóng)業(yè)保險公司承保的風險損失超過了保費收入，政府應(yīng)當對其進行補貼，從而讓保險公司敢理賠。但是，如果最終風險沒有發(fā)生，也不能將所有風險應(yīng)對資金全部劃轉(zhuǎn)，而是應(yīng)當擬定一個適當?shù)谋壤?，比?0%(具體比例可能需要進一步調(diào)研)劃入農(nóng)業(yè)風險基金。而且，農(nóng)業(yè)風險基金應(yīng)當專門用來應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險的溢出風險，因此，對保險公司而言也是一種可持續(xù)發(fā)展需要。

(三)明確農(nóng)業(yè)保險公司和農(nóng)戶之間的關(guān)系

農(nóng)業(yè)保險公司之間要形成激勵機制，就必須將農(nóng)業(yè)保險公司提供的農(nóng)保業(yè)務(wù)與其所能獲取的相關(guān)利益結(jié)合起來。更簡單地講，就是農(nóng)業(yè)保險公司的效益應(yīng)和其保險規(guī)模、保險水平掛鉤。以美國為例，“保險公司為農(nóng)民提供的服務(wù)越多越好，獲得的政策支持力度就越大，政府、保險公司和農(nóng)場之間建立起了良性互動的利益聯(lián)結(jié)機制。”[7]107但是，從目前的情況來看，“除了對農(nóng)民的保費補貼之外，我國沒有對保險公司經(jīng)營管理進行補償?shù)恼撸矝]有再保險政策扶持，政策扶持的環(huán)節(jié)和手段都比較單一?！盵7]107因此，從長遠看，我國在這方面可能還必須改進。

值得注意的是，基于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的高成本、高風險特點，有學者提出農(nóng)業(yè)保險公司可以開展非農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)以分散經(jīng)營風險，從而實現(xiàn)“以險養(yǎng)險”“以商業(yè)險反哺農(nóng)業(yè)險”[1]37。筆者不敢茍同這種觀點，理由在于：(1)商業(yè)險也并不是那么“有利可圖”，從我國目前商業(yè)險的競爭格局來看，很難說從事商業(yè)險是一種必然通往利潤之路的適當選擇，如果這樣，就很難解釋在國家加大農(nóng)業(yè)保險補貼之后，非專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司仍不愿加入農(nóng)業(yè)保險陣營的原因。(2)商業(yè)保險市場的競爭非常激烈，一旦失敗，其風險傳導到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，將與國家的公共政策目標發(fā)生激烈的沖突。(3)讓享受國家農(nóng)業(yè)保險補貼的企業(yè)去從事商業(yè)保險，不僅給監(jiān)管提出了難題，也帶來市場公平競爭的問題，即國家補貼的保險公司和國家沒有補貼的保險公司相競爭。當然，筆者反對的不是農(nóng)業(yè)保險公司去從事商業(yè)保險業(yè)務(wù)，而是認為，在現(xiàn)在的競爭格局下，從事商業(yè)保險不一定養(yǎng)得了農(nóng)業(yè)保險。換言之，“以險養(yǎng)險”其實只是一種美好的愿景，可能并不真實。也正因為如此，有學者就明確指出，我國農(nóng)業(yè)保險市場作為一個不完全的市場，只能進行適度競爭，因為“農(nóng)險市場經(jīng)營主體不是越多越好”[15]。

三、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風險分散的金融支持機制

根據(jù)《2015中國保險市場年報》，2014年我國農(nóng)業(yè)保險累計實現(xiàn)保費收入325.8億元，農(nóng)業(yè)保險賠款214.6億元，農(nóng)業(yè)保險承保主要農(nóng)作物11.7億畝，占全國主要農(nóng)作物播種面積的47.7%，其中，玉米、水稻、小麥三大口糧作物覆蓋率分別達68.7%、69.5%和49.3%[16]23。此外，根據(jù)中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，2010年以來，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入情況如表3所示[注]根據(jù)中國保監(jiān)會網(wǎng)站“統(tǒng)計數(shù)據(jù)”整理，網(wǎng)址：http://www.circ.gov.cn/web/site0/tab5179/，訪問日期：2018年10月1日。：

表3：2010年～2017年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入情況 單位：億元

結(jié)合我國2010年～2017年的保費收入以及2014年我國農(nóng)業(yè)保險賠款的數(shù)額、覆蓋的主要農(nóng)作物面積以及三大口糧的保險覆蓋率，可以認為，我國的農(nóng)業(yè)保險依然處于一種非常緊的平衡之中。如果考慮到農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的危害，則充分反映出我國構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散的金融支持機制非常必要和緊迫。

從制度的層面看，構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風險分散金融支持機制應(yīng)當說有一定的基礎(chǔ)，包括2013年3月開始實施的《農(nóng)業(yè)保險條例》第8條、2014 年1 月1 日起施行的《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險準備金管理辦法》等[注]《農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險準備金管理辦法》將農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的大災(zāi)風險準備金分為保費準備金和利潤準備金。前者按一定比例從種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)保費收入中提取，而后者則按超額利潤的75%提取。應(yīng)當說，這一舉措對我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險準備金制度的建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。。但是，總體而言，我國在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險金融支持方面是非常薄弱的[17]53，雖然目前在直保環(huán)節(jié)建立了大災(zāi)風險準備金制度，在再保險環(huán)節(jié)采取了商業(yè)再保險來對沖農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險，但是，從全國范圍看，只有部分省市建立了省級層面的風險分散機制，而中央和地方層面的“全鏈條”巨災(zāi)風險分散機制尚付闕如。那么，如何構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險風險分散的金融支持機制呢？筆者認為有如下幾個關(guān)鍵點：

(一)建立全國統(tǒng)籌的巨災(zāi)準備基金

筆者認為，不僅要建立全國統(tǒng)籌的巨災(zāi)準備基金，還要對這個基金進行部分的市場化運作，以盡可能攤薄可能發(fā)生的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的影響。首先，就成立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)準備基金而言，我們必須認識到成立這樣一種準備基金屬于客觀形勢所迫：農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險往往是大范圍的風險，且損失非常巨大。在這種情況下，如果建立一個縣級或者省級的風險準備基金，面對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險，基本上無濟于事。有學者指出：“農(nóng)業(yè)風險具有空間系統(tǒng)性，即不同區(qū)域、不同投保農(nóng)戶遭受的風險具有相關(guān)性，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營風險難以在一縣、一市甚至一省的范圍內(nèi)得到有效分散。”[18]因此，對風險金進行全國性的統(tǒng)籌非常必要。其次，巨災(zāi)準備基金的資金應(yīng)當主要來自政府財政，但是，保險公司甚至規(guī)模以上的農(nóng)戶，也要承擔一部分，具體的分攤比例，可以進一步研究和思考。最后，要建立“累進賠付制度”。所謂累進賠付制度，就是巨災(zāi)風險基金對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的賠付按比例、層次而逐步增加遞進。概言之，就是要根據(jù)損失的額度，確定巨災(zāi)準備基金的賠付額度，并且損失的額度越高，賠付的比例也越高，有點類似于個人所得稅中的“累進所得稅率”，因此，筆者將之稱為“累進賠付制度”。事實上，有學者就提出過類似的觀點[19]，即認為我國應(yīng)構(gòu)建由政府與市場共同參與，保險公司自擔、再保險支持和巨災(zāi)風險政府支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散制度：在賠付率低于150%時，農(nóng)業(yè)保險公司要自擔大部分風險；賠付率在150%-300%之間時，由農(nóng)業(yè)再保險共同體和商業(yè)保險承擔；在賠付率達到300%以上時，由中央和省級政府通過巨災(zāi)風險基金、發(fā)行巨災(zāi)風險債券等方式來承擔。

(二)發(fā)行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險債券

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險一旦發(fā)生，在正常的農(nóng)業(yè)保險范圍之內(nèi)難以解決問題，但是，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險基金也不能無限制地擴大，畢竟這里面涉及保險機構(gòu)的積極性和基金的管理成本等復雜問題。因此，一個基于原則但比較靈活且有利于應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的路徑就是發(fā)行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險債券：(1)這種債券應(yīng)當以一年以上為期限，但是期限最長不能超過3年，否則可能無法進行公開銷售，如果條件允許，一年半可能是比較好的期限。這是因為農(nóng)業(yè)本身就是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然環(huán)境影響較大，如果時間過長，很難進行市場化銷售，如果不能進行市場化銷售，發(fā)揮該種債券的金融支持功能的目的也就不可避免會落空，保險機構(gòu)和政府成為最終購買者，這顯然對于克服農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險來說非常不利。(2)這種債券應(yīng)當規(guī)定一個相對比較高的收益率，例如，可以考慮為銀行存款利息的4倍以上。而且，為了避免農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的金融風險傳導效應(yīng)，應(yīng)當限制機構(gòu)購買者的購買數(shù)額。這樣做的目的很明確，就是盡可能地攤薄可能的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險給金融系統(tǒng)帶來的沖擊，切斷形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的金融傳導機制。(3)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險債券的利息應(yīng)當來自農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險基金。但是，要限制農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險債券的收益率，比如，最高不能超過20%。一旦沒有發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險，債券持有人可以實現(xiàn)收益。在支付完農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險收益及本金之后，剩余部分需要納入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險基金。(4)要充分認識巨災(zāi)保險的強制性。事實上，美國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險也是強制性的[17]51。在我國，這個強制性其實主要應(yīng)當包括兩個方面：一方面，這種強制性是指那些規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須購買巨災(zāi)保險，盡管費用可以比較低，政府也需要給予一定的保費補貼。另一方面，承保巨災(zāi)風險的保險公司必須強制性地再保險，從而最大限度地降低農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的破壞力。

(三)建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險再保險機制

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險再保險其實就是通過延長保險鏈條的方式，以降低保險機構(gòu)保險收益為代價和以風險分攤為目的而進行的制度設(shè)計。值得注意的是，根據(jù)《2015中國保險市場年報》，“2014年11月21日，中國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體成立。中國農(nóng)業(yè)保險再保險共同體由境內(nèi)23家具有農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營資質(zhì)的保險公司和中國財產(chǎn)再保險公司共同發(fā)起組建，業(yè)務(wù)保障范圍包括現(xiàn)有的所有農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)?！盵16]23從根本上講，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險一旦發(fā)生，對其承保機構(gòu)的壓力可以說是空前的。但是，農(nóng)業(yè)保險公司能夠?qū)⑦@些保險標的進行轉(zhuǎn)讓，當然需要讓渡相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，則這種風險的沖擊能力將大大減輕。例如，一家農(nóng)業(yè)保險公司A承擔了一份巨災(zāi)保險，保險標的100億元，保費10億元。在巨災(zāi)風險的條件下，如果這家保險公司需要賠付50%的損失，則該保險公司將凈虧40多億元，這很可能足以讓這家保險公司破產(chǎn)。但是，如果該保險公司將該保險再分保給4家保險公司，假設(shè)其保費和風險平分，則每家保險公司僅收取2億元保費，而在標的損失50%時每家保險公司需要賠付10億元(假設(shè)100%賠付)，每家凈虧8億元，如果再加上巨災(zāi)風險基金的救助、巨災(zāi)金融債券的沖抵及政府的有關(guān)救助，此種損失就能被控制在保險公司可以接受的水平之內(nèi)。因此，農(nóng)業(yè)再保險其實就是將大風險化小風險的一種機制，也正是在這個意義上，有學者將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險視為構(gòu)建農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散體系的重要一環(huán)[20]。

四、構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制的其他問題

構(gòu)建傾斜性的農(nóng)業(yè)保險支持機制其實是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面的問題，例如，很重要的一個方面就是農(nóng)業(yè)的“數(shù)目字化”以實現(xiàn)保險的精算，其實這和構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)信貸機制是一樣的要求，在此不贅。擇要言之，以下方面特別值得我們注意：

(一)重視基層組織在傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制中的獨特作用

一方面，我們要看到在農(nóng)業(yè)保險費用全國分配格局一時難以改變的情況下，基層組織特別是那些產(chǎn)糧大省或者大縣的基層組織可以說承擔了很多農(nóng)業(yè)保險成本。有學者指出，我國的“基層政府及相關(guān)部門是我國農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的重要提供主體，不僅要承擔部分農(nóng)業(yè)保險保費資金投入，而且還直接參與到提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的具體過程?！盵7]107可以說，沒有基層組織在政治性壓力下對農(nóng)業(yè)保險的協(xié)作和幫助，我國很多農(nóng)業(yè)大省、財政弱省的農(nóng)業(yè)保險工作將面臨更為艱難的局面。另一方面，我們也要看到，由于缺乏比較完善的監(jiān)管機制[8]66，事實上的監(jiān)管成本太高，因此，有些基層組織在推動農(nóng)業(yè)保險的過程中，出現(xiàn)了一些“失靈”問題，甚至有貪污腐敗問題。事實上，依靠基層組織推廣農(nóng)業(yè)保險又回到了農(nóng)業(yè)“數(shù)目字化”問題上，但在這個問題得到解決之前，依然離不開基層組織作用的發(fā)揮，我們可能需要做的是加強監(jiān)管。

(二)尋求農(nóng)業(yè)保險方式的創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)保險方式的創(chuàng)新主要包括兩個方面：一方面，關(guān)于引進指數(shù)保險的問題。從制度的層面看，指數(shù)保險已經(jīng)在國務(wù)院2014年8月13日出臺的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》中得到體現(xiàn)，即“探索天氣指數(shù)保險等新興產(chǎn)品和服務(wù)”[注]所謂天氣指數(shù)保險，簡言之，指根據(jù)客觀的天氣氣象數(shù)據(jù)來決定是否進行農(nóng)業(yè)保險理賠。其優(yōu)勢至少包括四個方面：一是具有透明性，因為氣象指數(shù)是大家?guī)缀蹩梢詿o成本獲取的客觀信息；二是避免了保險理賠中的損失評估過程，自然也就節(jié)約了理賠成本；三是最大限度地避免了理賠爭議的發(fā)生；四是避免了保險公司及農(nóng)戶的道德風險。。值得注意的是，指數(shù)保險在實踐中已經(jīng)得到體現(xiàn)。例如，國元農(nóng)業(yè)保險股份有限公司和安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司在水稻和小麥天氣指數(shù)保險及蔬菜價格指數(shù)保險方面的實踐，中國人民保險集團股份有限公司和安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司推出的關(guān)于柑橘、生豬方面的指數(shù)保險等。應(yīng)當說，在農(nóng)業(yè)“數(shù)目字化”的初期，這種保險方式比較契合中國國情，值得借鑒。另一方面，農(nóng)業(yè)保險的創(chuàng)新除了考慮以農(nóng)業(yè)產(chǎn)量為基礎(chǔ)的保險外，還應(yīng)考慮以農(nóng)民收入為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)保險，其實這種保險方式更加契合我國農(nóng)村的實踐需要。因為保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的保險其實還有一個價格風險問題，其本質(zhì)上主要是一種自然風險的承保。但是，隨著WTO對農(nóng)業(yè)補貼的收緊，將農(nóng)業(yè)保險的風險范圍逐步擴展到市場風險，可能既是一種趨勢，又是一種客觀需要。以美國為例，其以收入為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，是通過期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)功能與農(nóng)業(yè)保險政策相結(jié)合，把價格變化對收入造成的不確定性納入了風險責任之中，進而以收入低于一定水平作為農(nóng)業(yè)保險賠付的條件[7]105。顯然，這種賠付方式更加科學，可以減少農(nóng)業(yè)保險公司的小微保險賠償。

(三)探索農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的“眾保模式”

雖然構(gòu)建傾斜性農(nóng)業(yè)保險支持機制主要是從加強國家的金融支持、構(gòu)架保險利益共同體、成立保險基金、通過保險債券進行籌資、成立巨災(zāi)風險分散機制和再保險機制入手，但是，這些措施其實都有一個共同的特點，就是過于依賴政府的支持。我們知道，政府不僅會“失靈”，而且還會有財政能力限制的問題。因此，在相當長一段時期之內(nèi)，我國農(nóng)業(yè)保險可能還有一個比較艱難的發(fā)展過程。那么，在這種進程當中，所謂的農(nóng)業(yè)保險“眾保模式”，就應(yīng)當是一個可以考慮的選項。簡單地講，“眾保模式”就是在一定范圍之內(nèi)，由所有農(nóng)戶出資，由政府進行行政性的公信力擔保，由商業(yè)保險公司實際操作，通過銀行業(yè)的協(xié)助，實現(xiàn)“我為人人、人人為我”的互助目的。筆者認為，我國組織農(nóng)業(yè)保險“眾保模式”，需要具備幾個前提條件：(1)應(yīng)當主要在農(nóng)業(yè)大省進行，而且，考慮到管理成本及各地發(fā)展的情況，最好以縣為單位。(2)該縣必須為農(nóng)業(yè)大縣，而且，種植的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品具有比較強的同一性，因為沒有同一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，就不會有相同的保險需求，“眾保”就會成為無源之水、無本之木。(3)縣政府必須出面，且一定要做到財務(wù)公開化。(4)要簽訂“眾保”協(xié)議。正如有學者所指出的，“在‘眾保模式’中，群風險保障需求相當?shù)娜丝梢酝ㄟ^網(wǎng)絡(luò)簽署協(xié)議，約定只要有人發(fā)生意外損失，其他人均有義務(wù)給予補償，以開展互助?！盵21]應(yīng)當說，在互聯(lián)網(wǎng)下鄉(xiāng)的當今時代，“眾保模式”具有一定的技術(shù)基礎(chǔ)，同時，從實踐經(jīng)驗看，正如各地的“抗癌公社”[注]我國的“抗癌公社”，其目標是通過網(wǎng)絡(luò)平臺，征集到3萬名公社成員，約定一旦有成員患癌，每一名成員提供10元捐助，從而籌集到30萬元專項醫(yī)療費，而平臺本身非盈利，也不經(jīng)手捐助款。(參見：謝平，鄒傳偉，劉海二.互聯(lián)網(wǎng)金融的基礎(chǔ)理論[J].金融研究,2015(8):6-7.)一樣，其效果應(yīng)當說是非常顯著的。當然，如何對其進行監(jiān)管，特別是如何預防其中由于信息不對稱引發(fā)的道德風險問題[22]，需要引起特別的重視。JS