基于財(cái)政可持續(xù)性視角的地方政府隱性債務(wù)治理研究

王濤 高珂 李麗珍

[摘 要] 系統(tǒng)治理地方政府隱性債務(wù)，是維持地方財(cái)政可持續(xù)性和防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。文章對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)我國(guó)地方財(cái)政收支可持續(xù)性及政府顯性和隱性債務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，運(yùn)用財(cái)政非線性反應(yīng)函數(shù)測(cè)算地方政府債務(wù)上限，研究表明：當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行中存在“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象，地方政府債務(wù)上限為191%，足夠的債務(wù)空間確保了當(dāng)前地方政府仍具有財(cái)政可持續(xù)性。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和實(shí)際債務(wù)利率，防范風(fēng)險(xiǎn)一定不能讓經(jīng)濟(jì)增速過(guò)快下滑，同時(shí)要采取措施降低債務(wù)融資成本。最后，從財(cái)政可持續(xù)視角提出創(chuàng)新地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式、明晰政府職能與規(guī)范支出邊界、構(gòu)建差異化地方稅體系、健全基層政府財(cái)力保障機(jī)制、加強(qiáng)政府投資績(jī)效管理等隱性債務(wù)治理路徑。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政可持續(xù)性;財(cái)政反應(yīng)函數(shù);地方政府隱性債務(wù)

[中圖分類(lèi)號(hào)] F812.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2019）12-0063-13

一、引 言

在當(dāng)前歐美經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)復(fù)蘇態(tài)勢(shì)，我國(guó)供給側(cè)改革取得階段性成果，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較具韌性的宏觀背景下，為更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，可預(yù)見(jiàn)階段性提高赤字率水平，繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策仍將是未來(lái)一段時(shí)間財(cái)政的主要目標(biāo)取向。當(dāng)前我國(guó)政府可觀測(cè)的顯性債務(wù)規(guī)模與負(fù)債水平在世界主要經(jīng)濟(jì)體中均處于較低水平，顯性債務(wù)資金使用也基本滿足黃金律法則，但這并不代表其在動(dòng)態(tài)發(fā)展中能夠滿足跨期預(yù)算約束，也不代表納入規(guī)模龐大的隱性債務(wù)之后的地方政府綜合債務(wù)水平是否還能滿足財(cái)政可持續(xù)性要求，尤其是2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)地方政府債務(wù)的快速擴(kuò)張疊加經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收支矛盾的凸顯對(duì)政府債務(wù)償還形成了較大壓力。如何合理評(píng)估地方財(cái)政可持續(xù)狀態(tài)和測(cè)度地方政府債務(wù)空間上限，對(duì)未來(lái)財(cái)政政策的有效實(shí)施具有重要意義。

政府債務(wù)治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性。財(cái)政可持續(xù)性的基本要求是政府不應(yīng)參與“蓬齊博弈”（如Bohn， 2005[1]; Buiter， 2010[2]）。在“蓬齊博弈”中，當(dāng)期債務(wù)總是可通過(guò)發(fā)行新的債務(wù)來(lái)償還利息和本金，從而使得債務(wù)永遠(yuǎn)得到償還?！胺桥铨R博弈”則要求政府債務(wù)要滿足跨期預(yù)算約束，即當(dāng)前初始財(cái)富和未來(lái)各期收入的現(xiàn)值之和應(yīng)大于等于所有當(dāng)前和未來(lái)各期非利息支出的現(xiàn)值之和（Wijnbergen和Budina， 2008[3]）。對(duì)于財(cái)政可持續(xù)性實(shí)證檢驗(yàn)，其判定條件與方法存在不同的界定，從方法上看可以分為靜態(tài)指標(biāo)判斷和動(dòng)態(tài)指標(biāo)判斷兩類(lèi)，其中靜態(tài)指標(biāo)具有計(jì)算簡(jiǎn)單、易于比較等優(yōu)勢(shì)，但由于缺乏個(gè)體差異考量以及存在變量不確定性問(wèn)題而受到學(xué)界越來(lái)越多的批評(píng)與質(zhì)疑;而對(duì)于動(dòng)態(tài)指標(biāo)判斷，大多沿用“跨期預(yù)算約束”理論的研究范式，其中計(jì)量檢驗(yàn)方式大多通過(guò)判斷其積累債務(wù)（赤字）的平穩(wěn)性或?qū)ω?cái)政收支進(jìn)行協(xié)整分析，考察是否滿足財(cái)政可持續(xù)性條件。但Bohn（2007）[4]指出利用政府支出、稅收和債務(wù)之間的單位根檢驗(yàn)來(lái)判斷公共債務(wù)是不合適的，因?yàn)閭鶆?wù)負(fù)擔(dān)率的平穩(wěn)性要么來(lái)自于GDP，要么是根本不存在的，因此Bohn（2005）[1]在考慮到政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行主動(dòng)調(diào)整行為基礎(chǔ)上，提出只要政府基本財(cái)政盈余能對(duì)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率形成正向反饋就可以判斷財(cái)政具有可持續(xù)性。Ghosh and Ostry（2013）[5]在研究跨期預(yù)算約束下債務(wù)可持續(xù)問(wèn)題時(shí)，提出“財(cái)政疲勞”概念，即政府基于公共財(cái)政職能以及政治與經(jīng)濟(jì)壓力，在調(diào)整基礎(chǔ)財(cái)政盈余方面是有限的，當(dāng)負(fù)債率超出這一界限之后，就會(huì)出現(xiàn)債務(wù)的不可持續(xù)問(wèn)題。隨后Ghosh and Ostry（2013）對(duì)Bhon提出的模型進(jìn)行修正，引入政府負(fù)債率的三次方系數(shù)用以刻畫(huà)這種非線性關(guān)系。在國(guó)內(nèi)研究方面唐文進(jìn)等（2015）[6]、王學(xué)凱（2016）[7]、李丹等（2017）[8]等人沿上述思路對(duì)我國(guó)國(guó)債的可持續(xù)問(wèn)題作出過(guò)實(shí)證分析。

已有研究對(duì)地方政府債務(wù)空間的測(cè)算，甚少考慮地方政府隱性債務(wù)因素。Krugman（1999）[9]指出，政府隱性擔(dān)保一方面增加企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)，使企業(yè)不良資產(chǎn)成為政府隱性債務(wù);另一方面增加金融中介機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)，造成證券、房地產(chǎn)等領(lǐng)域金融過(guò)度，從而形成企業(yè)與政府債務(wù)危機(jī)、銀行危機(jī)、貨幣危機(jī)并存共生的狀態(tài)。Brixi和Schick（2002）[10]大量高成本或有負(fù)債的存在嚴(yán)重影響了政府的財(cái)務(wù)償付能力，或有負(fù)債在特定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或法律因素影響下，可能轉(zhuǎn)變成直接公共債務(wù)形式，并在規(guī)模過(guò)量情況下導(dǎo)致政府違約。Brixi（2012）[11]指出，或有負(fù)債以擔(dān)保和預(yù)算外財(cái)政活動(dòng)的形式支持企業(yè)、公共投資和公共服務(wù)，而不影響政府財(cái)務(wù)報(bào)告中的赤字和債務(wù)數(shù)字，這種預(yù)算外的或有負(fù)債將會(huì)導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)，如希臘、印度尼西亞、韓國(guó)和墨西哥所遇到的危機(jī)那樣。2017年以來(lái)，審計(jì)署持續(xù)公告各地市違法違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)事件，財(cái)政部官網(wǎng)密集通報(bào)問(wèn)責(zé)，各省市審計(jì)廳（局）的預(yù)算審計(jì)報(bào)告、化解隱性債務(wù)工作報(bào)告也高度重視隱性債務(wù)排查和清理工作。2018年12月全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)，有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)”。密集的政策信號(hào)傳遞了政府治理隱性債務(wù)、防控風(fēng)險(xiǎn)的決心。本文在對(duì)我國(guó)地方財(cái)政可持續(xù)狀態(tài)、地方政府顯性和隱性債務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，采用財(cái)政非線性反應(yīng)函數(shù)對(duì)地方政府債務(wù)上限進(jìn)行測(cè)算，進(jìn)而基于財(cái)政可持續(xù)性視角提出地方政府隱性債務(wù)治理的政策建議。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)我國(guó)地方財(cái)政收支可持續(xù)性及可償債財(cái)力評(píng)估

（一）地方財(cái)政收入可持續(xù)性狀況

1.地方財(cái)政收入增速明顯下滑的結(jié)構(gòu)性分析

2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，受4萬(wàn)億投資刺激計(jì)劃影響，財(cái)政收入出現(xiàn)短暫提升，但這種效應(yīng)在2012年間消失殆盡。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，地方財(cái)政收入與GDP均呈現(xiàn)中低速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，且邊際不斷下降。如圖1所示，2017年我國(guó)一般性公共預(yù)算收入規(guī)模為17.26萬(wàn)億元，收入增速僅為7.4%（剔除5項(xiàng)政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算影響，可比口徑收入增速為4.5%），與過(guò)去兩位數(shù)的高速增長(zhǎng)形成鮮明對(duì)比。2012—2017年間，稅收收入增速均值為8.2%，其中中央稅收收入增速為7.7%，地方稅收收入增速為9.0%，地方稅收收入的穩(wěn)定性要強(qiáng)于中央稅收收入（根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中財(cái)政收入數(shù)據(jù)計(jì)算得到）。

如表1所示，2017年政府性基金收入6.15萬(wàn)億元，中央政府性基金收入4 032.65億元，地方政府性基金收入5.70萬(wàn)億元，其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入近5.0萬(wàn)億元，占地方政府性基金收入的81.3%。2012—2017年地方政府性基金收入受土地使用權(quán)出讓金收入影響增速變動(dòng)幅度較大，根據(jù)測(cè)算其均方差為26.19，而中央政府性基金收入規(guī)模整體維持穩(wěn)定，其增速變化相對(duì)較小，均方差僅為12.30。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，各省份財(cái)政收入①增速整體放緩。2017年全國(guó)只有4個(gè)省份的財(cái)政收入增速維持在10%以上，其中河北為13.47%，山西為19.91%，西藏為19.13%，新疆為12.9%;有3個(gè)省份財(cái)政收入增速為負(fù)，其中天津?yàn)?15.17%，內(nèi)蒙古為-15.53%，吉林為-4.18%;其余24個(gè)省份均值為5.36%。從2012—2017年的年均財(cái)政收入增長(zhǎng)來(lái)看，部分經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型省份與資源依賴型省份增速明顯較低，如遼寧、吉林、內(nèi)蒙古、陜西、山西等省份，其余省份大多位于10%左右水平（如圖2）。

2.地方財(cái)政收入增速下滑的成因分析

基于上述分析，可對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)財(cái)政收入尤其是稅收收入得出如下判斷：①我國(guó)財(cái)政收入增速出現(xiàn)斷崖式下降，這種下滑趨勢(shì)雖受經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷影響，但下滑速度快于GDP下滑水平，地方稅收收入增速（2015—2017年分別為5.96%、3.14%和6.15%）更是自2015年起連續(xù)3年低于GDP增速。②地方稅收收入穩(wěn)定性強(qiáng)于中央稅收收入，政府性基金收入的波動(dòng)性方面地方政府要大于中央政府。

地方稅收收入快速下滑的主要原因在于經(jīng)濟(jì)下行與商品價(jià)格因素波動(dòng)，而中央稅制結(jié)構(gòu)與地方稅制結(jié)構(gòu)的差異則是造成兩者收入放緩出現(xiàn)明顯差異的主要因素。這是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行稅收收入主要來(lái)源于增值稅、消費(fèi)稅與營(yíng)業(yè)稅等間接稅，這種以產(chǎn)業(yè)增加值為計(jì)稅依據(jù)的稅制結(jié)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)下滑過(guò)程中容易受到價(jià)格因素的影響。在我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之后，出現(xiàn)大量過(guò)剩產(chǎn)能，供求不均衡問(wèn)題突出，這種矛盾集中體現(xiàn)在工業(yè)產(chǎn)品出廠價(jià)格（PPI）大幅下滑并長(zhǎng)期維持負(fù)增長(zhǎng)區(qū)間上，使得稅收收入受到產(chǎn)量因素與價(jià)格因素的雙重沖擊，繼而出現(xiàn)收入增速超GDP的下滑。此外，在推進(jìn)供給側(cè)改革過(guò)程中，實(shí)施“營(yíng)改增”減稅以及小微企業(yè)減稅亦造成稅收收入增速下滑。而中央與地方稅制結(jié)構(gòu)的差異，地方稅收對(duì)直接稅的依賴程度更高，造成了地方稅收更為穩(wěn)定的特征。政府性基金收入的波動(dòng)性則主要來(lái)源于土地出讓權(quán)收入的變化，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)投資增速下降，商品房成交放緩，房地產(chǎn)市場(chǎng)疲軟從需求端傳遞給土地市場(chǎng)，從而導(dǎo)致土地需求驟降。同時(shí)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)導(dǎo)向下，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控以及房地產(chǎn)商的開(kāi)工時(shí)滯等共同造成了土地出讓收入的波動(dòng)。

（二）地方財(cái)政支出可持續(xù)性狀況

1.地方財(cái)政支出剛性的結(jié)構(gòu)性分析

與財(cái)政收入增速銳減相對(duì)應(yīng)，我國(guó)財(cái)政支出并未隨收入增速放緩而下降，反而逆勢(shì)上揚(yáng)。在積極財(cái)政政策要求與多目標(biāo)財(cái)政規(guī)則約束下，財(cái)政在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推動(dòng)科技創(chuàng)新、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)扶貧和環(huán)保限產(chǎn)等領(lǐng)域支出需求不斷擴(kuò)大，財(cái)政收支矛盾不斷加大。從中長(zhǎng)期來(lái)看，隨著人口老齡化，養(yǎng)老醫(yī)療等社會(huì)保障類(lèi)支出均具有剛性上行特征;在環(huán)境治理以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的背景下，財(cái)政支出缺口亦不斷加大，財(cái)政可持續(xù)前景不容樂(lè)觀。而地方財(cái)政支出情況除了體現(xiàn)上述特征外，還受事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的影響。以事權(quán)下放與財(cái)權(quán)上收為特征的分稅制改革，事實(shí)上促成了地方財(cái)政支出壓力。雖然黨的十八屆三中全會(huì)提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，2016年8月《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出到2020年基本完成主要領(lǐng)域的改革，但鑒于事權(quán)劃分的復(fù)雜性以及款、項(xiàng)級(jí)科目支出責(zé)任劃分的艱巨性，當(dāng)前仍存在部分類(lèi)級(jí)科目支出責(zé)任地方政府承擔(dān)的情況，地方財(cái)政支出壓力較中央政府更為凸顯（孫玉棟和龐偉，2017）[12]。

從一般性公共預(yù)算支出來(lái)看（如圖3，數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》），2017年全國(guó)財(cái)政支出（含預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)出與結(jié)轉(zhuǎn)下年支出）為20.31萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)7.6%。其中地方支出17.32萬(wàn)億元（含中央轉(zhuǎn)移支付及稅收返還），同比增長(zhǎng)8.0%;中央支出2.99萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.9%。從財(cái)政支出來(lái)看，雖然增速較前期有明顯下降，但支出總量仍保持?jǐn)U張態(tài)勢(shì)，同時(shí)更注重發(fā)揮財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的作用時(shí)機(jī)②。從具體支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，以2017年為例（如圖4，數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》），全國(guó)一般性預(yù)算支出中（不含國(guó)債還本付息支出），剛性支出③比重占一般性公共預(yù)算支出的73.4%，其他4類(lèi)支出比重不足30%;地方政府一般性預(yù)算支出中，剛性支出比重占一般性公共預(yù)算支出的72.5%，其他4類(lèi)支出比重為27.5%，支出結(jié)構(gòu)的固化顯然不利于債務(wù)的償付。而對(duì)比2012—2017年的情況可以看出，2017年全國(guó)一般性預(yù)算支出剛性支出比重較2012年上升0.8%，地方政府一般性預(yù)算剛性支出比重較2012年上升1.4%。雖然從數(shù)據(jù)來(lái)看，2012年以來(lái)，不論全國(guó)財(cái)政支出還是地方財(cái)政支出中剛性支出比重均有緩和的趨勢(shì)，但從具體支出科目可見(jiàn)，除一般公共服務(wù)支出外其余剛性支出科目比重仍呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)，而一般公共服務(wù)支出下降的主要原因是中央嚴(yán)格規(guī)范行政管理支出，大幅壓縮一般公共服務(wù)經(jīng)費(fèi);隨著行政經(jīng)費(fèi)壓縮邊際遞減，2016年和2017年的剛性支出比重較上年再度呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。從支出權(quán)重變化較大的項(xiàng)目來(lái)看，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出從2012年的7.4%上升到2017年的10.5%，其中城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施支出增速較快，這也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)下行壓力下，政府通過(guò)基建投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意圖以及城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的財(cái)政支出需求。另外從近年來(lái)財(cái)政支出增速較快的科目亦可以看出，財(cái)政支出剛性需求下政府可償債能力進(jìn)一步弱化。具體如表2所示。

從政府性基金支出情況來(lái)看，2017年全國(guó)政府性基金支出6.1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)30.9%;地方政府性基金支出為5.7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)34.3%。國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出5.0萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)40.28%。2012—2017年中央政府本級(jí)政府性基金支出規(guī)模較小，且波動(dòng)性較小，而地方政府性基金支出隨地方政府性基金收入影響波動(dòng)性較大，這種預(yù)期不確定性的增強(qiáng)不利于地方財(cái)政政策的穩(wěn)定性與債務(wù)償還的可持續(xù)性。

2.省級(jí)財(cái)政支出剛性分析

從各省財(cái)政支出情況來(lái)看，不同省份之間的財(cái)政支出剛性程度具有較大的差異性，本文以2012—2017年財(cái)政剛性支出比重均值作為觀察樣本。其中河南、甘肅、河北、廣西和山東的一般性公共預(yù)算剛性化程度較高，均在74%以上水平;而上海、天津、內(nèi)蒙古、青海和重慶則處于64%以下水平，償債空間可能較高。進(jìn)一步結(jié)合地方政府一般性公共預(yù)算支出規(guī)模可以看出（如圖5）。大部分省份集中于象限左上方，即財(cái)政支出規(guī)模較少、財(cái)政支出剛性程度高的區(qū)域;少部分省份集中于象限的右上方，即財(cái)政支出規(guī)模大但剛性程度高，如廣東、江蘇、山東、四川等人口大省，民生支出負(fù)擔(dān)較重、較為依賴轉(zhuǎn)移支付的省份財(cái)政支出彈性較差;另有少部分省份集中于象限的左下方，即財(cái)政支出彈性程度較高但支出規(guī)模相對(duì)較小，如上海、天津、內(nèi)蒙古等省份;沒(méi)有省份集中于右下方。這意味著從債務(wù)償還角度的財(cái)政可持續(xù)性來(lái)看，支出的靈活性較差，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化程度較高，當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)外生沖擊收入下滑時(shí)，容易導(dǎo)致債務(wù)的違約。

（三）地方政府可償債財(cái)力的估算

綜上，地方政府稅收收入下滑以及地方政府一般性公共預(yù)算剛性支出需求比重過(guò)高對(duì)地方政府可償債財(cái)力形成嚴(yán)重制約。同時(shí)，政府性基金收入波動(dòng)性較強(qiáng)，債務(wù)支出的不確定性相應(yīng)增強(qiáng)。借鑒刁偉濤（2017）[13]的研究結(jié)論，綜合考慮地方政府一般性債務(wù)與專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)還款來(lái)源與償付責(zé)任的區(qū)別，本文分別從大口徑、中口徑和小口徑角度對(duì)地方政府綜合可償債財(cái)力進(jìn)行評(píng)估，具體定義如下：

其中式（1）為計(jì)算地方政府債務(wù)率的常用衡量口徑。式（2）與式（1）的主要區(qū)別在于增加了中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付與稅收返還方面的考量。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，后者為主要針對(duì)中央特定事項(xiàng)或項(xiàng)目有條件補(bǔ)助或?qū)ｍ?xiàng)撥款，無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)籌安排， ?且大多需地方進(jìn)行一定比例資金的配套。其中，前者中央政府不規(guī)定具體使用用途，但基本用途已限定且部分補(bǔ)助年終結(jié)算時(shí)才能下達(dá)（李萍等，2009）[14]，因此無(wú)法作為可償債收入，唯有稅收返可作為地方政府的可支配財(cái)力。因此口徑（2）所對(duì)應(yīng)的地方綜合財(cái)力最能夠反映地方政府的可償債財(cái)力（刁偉濤，2017）。而式（3）則在式（2）基礎(chǔ)上進(jìn)一步考察財(cái)政支出中的剛性因素，如需優(yōu)先保障國(guó)家政權(quán)運(yùn)行、基本公共服務(wù)供給、社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等職能履行的財(cái)政支出科目，且這部分受支出基數(shù)影響很難壓縮形成償債資金，而非剛性支出中大部分是地方政府為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的發(fā)展性支出，其支出彈性與空間較強(qiáng)，在償債壓力增大時(shí)較易壓縮形成可償債資金。根據(jù)刁偉濤（2015）對(duì)剛性支出的分析，設(shè)定一般性公共預(yù)算收入中可償債財(cái)力系數(shù)為7.6%，政府性基金收入中土地出讓收入與非土地出讓收入的可償債財(cái)力比例分別為15%與7.6%，綜合可償債財(cái)力系數(shù)為14.7%（根據(jù)2014年政府性基金收入構(gòu)成比例推算）。

綜上，地方政府綜合可償債財(cái)力如表3所示，其中口徑（3）與口徑（2）的變化趨勢(shì)（由于線性比例設(shè)定原因）保持一致，但可償債財(cái)力差異較大;口徑（1）與口徑（2）可償債財(cái)力較為接近，但口徑（2）的同比增速變動(dòng)較口徑（1）更為敏感。

結(jié)合地方政府綜合可償債收入及其波動(dòng)性考察不同省份可償債財(cái)力情況，如圖6所示，口徑（1）與口徑（2）相比，在不考慮中央對(duì)地方稅收返還情況下，除了造成可償債財(cái)力被低估外，還容易低估低收入省份的財(cái)政波動(dòng)率?？趶剑?）與口徑（2）相比，在考慮到剛性支出的情況下，其可償債財(cái)力被加大壓縮。如圖7所示，各省份可償債財(cái)力大多集中在300億元—500億元間，少部分省份可償債財(cái)力在1 000億元以上，個(gè)別省份平均可償債財(cái)力不足百億，其中江蘇、廣東、山東、浙江的可償債財(cái)力最高，而西藏、青海、寧夏、海南的可償債財(cái)力較為匱乏?？蓛攤?cái)力較高的省份，其財(cái)政波動(dòng)性普遍處于較低水平，且省際差異性不大，而可償債財(cái)力較低的省份如西藏、青海、甘肅、新疆，財(cái)政波動(dòng)性極強(qiáng)，這也進(jìn)一步加劇了債務(wù)償還的不確定性。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)我國(guó)地方政府顯性與隱性債務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）地方政府顯性債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)分布

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部及各相關(guān)部委相繼出臺(tái)一系列管控存量債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)的政策措施，對(duì)規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制、促進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、防范化解風(fēng)險(xiǎn)等起到制度性保障和實(shí)踐性引導(dǎo)作用，使得地方政府負(fù)有償還責(zé)任的顯性債務(wù)逐步呈現(xiàn)出“陽(yáng)光化”“規(guī)范化”和“可持續(xù)化”特征。從顯性債務(wù)規(guī)模變動(dòng)情況上看，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，在2014年出現(xiàn)跳躍式上升，主要是由于債務(wù)甄別過(guò)程中將地方政府以融資平臺(tái)名義舉借的債務(wù)確認(rèn)為地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)所致。2012—2017年，我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)率與負(fù)債率情況如圖8所示。

2017年地方政府顯性債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元，其中排名居首的江蘇的政府債務(wù)余額達(dá)12 026.68億元，其次是山東、浙江、廣東、貴州、遼寧和四川等省份，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模均超過(guò)8 000億元。但總體而言，地方政府顯性債務(wù)規(guī)?？蓽y(cè)、風(fēng)險(xiǎn)可控，債務(wù)資金的使用基本符合黃金律法則，加上信息透明，債務(wù)限額發(fā)行、債務(wù)監(jiān)管等政策制度越來(lái)越完善，因此對(duì)地方財(cái)政持續(xù)性和穩(wěn)定性不會(huì)構(gòu)成很大威脅。

（二）地方政府隱性債務(wù)分類(lèi)估算及風(fēng)險(xiǎn)分布

當(dāng)前我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的特征主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是規(guī)模龐大。部分縣市審計(jì)結(jié)果顯示，隱性債務(wù)規(guī)模平均為顯性債務(wù)規(guī)模的4—5倍⑤。二是承載主體多。地方政府部門(mén)及機(jī)構(gòu)、地方政府融資平臺(tái)、地方國(guó)有企業(yè)、城市商業(yè)銀行、事業(yè)單位等均是地方政府隱性債務(wù)的來(lái)源主體和承載主體。三是債務(wù)類(lèi)型多，成因復(fù)雜，債務(wù)責(zé)任不明晰。地方政府隱性債務(wù)包括救助責(zé)任債務(wù)、擔(dān)保責(zé)任債務(wù)、社會(huì)保障資金缺口類(lèi)債務(wù)、公共投資項(xiàng)目形成的未來(lái)資本性與經(jīng)常性支出形成的隱性債務(wù)、各種預(yù)算內(nèi)拖欠等各種形式。債務(wù)成因復(fù)雜，有共性因素也有個(gè)性因素，并且違法違規(guī)類(lèi)隱性債務(wù)可能存在債務(wù)責(zé)任不明晰的問(wèn)題。四是償債能力低，還款來(lái)源不可持續(xù)，風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)集聚化趨勢(shì)。由于債務(wù)資金大多投入交通、水利等公益性項(xiàng)目，建設(shè)運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)且沒(méi)有穩(wěn)定收入來(lái)源，全生命周期內(nèi)一些項(xiàng)目本身處于無(wú)收益或低收益的困境，制約自身償債能力。例如大部分依托于地方政府融資平臺(tái)舉借 ?的債務(wù)，償還來(lái)源往往依賴土地和房地產(chǎn)的增值。這在一定程度上能解釋各地市政府積極維持高房?jī)r(jià)甚至運(yùn)作推高房?jī)r(jià)、地價(jià)的動(dòng)因。個(gè)別縣、鄉(xiāng)級(jí)政府甚至只能依靠“拆東墻補(bǔ)西墻”“借新還舊”維持周轉(zhuǎn)，風(fēng)險(xiǎn)日益積累。五是部分隱性債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)能力不強(qiáng)，隱蔽性強(qiáng)、透明度低，不確定性因素多，難以監(jiān)管和控制。

已有學(xué)者對(duì)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了估算（李揚(yáng)等，2015;楊志勇等，2017;吉富星，2018等）[15-17]，本文重點(diǎn)不在隱性債務(wù)規(guī)模的測(cè)算，而在于對(duì)地方政府隱性債務(wù)治理路徑的探討，在于如何防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以維持地方財(cái)政可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的分類(lèi)估算結(jié)果如表4所示。

地方政府隱性債務(wù)規(guī)模分類(lèi)估算結(jié)果表明：①2017年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在9.23萬(wàn)億—15.42萬(wàn)億元間，出于謹(jǐn)慎性考慮，本文按照高值15.42萬(wàn)億元進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)估算。2017年全國(guó)政府性債務(wù)余額（國(guó)債+地方政府顯性債務(wù)+隱性債務(wù)）占GDP比例為55%，低于歐盟發(fā)布的債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%警戒線。②從債務(wù)類(lèi)型看，地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)和融資平臺(tái)債務(wù)所形成的政府救助責(zé)任是主要來(lái)源。因此，隱性債務(wù)治理重點(diǎn)應(yīng)放在規(guī)模更為龐大的國(guó)有企業(yè)負(fù)債與虧損、融資平臺(tái)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控方面，從源頭上控制隱性債務(wù)的形成。③從包含隱性債務(wù)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)分布上看，2017年風(fēng)險(xiǎn)較高的省份依次為貴州、青海、云南、天津和山西等，其中貴州和青海的政府綜合負(fù)債率已超過(guò)90%。經(jīng)濟(jì)增速可能面臨隨債務(wù)上升而下降的困境（Reinhart和Rogoff，2011）[19]，需引起警惕。

四、基于非線性財(cái)政反應(yīng)函數(shù)的地方財(cái)政可持續(xù)性評(píng)估及債務(wù)上限測(cè)算

（一）基于非線性財(cái)政反應(yīng)函數(shù)的地方財(cái)政可持續(xù)性模型構(gòu)建

其中f（dit-1）是關(guān)于dit-1的連續(xù)有界三次函數(shù)，其中的三次項(xiàng)系數(shù)決定了當(dāng)前地方財(cái)政狀態(tài)當(dāng)系數(shù)大于0時(shí)，反映當(dāng)前地方財(cái)政具有較強(qiáng)的調(diào)整能力，不論負(fù)債率的水平有多高，財(cái)政基礎(chǔ)盈余對(duì)負(fù)債率呈正反饋機(jī)制;而當(dāng)系數(shù)小于0時(shí)，說(shuō)明地方財(cái)政調(diào)整存在剛性，財(cái)政無(wú)法對(duì)負(fù)債率的上升做出反應(yīng)，即存在“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象。其中Xit表示影響地方財(cái)政盈余的其他控制變量，μit代表各省份的個(gè)體效應(yīng)。

（二）數(shù)據(jù)與實(shí)證分析

1.變量及數(shù)據(jù)說(shuō)明

變量方面，被解釋變量為基礎(chǔ)財(cái)政盈余率bsit，通常表示為財(cái)政收入減去不包含利息支付的財(cái)政支出除以GDP，但是從政府債務(wù)償還角度來(lái)評(píng)價(jià)，這個(gè)口徑對(duì)政府盈余的估計(jì)口徑過(guò)小。如上文所述，政府財(cái)政支出中存在剛性支出與彈性支出部分，基于政府職能的財(cái)政支出存在優(yōu)先保障順序的問(wèn)題，當(dāng)政府出現(xiàn)債務(wù)償付危機(jī)時(shí)，可通過(guò)壓縮其他非必要支出優(yōu)先滿足債務(wù)支出需求，因此本文用剔除剛性支出后的地方政府可償債財(cái)力除以地區(qū)GDP作為基礎(chǔ)財(cái)政盈余率的代理變量。解釋變量為地方政府綜合負(fù)債率d*it，表示第i省第t年地方政府性債務(wù)余額占GDP比率。其中，地方政府性債務(wù)余額為地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)余額的合計(jì)數(shù)?？刂谱兞縓it：參照前人研究結(jié)果，選擇省級(jí)名義GDP增長(zhǎng)率git，年份虛擬變量year（2015年之前為0，2015年之后為1）。

樣本及數(shù)據(jù)來(lái)源方面，樣本區(qū)間為2012—2016年，各省份地方政府性債務(wù)余額、一般性公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、一般性公共預(yù)算支出及政府性基金支出數(shù)據(jù)來(lái)源于各省年度決算報(bào)告，各省GDP增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)來(lái)源于wind數(shù)據(jù)庫(kù)?？紤]到遼寧2011—2014年財(cái)政數(shù)據(jù)可靠性不足的原因，選擇剔除遼寧數(shù)據(jù)。變量名稱(chēng)與統(tǒng)計(jì)性描述如表5所示。

2.實(shí)證分析

根據(jù)式（9）的回歸模型，由于存在解釋變量的滯后一期，可能存在內(nèi)生性解釋變量問(wèn)題以及未觀測(cè)的個(gè)體效應(yīng)問(wèn)題，因此本文采用廣義矩估計(jì)方法（SYSGMM）。其中在工具變量選擇方面，本文將解釋變量的滯后項(xiàng)作為自身的工具變量，分別對(duì)f（dt-1）的函數(shù)形式設(shè)定為模擬3種不同函數(shù)形式：模型（1）包含政府負(fù)債率dit-1及其二次項(xiàng)d2it-1，模型（2）包含政府負(fù)債率的二次項(xiàng)d2it-1及三次項(xiàng)d3it-1，模型（3）包含政府負(fù)債率dit-1及其三次項(xiàng)d3it-1。對(duì)3種形式的地方財(cái)政反應(yīng)函數(shù)估計(jì)如表6所示，所有回歸均通過(guò)Sargan檢驗(yàn)和AR（2）檢驗(yàn)，表明模式估計(jì)中工具變量的選擇是合適的，且不受二階序列相關(guān)影響，實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健可靠的?；貧w結(jié)果表明：一方面地方政府綜合負(fù)債率水平的上升對(duì)下期的基本財(cái)政盈余具有正向作用，反映新常態(tài)以來(lái)中央與地方政府針對(duì)當(dāng)前地方政府綜合負(fù)債率水平的上升采取了積極的措施，增加赤字盈余實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性;另一方面負(fù)債率的三次方系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明我國(guó)地方政府存在“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象，存在過(guò)度舉債加速債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率對(duì)財(cái)政盈余的作用不明顯，考慮可償債財(cái)力口徑的定義中包含政府性基金收入，而新常態(tài)以來(lái)土地出讓收入的波動(dòng)性較大所致。

對(duì)dt-1的三次方程進(jìn)行求解，得出較大的根就是地方政府負(fù)債率的上限dmax。采用2012—2016年的均值對(duì)這些因素進(jìn)行賦值：（rt-gt）取值為-0.049 2，gt為0.091 2，并令εt=0，即可求出2012—2016年我國(guó)地方政府債務(wù)上限dmax為191%。作為對(duì)比，上述計(jì)算結(jié)果顯著高于國(guó)內(nèi)已有研究得出的債務(wù)極限值，如唐文進(jìn)（2014）以引入居民儲(chǔ)蓄率變量的財(cái)政反應(yīng)函數(shù)，采用協(xié)整檢驗(yàn)法得出包含中央政府和地方政府的債務(wù)率上限值84.78%;賈彥東和劉斌（2015）[20]基于DSGE模型模擬得出省份財(cái)政極限分布的期望水平區(qū)間為（60%，190%）;王學(xué)凱（2016）基于代際預(yù)算約束模型估計(jì)，得出我國(guó)理論債務(wù)上限為130%，實(shí)際債務(wù)上限區(qū)間為（84.81%，93.04%）。估算結(jié)果差異的可能原因：一是債務(wù)口徑問(wèn)題，本文采用各省份包含隱性債務(wù)的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)，而一般研究中基于數(shù)據(jù)可得性僅使用中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù);二是隨著2014年起，地方政府融資平臺(tái)逐步剝離政府融資功能，政府性債務(wù)得到一定程度控制，加上2015年起實(shí)施債務(wù)置換、省級(jí)政府自主發(fā)債等在一定程度上緩解地方政府償債壓力，可償債財(cái)力得到改善和提升。

五、基于財(cái)政可持續(xù)性視角的地方政府隱性債務(wù)治理建議

基于上述分析可以對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題形成如下認(rèn)識(shí)：①?gòu)漠?dāng)前地方財(cái)政債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來(lái)看，確實(shí)面臨前期債務(wù)增速過(guò)快疊加經(jīng)濟(jì)增速下滑、財(cái)政收支矛盾凸顯背景下地方政府償債壓力較大的困境，同時(shí)隱性債務(wù)規(guī)模龐大、透明度低、債務(wù)主體多元、債務(wù)形式多樣、債務(wù)負(fù)擔(dān)率區(qū)域分布不平衡等問(wèn)題交織，進(jìn)一步加劇地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。②基于財(cái)政非線性反應(yīng)函數(shù)的債務(wù)上限測(cè)算結(jié)果表明，當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行中確實(shí)存在“財(cái)政疲勞”現(xiàn)象（三次項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)），地方政府債務(wù)上限為191%，足夠的債務(wù)空間確保了當(dāng)前地方政府仍具有財(cái)政可持續(xù)性，即各省份的政府綜合負(fù)債率仍處在安全邊界以內(nèi)。鑒于2015年以來(lái)在中央政府干預(yù)下，積極推進(jìn)的債務(wù)置換工作以及PPP項(xiàng)目實(shí)施，地方政府可償債財(cái)力出現(xiàn)較大程度修復(fù)，使得地方政府有能力對(duì)負(fù)債率的上升做出積極反應(yīng)，因此當(dāng)前財(cái)政支出雖然具有較顯著剛性特征，但距離債務(wù)上限仍具有一定空間。③通過(guò)不同財(cái)政支出口徑的比較分析表明，對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)應(yīng)更加關(guān)注可償債財(cái)力的變化，即地方政府可自主支配財(cái)力剔除剛性財(cái)政支出的規(guī)模。④地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和債務(wù)實(shí)際成本，保持財(cái)政可持續(xù)性和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，一定不能讓經(jīng)濟(jì)增速過(guò)快下滑，同時(shí)要采取措施降低舉債成本。防風(fēng)險(xiǎn)、降杠桿、穩(wěn)增長(zhǎng)看似矛盾，實(shí)則是統(tǒng)一的。推動(dòng)要素自由流動(dòng)、要素價(jià)格市場(chǎng)化、積極財(cái)政政策等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以穩(wěn)增長(zhǎng)的政策意義重大，深化改革勢(shì)在必行。綜上所述，本文重點(diǎn)從財(cái)政可持續(xù)性視角對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理提出相關(guān)政策建議。

從財(cái)政可持續(xù)性角度，地方政府隱性債務(wù)治理的原則為：①堅(jiān)持“中央不兜底+地方不剛兌+市場(chǎng)化方式化解”的原則。這是由于中央政府對(duì)地方政府給予紓困、兜底的行為或預(yù)期，往往削弱地方政府的財(cái)政紀(jì)律、強(qiáng)化債權(quán)人過(guò)度信貸沖動(dòng)。②統(tǒng)化治理原則。地方政府隱性債務(wù)治理不是簡(jiǎn)單“堅(jiān)決遏制”的問(wèn)題，而是如何系統(tǒng)化治理的問(wèn)題。既要對(duì)違法違規(guī)類(lèi)隱性債務(wù)實(shí)行穿透式監(jiān)管、“實(shí)質(zhì)重于形式”的會(huì)計(jì)核算和信息披露、動(dòng)真格的問(wèn)責(zé)機(jī)制等加以遏制和整頓，又要將所有可能由財(cái)政資金承擔(dān)償還或救助責(zé)任的債務(wù)都納入政府性債務(wù)監(jiān)控框架之內(nèi)，實(shí)行全口徑地方政府性債務(wù)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃、防患于未然，形成債務(wù)“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”治理長(zhǎng)效機(jī)制。③處理好降杠桿與穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)系原則。穩(wěn)住地方政府債務(wù)，防止政府債務(wù)失控，是避免進(jìn)入“明斯基時(shí)刻”的關(guān)鍵。同時(shí)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，私人投資者可以去杠桿、去庫(kù)存、去產(chǎn)能，但財(cái)政政策必須逆周期行事，積極的財(cái)政政策對(duì)于穩(wěn)定預(yù)期和穩(wěn)增長(zhǎng)必不可少。因此，要在穩(wěn)政府債務(wù)與穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間平衡，在實(shí)施積極財(cái)政政策中穩(wěn)定政府債務(wù)規(guī)模、優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

從財(cái)政可持續(xù)性角度，地方政府隱性債務(wù)治理的具體路徑包括：

第一，明晰地方政府職能，規(guī)范財(cái)政支出邊界，提升可償債財(cái)力。財(cái)政自身的特征決定了其作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在財(cái)政支出過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，表現(xiàn)為可償債財(cái)力的收縮與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的聚集。財(cái)政職能與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有高度的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)性。在地方政府支出邊界的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以事權(quán)劃分與職能轉(zhuǎn)型為“抓手”，推動(dòng)省、市、縣公共績(jī)效服務(wù)職能完善;在預(yù)算編制過(guò)程中，應(yīng)“因地施策”，在充分衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與財(cái)力保障的基礎(chǔ)上，加大對(duì)轄區(qū)居民公共需求偏好的傾斜力度，完善公共服務(wù)績(jī)效管理，轉(zhuǎn)變政府發(fā)展職能與方向;在統(tǒng)籌考慮未來(lái)人口增長(zhǎng)、城市聚集與勞動(dòng)力流動(dòng)背景下城市的定位與功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的前瞻性建設(shè)與債務(wù)資金的籌集配置，以有效應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的融資需求問(wèn)題;適度增加沿海省份和全國(guó)及區(qū)域中心城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升人口承載力;完善戶籍制度改革，促進(jìn)和加快人口自由流動(dòng)，降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化融資需求;通過(guò)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和城市在政府投融資過(guò)程中形成的空間溢出效應(yīng)，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的財(cái)政償債能力。

第二，創(chuàng)新地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，緩解政府舉債融資壓力。首先，積極探索、豐富政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種，滿足多樣化融資需求。其次，充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融的融資優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化其在國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)共享發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、民生項(xiàng)目建設(shè)等方面的支持力度。再次，通過(guò)強(qiáng)化PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化、合理化風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，科學(xué)設(shè)置回購(gòu)方式，強(qiáng)化跨期預(yù)算約束等，促進(jìn)PPP項(xiàng)目提質(zhì)增效，最大限度防止新增隱性債務(wù)，避免PPP異化為新的政府融資平臺(tái)。最后，通過(guò)建立合理、合法、合規(guī)的政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化融資擔(dān)保體系，積極培育地方政府性融資擔(dān)保主體，來(lái)替代或彌補(bǔ)隱性擔(dān)保缺失造成的市場(chǎng)沖擊。如設(shè)立國(guó)家和各級(jí)地方政府融資擔(dān)保基金，使中央政府對(duì)地方政府的隱性擔(dān)保逐步替換為國(guó)家擔(dān)保基金對(duì)地方性政府擔(dān)?；鸬膿?dān)保，使隱性擔(dān)保顯性化，違規(guī)擔(dān)保合規(guī)化，促進(jìn)科學(xué)、合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建。

第三，加強(qiáng)政府投資績(jī)效管理，提高債務(wù)資金使用效率。在隱性債務(wù)治理過(guò)程中應(yīng)積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效能，提高債務(wù)資金投資管理能力。根據(jù)吳粵等（2017）[21]研究發(fā)現(xiàn)，政府投資效率的提高能顯著降低地方政府未來(lái)的負(fù)債率水平，債務(wù)資源的配置方式能夠通過(guò)政府引導(dǎo)與生成資產(chǎn)的外部性而提高未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)水平，繼而提高地方政府的可償債能力和削減債務(wù)余額，因此在債務(wù)資金的配置過(guò)程中應(yīng)注重投資結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性及外溢性，完善投資績(jī)效考核體系。擴(kuò)大對(duì)醫(yī)療、科技創(chuàng)新等具有顯著長(zhǎng)期效應(yīng)和持久性的行業(yè)的投資比例，發(fā)揮投資結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響力，減少謀求短期績(jī)效的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第四，構(gòu)建差異化地方稅體系，健全基層財(cái)力保障機(jī)制。我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出表現(xiàn)在直接稅與間接稅比重失衡、地方政府缺乏主體稅種以及功能弱化問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)下行需求不足所引發(fā)的工業(yè)品價(jià)格下降過(guò)程中，間接稅比重較高更容易造成稅收收入的快速下降。地方主體稅種缺乏導(dǎo)致地方財(cái)力不足，財(cái)政支出和公共產(chǎn)品供給能力受限，可償債財(cái)力不足，進(jìn)而催生地方政府隱性債務(wù)。根據(jù)何楊等（2017）[22]的研究結(jié)論，地方稅收收入多樣性有利于消除稅收收入波動(dòng)的非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為穩(wěn)固地區(qū)，單一主體稅種有利于稅收收入穩(wěn)定;而對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)，則需多樣化的稅種與稅率。從財(cái)政可持續(xù)性視角，應(yīng)當(dāng)分層次推進(jìn)差異化的地方稅體系建設(shè)。首先，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)，如對(duì)一般性地方稅種的稅目、稅率調(diào)整權(quán)，減免稅權(quán)等;適時(shí)下放小稅種的稅收立法權(quán)，使地方政府更充分發(fā)揮稅收手段降低財(cái)政收入波動(dòng)性，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下滑風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。其次，進(jìn)一步優(yōu)化地方主體稅種設(shè)置，如將現(xiàn)行涉及房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅費(fèi)合并為一個(gè)統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，由國(guó)家設(shè)定宏觀政策指引，而具體標(biāo)準(zhǔn)交由城鎮(zhèn)政府依據(jù)城市大小、人均面積、房屋區(qū)位、套數(shù)等因素“因地制宜”自行設(shè)定，并將其培育為地方主體稅種。

[注 釋]

① 各省份財(cái)政收入=稅收收入+非稅收入;對(duì)于各省份財(cái)政收入橫向比較，本文未考慮政府性基金專(zhuān)列一般性預(yù)算的因素。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

② 2015年財(cái)政支出同比受?chē)?guó)務(wù)院盤(pán)活財(cái)政存量資金大幅壓減結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金影響。

③ 本文借鑒刁偉濤（2015）對(duì)政府財(cái)政支出的劃分辦法，將一般性公共預(yù)算支出劃分為：一般公共服務(wù)、國(guó)防和公共安全支出，科教文體、醫(yī)療、社會(huì)保障和環(huán)保支出，農(nóng)林水事務(wù)支出，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出，保障住房支出，交通運(yùn)輸支出，其他支出共7類(lèi)。其中一般公共服務(wù)、國(guó)防和公共安全支出，科教文體、醫(yī)療、社會(huì)保障和環(huán)保支出，農(nóng)林水事務(wù)支出具有較強(qiáng) ?的支出剛性;而城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出，保障住房支出和交通運(yùn)輸支出具有一定的支出彈性。

④ 地方公共財(cái)政收入=地方政府本級(jí)一般性預(yù)算收入+中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付及稅收返還收入。

⑤ 根據(jù)部分省份披露數(shù)據(jù)，隱性債務(wù)余額與顯性債務(wù)余額之比情況為：2015年末北京市西城區(qū)為5.1倍;2017年11月末呼倫貝爾某市為5倍;寧夏固原某區(qū)縣2017年末為4.14倍。

⑥ 債務(wù)率=債務(wù)余額/財(cái)政收入。其中，財(cái)政收入=一般性公共預(yù)算收入+政府性基金收入+中央政府轉(zhuǎn)移支付收入;負(fù)債率=債務(wù)余額/地區(qū)生產(chǎn)總值。

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Abstract： Systematic governance of the implicit debt of local government is an inevitable requirement to maintain local fiscal sustainability and to prevent and mitigate systemic financial risks. In evaluating the sustainability of local fiscal revenues and expenditures， as well as the status of government explicit and implicit debts since the new economic normal， this paper uses the nonlinear financial response function to measure the ceiling of local government debt. The research results show that： there is indeed "financial fatigue" in the local financial operation of China; the local government debt ceiling is 191%; and sufficient debt space ensures that the current local government is still financially sustainable; the debt risk mainly depends on the economic growth rate and the actual debt interest rate. Therefore， the risk prevention must not allow the economic growth rate to decline too fast， and measures should be taken to reduce the debt financing cost. Finally， from the perspective of fiscal sustainability， the path of local government implicit debt governance is proposed， such as innovating local infrastructure investment and financing model， clarifying government functions and regulating expenditure boundaries， building a differentiated local tax system， improving the financial guarantee mechanism of local governments， strengthening government investment performance management， etc.

Key words： financial sustainability; fiscal reaction function; local government implicit debt

（責(zé)任編輯：李 萌）