優(yōu)化司法資源配置的價值導(dǎo)向與路徑

◎李生龍

如何 “讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”是法院審判工作的一份 “必答卷”。黨的十八大以來，人民法院司法體制改革全面深入推進(jìn)，許多重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破性進(jìn)展；黨的十九大從進(jìn)一步加強依法治國的高度，提出深化司法體制綜合配套改革的重要戰(zhàn)略部署。2019年初，最高人民法院將 《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》作為人民法院第五個五年改革綱要貫徹實施。在此背景下，借鑒經(jīng)濟領(lǐng)域“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”理念，實現(xiàn)司法機制合理調(diào)整與司法資源優(yōu)化配置，是提高司法供給質(zhì)量與效益、回應(yīng)滿足人民司法需求、推進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

一、推進(jìn)司法資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必要性

在全面推進(jìn)依法治國的背景下，司法供給側(cè)和需求側(cè)均呈現(xiàn)出新特點：一方面， “有糾紛找法院”成為社會公眾解決矛盾的常態(tài)選擇，司法需求呈現(xiàn)出量多質(zhì)增的特點。另一方面，人民法院司法公共產(chǎn)品供給能力相對不足，進(jìn)一步凸顯了與司法需求之間的矛盾，面臨著補短板、破難題、優(yōu)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)效的必要。為此，深入推進(jìn)司法資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是基于供需兩側(cè)現(xiàn)實狀況而做出的必然回應(yīng)。

1.司法供給與需求不匹配降低司法認(rèn)同

近年來，全國各地法院受理案件數(shù)量呈逐年上升趨勢，2018年達(dá)2800萬件，再創(chuàng)歷史新高。司法程序成為糾紛化解重要途徑體現(xiàn)了訴訟社會的特征，但當(dāng)前司法資源供給無論是數(shù)量還是質(zhì)量都難以充分滿足社會需求。

從司法供給量化結(jié)構(gòu)看，利益訴求和價值多元導(dǎo)致矛盾多發(fā)，大量糾紛以訴訟方式涌入到法院，立案登記制改革進(jìn)一步加速案件增長。與此同時，因編制有限、法官離職、法律職業(yè)對年輕優(yōu)秀人才吸引力不足等多重因素疊加，辦案資源增長緩慢。員額制改革后受比例限制，辦案資源進(jìn)一步縮減，相應(yīng)配套機制建設(shè)挖潛增效還有待逐步跟進(jìn)。糾紛急速增長與司法資源有限，使當(dāng)事人 “用戶體驗感”和滿意度不斷降低，有的當(dāng)事人甚至以惡意訴訟、虛假訴訟、纏訴、鬧訪等非理性方式破壞司法發(fā)展良性秩序。

從司法供給質(zhì)性結(jié)構(gòu)看，司法專業(yè)化改革并非一蹴而就，短期內(nèi)法官素質(zhì)參差不齊的客觀現(xiàn)實，勢必影響司法產(chǎn)品的輸出質(zhì)量和司法服務(wù)便捷性。司法產(chǎn)品不豐富、質(zhì)量難以令人滿意、社會公眾獲取司法產(chǎn)品便利性不足，可能進(jìn)一步加劇司法輸出的 “程序公正”與社會需求的 “實體公正”、司法邏輯理性與社會公眾的樸素正義觀之間的沖突。

2.司法資源配置不合理制約供給效能

首先，司法資源區(qū)域分布存在不平衡?！叭税该堋睅淼霓k案壓力大、法官超負(fù)荷工作，是近年來中、基層法院普遍面臨的現(xiàn)實問題，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。目前政法編制主要是按行政區(qū)劃內(nèi)戶籍人口數(shù)進(jìn)行配備，并未充分考慮司法需求的區(qū)域差異，導(dǎo)致有的情況下司法資源在區(qū)域間部分不均衡，不能完全反映人案配比需要。如：有些地區(qū)外來人口已接近或遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過戶籍人口，帶來了額外的訴訟增長，但審判人員數(shù)量卻沒有相應(yīng)增長。有的法院設(shè)置并未考慮區(qū)域差異帶來的案件體量差別，如成都市與甘孜藏族自治州同屬四川省下轄市級行政區(qū)，分別設(shè)置了中級法院，但成都市下轄2140萬人口，甘孜藏族自治州下轄120萬人口，兩家中級法院的受理案件數(shù)和人案矛盾差異并非同一量級可比。

其次，法院內(nèi)部資源配置不平衡。一方面，審判資源在審判業(yè)務(wù)部門與非審判部門之間配置不均衡，司法改革前法院人力資源配置主要是因 “崗”、因 “編”配人，而非因 “案”配人，審判資源并未向一線傾斜；法院人員分類管理改革推進(jìn)后，審判部門與綜合 （行政）部門之間崗位交流不暢通，不利于司法資源按需配給。另一方面，審判權(quán)行使主體未能實現(xiàn)最優(yōu)配置，院、庭長相較普通法官具有更深厚的專業(yè)能力和豐富的審判經(jīng)驗，但往往因?qū)徟泄芾砗托姓芾硎聞?wù)占據(jù)大量時間精力，難以發(fā)揮其優(yōu)質(zhì)審判資源的優(yōu)勢。

二、司法資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的價值導(dǎo)向

司法供需兩側(cè)的新變化、新矛盾表明，現(xiàn)有司法資源需要尋求新的內(nèi)生增長動力，才能實現(xiàn)司法體制綜合配套改革目標(biāo)。為此可借鑒經(jīng)濟領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，立足司法規(guī)律和審判工作特性明確改革的價值導(dǎo)向，在提質(zhì)增效的目標(biāo)下重新調(diào)配、優(yōu)化整合資源，理順如下關(guān)系：

1.司法供給與司法需求的關(guān)系

供給與需求是硬幣的兩面，不論是推行“需求側(cè)”管理還是實施 “供給側(cè)”改革，并不意味著舍此存彼。司法需求側(cè)管理注重對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)，供給側(cè)改革強調(diào)司法資源的優(yōu)化配置，二者共同目標(biāo)是實現(xiàn)公平正義、提升司法公信。因此，推進(jìn)司法 “供給側(cè)”改革不能割裂對司法需求的考量，而應(yīng)改變司法供給與社會需求相互隔離的現(xiàn)實，形成 “需求刺激供給，供給引導(dǎo)需求”的良性互動。

與經(jīng)濟領(lǐng)域供需關(guān)系不同，司法供給與需求之間具有單向性、非平等性特征。作為供給主體的司法機關(guān)，在供需關(guān)系方面的主導(dǎo)性和決定性作用更加凸顯。因此，司法資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革更應(yīng)充分考量需求側(cè)的多元訴求、保障民眾訴訟權(quán)益。在具體思路上，應(yīng)以提升司法供給質(zhì)量、回應(yīng)社會司法需求為導(dǎo)向，通過結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變引導(dǎo)資源優(yōu)化配置，構(gòu)建系統(tǒng)完備、公正高效、科學(xué)規(guī)范、運行有效的審判制度體系，減少審判權(quán)運行和審判管理過程中的障礙，降低因司法產(chǎn)品低效供給、供給不足、質(zhì)量不高而產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)，全面提升司法能力、司法效能和司法公信。

2.供給質(zhì)量與供給效率的關(guān)系

質(zhì)量、效率、動力是推進(jìn)經(jīng)濟領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵因素，提高供給質(zhì)量與效率是改革的根本目標(biāo)。司法服務(wù)本質(zhì)是一種公共產(chǎn)品，司法公正是其品質(zhì)追求。司法供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在提升司法公正的實現(xiàn)能力，基本路徑是尋求司法產(chǎn)品供給質(zhì)量與效率之間的最佳平衡點。

“遲到的正義非正義?！鄙鐣姴粌H期待公平正義的裁判結(jié)果，也希望加快 “公正”的生產(chǎn)過程。這就要求審判機關(guān)要遵循 “質(zhì)量優(yōu)先、注重效率”的理念，積極改進(jìn)執(zhí)法辦案模式，在提高司法產(chǎn)品供給 “質(zhì)量”釋放活力的前提下，盡可能降低司法資源投入，以高效的訴訟程序、更低的訴訟成本獲得優(yōu)質(zhì)司法產(chǎn)品，滿足當(dāng)事人訴訟需求。如根據(jù)案件特點大力推進(jìn)繁簡分流，保障在更短時間、使用更少司法資源、產(chǎn)出更多高質(zhì)量的裁判 “精品”；借助科技推行司法便民舉措，為當(dāng)事人提供便捷司法服務(wù)和訴訟體驗；創(chuàng)新審判機制，防止程序反復(fù)和空轉(zhuǎn)，降低訴訟成本。探索運用集約化工作模式、扁平化管理機制、社會化購買服務(wù)為法院瘦身、為法官減負(fù)。

3.改革整體協(xié)調(diào)與具體舉措推進(jìn)的關(guān)系

司法體制綜合配套改革是一項系統(tǒng)性、整體性任務(wù)，涉及機制體制、人員分類、配套設(shè)置等諸多內(nèi)容，其整體目標(biāo)實現(xiàn)依賴于各項具體舉措的整體推進(jìn)、協(xié)同作用、有效落實。如法院員額制改革后將壓縮審判資源，司法輔助人員能否合理配備、案件繁簡分流機制能否有效運行，都將直接關(guān)系辦案質(zhì)量能否有效提升。

推進(jìn)司法資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要抓住結(jié)構(gòu)性調(diào)整這一主線，最大限度發(fā)揮各項改革舉措的共生效應(yīng)。既要抓好微觀改革舉措的貫徹落實，又要以改革總體目標(biāo)為引領(lǐng)，注重各項措施之間的整體聯(lián)動與功能耦合，處理好資源整體調(diào)配與局部調(diào)整的關(guān)系、重點改革措施與配套改革機制的關(guān)系，關(guān)聯(lián)舉措與制度呼應(yīng)的關(guān)系，促使各要素協(xié)調(diào)配合，增強改革推進(jìn)的整體性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，最大限度實現(xiàn)司法體制綜合配套改革的目標(biāo)。

三、司法資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實現(xiàn)路徑

當(dāng)前，司法改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的框架基本確立，但相關(guān)改革領(lǐng)域的持續(xù)優(yōu)化、精細(xì)打磨，具體措施的落地完善、夯實見效，還需要借鑒供給側(cè)改革基本理念予以完善。

1.激發(fā)主體活力釋放供給效能

經(jīng)濟領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本定位是提升供給能力，結(jié)構(gòu)性調(diào)整的最終目標(biāo)是通過正向激勵和優(yōu)勝劣汰，增強微觀經(jīng)濟主體活力和主觀能動性。聯(lián)系司法資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，法院工作人員是司法產(chǎn)品與服務(wù)的提供者，司法工作人員的能力和素質(zhì)是產(chǎn)品供給質(zhì)量的決定性因素，激發(fā)司法主體活力是提升司法公信的基本保障。具體而言，就是要進(jìn)一步深化人員分類管理制度，明確不同類別主體的職能分工、職業(yè)前景與職業(yè)保障：健全以法官員額制為中心的法官選任、交流、退出機制，法官單獨職務(wù)序列配套保障機制，激發(fā)法官職業(yè)尊榮感。根據(jù)不同層級法院職能定位與實際需要，合理配備審判輔助人員，確定審判輔助人員配備模式和標(biāo)準(zhǔn)。完善法院內(nèi)部審判部門與綜合行政部門崗位交流機制，拓寬審判輔助人員、司法行政人員職業(yè)發(fā)展通道。

2.完善機構(gòu)設(shè)置優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)

在既有司法資源內(nèi)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，需要完善機構(gòu)設(shè)置與優(yōu)化整合工作職能并行推進(jìn)。包括推動審級制度完善，優(yōu)化四級法院職能定位，使不同層級法院在訴訟分流、職能分層和資源配置方面各就其位。不斷深化與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度改革，破除行政干預(yù)藩籬和訴訟 “主客場”頑疾，為公正司法創(chuàng)設(shè)新型訴訟格局。服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，探索專門法院建設(shè)與專業(yè)化審判機制，滿足民眾多元化司法需求。按照 “以審判為中心、以法官為重心”的思路重構(gòu)法院內(nèi)部運行機制：遵循扁平化管理理念組建科學(xué)的審判團(tuán)隊模式，根據(jù)獨任審判、合議制審判不同需求，探索 “1+N+N”或 “3+N+N”審判團(tuán)隊模式，合理配置法官、法官助理、書記員比例，實現(xiàn)人員配置最優(yōu)、辦案效能最大化。以 “精簡結(jié)構(gòu)、優(yōu)化職能”為基本思路推進(jìn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，圍繞審判中心精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)配置，有效整合機構(gòu)職能，提高審判執(zhí)行、司法保障的運行實效。

3.創(chuàng)新訴訟制度提升供給效能

準(zhǔn)確定位新時代司法需求特點，以公正與效率價值關(guān)系為指引，創(chuàng)新符合時代發(fā)展的訴訟制度體系。深入推進(jìn)案件繁簡分流改革，將繁簡分流理念貫穿審判全過程，形成 “繁簡有度、高效運行、審判公正”多層次的訴訟機制，使有限司法資源得到有效配置和最大化利用。深化以審判為中心的刑事訴訟制度改革，強化庭前會議、非法證據(jù)排除等制度，發(fā)揮庭審的實質(zhì)性作用；建立公、檢、法協(xié)同辦案平臺，構(gòu)建三機關(guān)刑事案件基本證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)指引，加強審判對偵查、起訴的規(guī)范監(jiān)督功能，提升裁判公正性。推動行政爭議實質(zhì)性化解，完善普通案件簡化審理等機制改革，促進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化，助推法治政府建設(shè)。推進(jìn) “訴源治理”緩解法院辦案壓力，借助外力整合社會資源，形成功能互補、程序銜接的糾紛多元化解體系，滿足社會公眾化解矛盾的多元化、差異化需求。

4.加強技術(shù)投入拓展供給空間

“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)與審判融合，能夠有效提高司法產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)輸出能力，提升司法 “供給側(cè)”與 “需求側(cè)”用戶體驗，拓展司法供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革空間。一方面，信息技術(shù)深度運用可有效研判供給側(cè)需求，立足法官審判工作需要研發(fā)類案推送、數(shù)據(jù)分析、瑕疵提示等軟件，為司法辦案、審判管理、審判輔助事務(wù)提質(zhì)增效提供科技助力，幫助法官提升法律適用能力、降低司法產(chǎn)品瑕疵。另一方面，科技創(chuàng)新手段有助于推動法院訴訟模式重構(gòu)和訴訟流程再造，提升需求側(cè)的訴訟體驗。如電子訴訟應(yīng)用范圍拓展，語音識別技術(shù)在庭審?fù)睫D(zhuǎn)錄中應(yīng)用，推進(jìn)常見糾紛網(wǎng)上一體化處理，跨域立案與遠(yuǎn)程訴訟服務(wù)等，順應(yīng)時代變化和科技發(fā)展不僅有助于提高訴訟服務(wù)效能，降低當(dāng)事人訴訟參與成本，也有助于擴展回應(yīng)司法需求的深度與廣度。