淺談充裝企業(yè)氣瓶充裝前后檢查制度

文夏挺峰

近年來，雖然一些新建和部分改擴建居民小區(qū)逐步起用了管道天燃氣，但從總體上來看，液化石油氣氣瓶仍然在各大中城市的一些老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)結合部和大量餐飲企業(yè)廣泛分布使用，因此一旦發(fā)生氣瓶爆炸事故，后果將不堪設想。2016年A省W市某餐飲企業(yè)發(fā)生氣瓶爆炸事故，就造成一次死亡17人的特別嚴重后果，事件迅速在全國各地引起廣泛的輿論關注，影響十分惡劣。又據(jù)國內(nèi)某知名網(wǎng)站燃氣爆炸微信公眾平臺收錄統(tǒng)計，2017年全國共發(fā)生燃氣爆炸事故950起，其中室內(nèi)燃氣爆炸事故680起，導致死亡104人、受傷1100余人的嚴重后果，經(jīng)過數(shù)據(jù)分析，上述事故中大部分都是液化石油氣氣瓶爆炸事故。因此，盡管天然氣管道工程在不斷擴大其使用范圍，但液化石油氣氣瓶監(jiān)管工作仍然面臨著較大壓力，其安全形勢不容小覷。

長期以來，為確保氣瓶的安全使用，杜絕各類氣瓶安全事故，各級質監(jiān)部門對于氣瓶充裝企業(yè)違反法律法規(guī)，不按安全技術規(guī)范充裝過期瓶、報廢瓶、非自有瓶等違法行為一直予以嚴厲打擊，保持監(jiān)管的高壓態(tài)勢，一定程度上提升了氣瓶監(jiān)管工作的實效。但是，對于氣瓶充裝企業(yè)應當如何落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度，一直困擾著監(jiān)管部門和執(zhí)法工作者，今天筆者就這個問題談談幾點自己的看法：

建立并落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度的重要性

2014年施行的《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱《特設法》）第四十九條第二款明確規(guī)定了“ 充裝單位應當建立充裝前后的檢查、記錄制度，禁止對不符合安全技術規(guī)范要求的移動式壓力容器和氣瓶進行充裝?！辈簧偻緦⑦@一條款與2003年由國務院頒布施行的《特種設備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《特設條例》）第二十二條比對后發(fā)現(xiàn)，《特設法》四十九條第二款的內(nèi)容在《特設條例》第二十二條中并未體現(xiàn)，因此認為《特設法》第四十九條是在《特設條例》第二十二條的基礎上新增的，是對《特設條例》的立法修正，其實這種觀點不太正確。

盡管《特設條例》第二十二條并沒有明確充裝企業(yè)應當建立并實行氣瓶充裝前后檢查記錄制度，但《特設條例》在罰則第八十條第二款中明文規(guī)定“移動式壓力容器、氣瓶充裝單位未按照安全技術規(guī)范的要求進行充裝活動的，由特種設備安全監(jiān)督管理部門責令改正，處2萬元以上10萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，撤銷其充裝資格?！币簿褪钦f《特設條例》第八十條第二款強調(diào)了氣瓶充裝企業(yè)必須按照安全技術規(guī)范的要求進行充裝活動，而結合安全技術規(guī)范的有關要求，我們發(fā)現(xiàn)這一條文實際上涵蓋了兩點：一是企業(yè)進行充裝的氣瓶其自身質量應當符合安全技術規(guī)范的要求。二是企業(yè)的充裝活動也必須符合安全技術規(guī)范的要求。根據(jù)與《特設條例》配套使用的原《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程》（該規(guī)程現(xiàn)已廢止）第五十九條曾規(guī)定：“充裝企業(yè)應當在氣瓶充裝前進行檢查并記錄”，第六十五條第5目曾規(guī)定“充裝企業(yè)對氣瓶記錄的內(nèi)容為氣瓶編號、氣瓶容積、實際充裝量、發(fā)現(xiàn)的異常情況、檢查者、充裝日期等要素”。綜上，《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程》不僅明確了企業(yè)氣瓶充裝前后檢查記錄制度，同時還規(guī)定了檢查記錄的具體內(nèi)容，如果充裝企業(yè)未能按照上述規(guī)范的要求進行充裝活動，特種設備監(jiān)管部門完全可以根據(jù)《特設條例》的有關規(guī)定對企業(yè)予以行政處罰。由此可見，充裝企業(yè)應當建立并實行氣瓶充裝前后檢查記錄制度一直以來就受到原質檢總局的高度重視，并以安全技術規(guī)范的形式明文予以確定。同時，因為這項制度極其重要，在《特設法》的制定過程中，將其法律位階由行政法規(guī)上升到法律，為監(jiān)管部門依法管理充裝企業(yè)，打擊違法充裝行為提供了厚實的法律保障。因此不難看出，氣瓶充裝企業(yè)建立并落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度的重要性已經(jīng)不言而喻。

認定企業(yè)未按規(guī)定落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度的難點，通常認定企業(yè)有無建立氣瓶充裝前后檢查記錄制度比較簡單，但是判斷企業(yè)有無落實或者充分落實該項制度則比較困難。就目前客觀情況來看，具體有以下三點：

一是建立檢查、記錄制度方面：在實際工作中，有的同志認為《特設法》第四十九條第二款雖然明確了充裝企業(yè)應當建立氣瓶充裝前后檢查記錄制度，但是沒有明確企業(yè)應當實行該制度。因此，根據(jù)該條款的具體表述，同時根據(jù)行政相對人“法無禁止即可為”的原則，充裝企業(yè)的責任義務僅僅限于建立該制度即可，并不必然應當落實該制度，對企業(yè)未落實該制度予以行政處罰于法無據(jù)，而造成這一不合理的結果是因為《特設法》存在立法缺陷。

二是如何落實制度方面：在《特設法》施行后，原質檢總局于2014年9月5日頒布了《氣瓶安全技術監(jiān)察規(guī)程》，作為與《特設法》配套使用的安全技術規(guī)范，該規(guī)程在第6.1.5部分中詳細明確了：“氣瓶充裝單位應當按照相應標準的規(guī)定，在氣瓶充裝前和充裝后，由取得氣瓶充裝作業(yè)人員證書的人員對氣瓶逐只進行檢查，并做好檢查記錄和充裝記錄，檢查記錄和充裝記錄保存時間不少于12個月。氣瓶發(fā)生事故后，充裝單位應當提供真實、可追蹤的檢查記錄和充裝記錄，不能提供檢查記錄和充裝記錄或者記錄與實際不符的，應當依法追究氣瓶充裝單位的責任?！庇械耐菊J為上述內(nèi)容要求充裝單位應當對氣瓶逐只檢查并逐只記錄，因為檢查行為與記錄行為在動作上具有連貫性。而有的同志則認為該技術規(guī)范只是明確了充裝單位應當對氣瓶予以逐只檢查，但并未明確企業(yè)必須逐只記錄。

三是企業(yè)是否應當承擔法律責任方面：在具體監(jiān)管過程中，如果充裝企業(yè)被認定未按照《氣瓶安全技術監(jiān)察規(guī)程》的要求落實檢查記錄制度，是否應當對企業(yè)予以行政處罰呢？有的同志認為《監(jiān)察規(guī)程》已經(jīng)明確了企業(yè)存在上述違規(guī)情形時，應當承擔法律責任。但有的同志則認為充裝企業(yè)有義務做好氣瓶充裝前后檢查記錄，但即使這項工作未落實到位，也不必然導致承擔法律責任，只有在發(fā)生氣瓶安全事故時，充裝企業(yè)如果不能提供檢查記錄和充裝記錄以及記錄與實際不符的，才應當被追究法律責任。

應該說，上述各種觀點均體現(xiàn)了監(jiān)管部門和執(zhí)法人員認真思考，鉆研業(yè)務，秉持依法行政、合理行政的審慎態(tài)度，力求在監(jiān)管工作既要對充裝企業(yè)違法違規(guī)行為予以嚴厲打擊，又要避免憑借個人主觀意志作出錯誤的行政處罰。

筆者認為，無論是監(jiān)管工作，還是執(zhí)法工作，在具體法律法規(guī)的理解和運用上，不能斷章取義，而是要系統(tǒng)性地把法律原則、法律條文、行政法規(guī)、部門規(guī)章和技術性規(guī)范有機結合起來，從立法原則、法理依據(jù)、法律價值和公益效果等角度，從整體上去理解并領會立法意圖，把握具體法條的價值取向，明確行政監(jiān)管的原則和要求，堅持“法有授權即可為”的行政思路，確保每一項具體行政行為都能做到于法有據(jù)，于理可行，這樣才能最大限度的正確運用法律，避免違法行政。

對上述幾種觀點的剖析意見

一是企業(yè)必須承擔實施充裝前后檢查、記錄制度的義務。雖然《特設法》第四十九條第二款并未加以“實行”二字以明確充裝企業(yè)必須落實氣瓶充裝前后檢查記錄制度，但是把《特設法》和《氣瓶安全技術監(jiān)察規(guī)程》結合起來看，充裝企業(yè)應當實行此項制度是十分明了的事情。

《特設法》第八十五條第一款第（一）項明確了充裝企業(yè)未按照規(guī)定實施充裝前后檢查、記錄制度，應當責令改正，處二萬元以上二十萬元以下罰款，情節(jié)嚴重的，吊銷充裝許可證，從這一條文來看，充裝企業(yè)的責任和義務不僅僅限于建立檢查記錄制度即可，同時必須實行該制度。盡管有人認為此處“未按照規(guī)定實施充裝前后檢查、記錄制度”中的“規(guī)定”并未在特設法中具體明確，因此監(jiān)管部門無權讓充裝企業(yè)為一個不明確的“規(guī)定”承擔法律責任，但是對于特種設備生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)來說，對其具有法律約束力和行政約束力的不僅包含各種法律法規(guī)，同時也應當包括各種規(guī)章、技術規(guī)范和標準，而前文所述，《氣瓶安全技術監(jiān)察規(guī)程》第6.1.5部分已經(jīng)明確了充裝企業(yè)應該實行該制度。同時《特設法》第八十五條第一款第（一）項強調(diào)的是“未按照規(guī)定實施充裝前后檢查、記錄制度”，此處并沒有限定所述“規(guī)定”必須是法律位階的規(guī)定，因此，對特種設備生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)具有法律約束力和行政約束力的技術規(guī)范的規(guī)定應當包含在內(nèi)。

下面，筆者進一步從立法原則和法理依據(jù)進行闡述?！短卦O法》第一條明確“為了加強特種設備安全工作，預防特種設備事故，保障人身和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，制定本法?！边@一條開宗明義地強調(diào)了《特設法》的立法目的，體現(xiàn)了《特設法》的法律價值取向。從法律適用原則來講，法律條文有明確意思的適用法律條文，法律條文意思表述不明確時適用法律原則，因為法律原則不僅決定了一部法律的性質、內(nèi)容和價值取向，也是一部法律實現(xiàn)內(nèi)部和諧統(tǒng)一的保證。如果片面地把《特設法》第四十九條第二款理解成充裝企業(yè)僅僅只需要建立氣瓶充裝前后檢查記錄制度即可，是否實行該制度則無關緊要，那么要求充裝企業(yè)建立這一制度也只是流于形式，根本無法實現(xiàn)《特設法》“預防特種設備事故，保障人身和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會發(fā)展”的立法目的和價值取向，是否建立這一制度也就毫無意義。

二是充裝企業(yè)制作充裝前后檢查記錄并不必然要求逐只記錄。前文所述《監(jiān)察規(guī)程》的相應條款具體表述是“氣瓶充裝單位應當按照相應標準的規(guī)定，在氣瓶充裝前和充裝后，由取得氣瓶充裝作業(yè)人員證書的人員對氣瓶逐只進行檢查，并做好檢查記錄和充裝記錄，檢查記錄和充裝記錄保存時間不少于12月?！睆倪@一條文第一句話來看，該技術規(guī)范只是要求氣瓶充裝前后檢查必須逐只進行，但并未要求逐只記錄。盡管有的同志認為因為檢查行為和記錄行為在動作上具有連貫性，所以應該認定此項規(guī)定的要求是逐只檢查并逐只記錄。但從實際工作效果來看，無論是充裝前檢查，還是充裝后檢查，企業(yè)在完成逐只檢查后，再統(tǒng)一完成檢查記錄并不影響記錄的真實性和監(jiān)管部門所追求的監(jiān)管效果。雖然該條文第二句話闡述了檢查記錄的重要性——氣瓶發(fā)生事故后，充裝企業(yè)應當提供真實、可追蹤的檢查記錄和充裝記錄。首先，檢查記錄不是事故定性的唯一證據(jù)；其次，監(jiān)管部門在沒有明確的法律條文和規(guī)范性文件提供法律依據(jù)作為支撐的情況下也不宜對此條文作擴大解釋。同時經(jīng)仔細查閱此處所說的“相應標準”——2012年3月1日實施的《氣瓶充裝站安全技術條件》（GB27550-2011）第3.4部分中，查找到有關的具體規(guī)定為“充裝企業(yè)應當負責氣瓶在充裝前和充裝后的檢查、填寫充裝記錄和每只氣瓶的收發(fā)記錄，并對氣瓶的充裝安全負責。”此處要求充裝企業(yè)應當完成氣瓶充裝前后檢查，但要求對每只氣瓶予以記錄的只限于收發(fā)記錄，而非檢查記錄。綜上，我們結合《特設法》第四十九條第二款，《特設法》第八十五條第一款第（一）項和《氣瓶安全技術監(jiān)察規(guī)程》第6.1.5部分的詳細規(guī)定，可以得出下列結論：充裝企業(yè)在經(jīng)營活動中就氣瓶充裝前后檢查、記錄制度的責任義務是建立并實行氣瓶充裝前后檢查、記錄制度，做好檢查記錄和充裝記錄。至于如何理解“做好”二字，筆者認為要根據(jù)企業(yè)建立的這一制度的具體內(nèi)容去衡量，充裝企業(yè)能夠嚴格按照自己建立的并得到監(jiān)管部門認可的制度去落實記錄工作，那么就符合“做好”的標準，否則就涉嫌違規(guī)。目前，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有的充裝企業(yè)已經(jīng)能夠使用一些具有掃描功能的儀器設備，實現(xiàn)信息化手段完成氣瓶充裝前后逐只檢查，逐只記錄，筆者也鼓勵其他氣瓶充裝企業(yè)在經(jīng)營活動中借鑒使用。

三是充裝企業(yè)應當承擔法律責任的幾種情形。從《特設法》、《特設條例》和《氣瓶安全技術監(jiān)察規(guī)程》的具體規(guī)定來看，筆者認為充裝企業(yè)就氣瓶充裝前后檢查、記錄制度方面存在以下幾種違法情形應當承擔法律責任：首先，違反《特設法》第四十九條第二款之規(guī)定未能建立檢查、記錄制度；其次，違反《特設法》第八十五條第一款第（一）項之規(guī)定未能按照規(guī)定實施充裝前后檢查、記錄制度；再次，氣瓶發(fā)生事故后，充裝企業(yè)無法提供檢查記錄或者提供的檢查記錄與實際不符。

如果企業(yè)在落實檢查記錄制度時存在輕微的不規(guī)范問題，但并未發(fā)生事故，行政監(jiān)管部門是否應當追究其法律責任值得商榷。假設這一情形需要給予行政處罰，那么《氣瓶安全技術監(jiān)察規(guī)程》第6.4.5部分完全不必要設置前提性條件——“氣瓶發(fā)生事故后”。這一前提條件的設立實際上體現(xiàn)了法律運用與監(jiān)管工作在對待不同違法情形時應當區(qū)別對待，寬嚴相濟的教育與懲治相結合的原則，無論是監(jiān)管部門，還是執(zhí)法人員，都應當深刻加以領會并實行。