本案是否說明《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》存在漏洞？

文朱有權(quán)

【案 情】

2017年10月，江蘇省淮海區(qū)市場監(jiān)督管理局執(zhí)法人員接到12345市長熱線轉(zhuǎn)辦單，轉(zhuǎn)辦單稱有業(yè)主投訴天源小區(qū)多臺(tái)電梯存在較大安全隱患，去年以來已多次發(fā)生電梯運(yùn)行中關(guān)人、停運(yùn)等故障，要求相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查處理。執(zhí)法人員經(jīng)現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，該小區(qū)電梯已安裝運(yùn)行十多年，運(yùn)行狀況較差，據(jù)電梯現(xiàn)場維保負(fù)責(zé)人介紹，菱飛電梯維保公司（以下稱當(dāng)事人）作為小區(qū)電梯的簽約維保單位，在現(xiàn)場維保及應(yīng)急救援過程中多次發(fā)現(xiàn)電梯運(yùn)行問題，每次都采取多種修復(fù)措施（緊急調(diào)整修復(fù)、更換易損件等）保證了該小區(qū)電梯勉強(qiáng)維持正常運(yùn)行，該說法得到了電梯使用單位工作人員的證實(shí)，但執(zhí)法人員在當(dāng)事人提供的該小區(qū)今年以來電梯維保記錄中發(fā)現(xiàn)，這些電梯維保檢修記錄中所有項(xiàng)目均顯示正常，無故障修理記錄，也沒有更換易損件和調(diào)整調(diào)試的記錄。

淮海區(qū)市場監(jiān)督管理部門執(zhí)法人員在調(diào)查過程中了解到，當(dāng)事人認(rèn)為：首先，當(dāng)事人嚴(yán)格按照《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》進(jìn)行維保，使得多年電梯仍然可以維持正常運(yùn)行的水平，當(dāng)事人在維保過程中盡心盡職，維保質(zhì)量超過法律的強(qiáng)制性要求和物業(yè)公司的期望值，監(jiān)管機(jī)關(guān)不予表揚(yáng)反而立案調(diào)查，當(dāng)事人不能理解；其次，當(dāng)事人已經(jīng)按照《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》要求做好電梯維保記錄，《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》并未對電梯維保單位填寫的維保記錄作出真實(shí)性要求，所以當(dāng)事人并未違反《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》，且當(dāng)事人雖未真實(shí)填寫維保記錄，但并未放松對自己電梯維保質(zhì)量的要求，故該行為并未造成社會(huì)危害后果，不具有社會(huì)危害性，行政機(jī)關(guān)對此不該進(jìn)行處罰。

【分 析】

當(dāng)事人的行為是否具有社會(huì)危害性？《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》未對維保記錄的真實(shí)性作出強(qiáng)制性要求是否是一個(gè)瑕疵？本案當(dāng)事人到底是否可以依法處罰？

筆者認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的申辯意見不應(yīng)采納，理由如下：

一、本案當(dāng)事人的行為具有社會(huì)危害性

未按安全技術(shù)規(guī)范維護(hù)保養(yǎng)電梯的違法行為是以行為作為是否構(gòu)成違法行為的判斷依據(jù)，特定行為一旦發(fā)生，就對社會(huì)安全生產(chǎn)秩序產(chǎn)生危害和破壞作用，并不需要以出現(xiàn)“造成財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡”（后果）作為該違法行為的構(gòu)成要素。我們不能因?yàn)楸景高`法當(dāng)事人的違法行為沒有造成財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡就認(rèn)為該違法行為沒有社會(huì)危害性，本案中當(dāng)事人未能對電梯維保過程中發(fā)生的調(diào)整、更換易損件等內(nèi)容進(jìn)行記錄，導(dǎo)致使用單位、業(yè)主、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門甚至維保單位自身對電梯真實(shí)狀況了解不足，極易產(chǎn)生錯(cuò)誤的安全判斷，從而鑄成安全生產(chǎn)事故，對人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生巨大威脅和安全隱患，而且當(dāng)事人對維保過程的不真實(shí)記錄也為發(fā)生安全生產(chǎn)事故后調(diào)查事故原因、區(qū)分事故責(zé)任設(shè)置了技術(shù)上的障礙，使得很多證據(jù)滅失，且無法補(bǔ)足，最關(guān)鍵的是當(dāng)事人上述行為破壞了安全法治的特種設(shè)備經(jīng)營秩序，對法治和諧的安全生產(chǎn)形勢產(chǎn)生消極影響，必然造成相應(yīng)的社會(huì)危害后果，具有一定的社會(huì)危害性。

二、《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》應(yīng)對維保記錄的真實(shí)性作出強(qiáng)制性要求

隨著依法治國和依法行政進(jìn)程的不斷深入，“（對市場主體）法無禁止皆可為，（對政府）法無授權(quán)不可為”的觀念漸入人心并逐漸落到工作實(shí)處，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰也更加注重程序的合法性以及引用法律的確定性，《行政處罰法》也規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！睋Q言之，如果沒有明確具體的法律規(guī)定，不能也不應(yīng)實(shí)施行政處罰。

《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》第七條規(guī)定：“維保單位進(jìn)行電梯維保，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄。記錄至少包括以下內(nèi)容：……（四）維保的項(xiàng)目（內(nèi)容），進(jìn)行的維保工作，達(dá)到的要求，發(fā)生的調(diào)試、更換易損件等工作時(shí)的詳細(xì)記載?！笨梢钥闯?，該技術(shù)規(guī)范僅僅是對電梯維保單位是否對電梯維保工作進(jìn)行記錄作出了強(qiáng)制要求，解決的是“維保記錄有無”問題，并未對維保記錄的“科學(xué)性（專業(yè)性）”和“真實(shí)性”作出明確要求，很明顯，“科學(xué)性（專業(yè)性）”和“真實(shí)性”對于電梯維保記錄的重要性是致命的，直接決定了電梯維保記錄存在價(jià)值和必要性，試想：不真實(shí)、不專業(yè)的電梯維保記錄除了滿足和符合法規(guī)的形式要求以外，還能有什么其他價(jià)值？但既定法規(guī)具有客觀性，基層行政執(zhí)法部門并無制定、修改規(guī)范的職能和權(quán)限，更不能“發(fā)揮主觀能動(dòng)性”來類推、解釋法規(guī)，只能忠實(shí)于法規(guī)、執(zhí)行法規(guī)。筆者認(rèn)為，本案當(dāng)事人的維保記錄確實(shí)在形式上符合法律規(guī)定，我們就不宜以“未如實(shí)記錄維護(hù)保養(yǎng)電梯的違法行為”對當(dāng)事人實(shí)施行政處罰。

如前所述，未如實(shí)記錄維護(hù)保養(yǎng)電梯的違法行為具有一定的社會(huì)危害性，《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》作為確保電梯維保行為科學(xué)合法的專業(yè)技術(shù)規(guī)范，理應(yīng)對電梯維保記錄的“科學(xué)性（專業(yè)性）”和“真實(shí)性”作出強(qiáng)制要求，以懲罰、避免目前各地不同程度存在的電梯維?！耙孕薮！?、“虛假維?！钡冗`法現(xiàn)象。雖然不能說《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》的這一疏漏導(dǎo)致了電梯維?！耙孕薮！?、“虛假維保”等違法現(xiàn)象大量產(chǎn)生，但《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》的這一疏漏確實(shí)使執(zhí)法部門喪失了規(guī)制電梯維保“以修代?！薄ⅰ疤摷倬S?！钡冗`法現(xiàn)象的一大利器，本案不能以“未如實(shí)記錄維護(hù)保養(yǎng)電梯的違法行為”定性處罰即是一個(gè)明證。所以不得不承認(rèn)，《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》未能對電梯維保記錄的“科學(xué)性（專業(yè)性）”和“真實(shí)性”作出強(qiáng)制要求是一個(gè)重大疏漏。

三、本案當(dāng)事人依法可以處罰

未如實(shí)記錄維護(hù)保養(yǎng)電梯的違法行為具有一定的社會(huì)危害性，當(dāng)事人作為電梯維護(hù)保養(yǎng)專業(yè)單位，比其他人群更應(yīng)該知道其行為帶來的危害后果，但當(dāng)事人仍然實(shí)施了相關(guān)行為，并在行政機(jī)關(guān)調(diào)查時(shí)百般辯解，明顯對自身行為缺乏悔過和引以為戒，不處罰難以教育當(dāng)事人及他人，遏制其違法欲望和沖動(dòng)，制止違法行為。

具體到本案，我們雖然不能以“未如實(shí)記錄維護(hù)保養(yǎng)電梯的違法行為”定性處罰，但《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》第五條規(guī)定：“維保單位應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：……（五）對電梯發(fā)生的故障等情況，及時(shí)進(jìn)行詳細(xì)的記錄；”當(dāng)事人的所有維保記錄均顯示電梯運(yùn)行正常，且無專門的故障報(bào)修、處理記錄，這直接違反了《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》第五條的要求，仍然可以按照“未按安全技術(shù)規(guī)范維護(hù)保養(yǎng)電梯”進(jìn)行定性處罰。

【思 考】

《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》作為確保電梯維保行為科學(xué)合法的專業(yè)技術(shù)規(guī)范，不僅是電梯維保人員進(jìn)行電梯維保工作的作業(yè)指南，也是基層執(zhí)法人員監(jiān)督、規(guī)范電梯維保行業(yè)的重要依據(jù)。《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》存在的疏漏顯示其在應(yīng)對很多地方日益嚴(yán)重的電梯“以修代?！?、“虛假維?！钡冗`法行為時(shí)力不從心。究其產(chǎn)生原因，筆者認(rèn)為《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》在制定過程中的封閉性是疏漏產(chǎn)生的重要原因：

一是編制人員構(gòu)成的封閉性?！峨娞菥S護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》的編制人員主要以電梯生產(chǎn)廠家、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員為主，也有行政機(jī)關(guān)工作人員，但作為執(zhí)行《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》的基層行政執(zhí)法人員，則無人現(xiàn)身編制人員行列，導(dǎo)致其對現(xiàn)實(shí)中需要應(yīng)對解決的電梯維保現(xiàn)實(shí)問題、支撐行政執(zhí)法的可靠性出現(xiàn)不足；

二是編制過程的封閉性。作為專業(yè)技術(shù)規(guī)范，《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》本可以在制定過程中通過更長時(shí)間、更廣范圍、更多媒體征求修改意見，以使其編制的更科學(xué)，更適用。