社會救助在困境兒童保障中的問題研究

摘要：兒童是國家和民族的希望，兒童的健康成長關(guān)系到國家和民族的未來。國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》中提出要為困境兒童健康成長營造良好環(huán)境。我國的社會保障制度在不斷健全，但是仍有一些生活困難、社會融入困難或受到傷害的兒童陷入困境之中，要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，織密扎牢社會救助安全網(wǎng)，家庭、政府、社會多方努力，發(fā)揮社會救助在困境兒童保障中的作用，幫助他們走出困境。

關(guān)鍵詞：困境兒童；社會救助

一、困境兒童的概念

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活水平也在不斷的提高，社會保障制度也在不斷完善，人們在遭遇疾病傷害和年老體弱時也得到比較充分的保障，我國兒童的成長環(huán)境也在不斷優(yōu)化。但是現(xiàn)實生活中，經(jīng)常會有兒童的合法權(quán)益未受保護(hù)或父母無力撫養(yǎng)等眾多原因，使得兒童處于困境之中，所以，國家和社會應(yīng)當(dāng)對困境兒童給予大力支持，伸出援助之手，幫助他們找回應(yīng)當(dāng)屬于他們這個年齡段的快樂。

2016年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。

根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010 年我國 0-14 歲兒童總數(shù)為 2.22 億人，占人口總數(shù)的 16.60%；0-18 歲的未成年人總數(shù)為 2.79 億人，占人口總數(shù)的 20.93%。其中半數(shù)以上兒童分布在農(nóng)村地區(qū)。除了 57 萬孤兒，全國有 61 萬在事實上無人撫養(yǎng)的兒童，加上其它類型的困境兒童，民政部估計全國困境兒童數(shù)量大概有數(shù)百萬。[1]由此可見，我國困境兒童面臨的形勢十分嚴(yán)峻，他們數(shù)量龐大，缺乏有效獲取生活來源的途徑，往往都是被動地接受援助，困境兒童在城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)均有分布，其中農(nóng)村地區(qū)占比更大，無論是農(nóng)村還是城市地區(qū)，他們都需要政府和社會的幫助。

二、西方國家的困境兒童保障系統(tǒng)

（一）從立法保障上看。瑞典從1902的兒童法開始，1960年、1974年相繼出臺《兒童及少年福利法》和《家庭津貼》，致力于保障受到侵害的兒童的合法權(quán)益和保障多子家庭基本生活水平。2007年，芬蘭出臺《兒童福利法》，對救助困境兒童的權(quán)利義務(wù)作出了規(guī)定。英國已經(jīng)出臺了四十多部涉及兒童方面的法律，構(gòu)建了完善的兒童保護(hù)系統(tǒng)。日本從1947年出臺了第一部兒童福利基本法《兒童福利法》開始，從50年代到1981年間，陸續(xù)頒布了《兒童撫養(yǎng)津貼法》、《高度精神薄弱兒童撫養(yǎng)津貼法》、《母子和寡婦福利法》等，建立了詳細(xì)完備的兒童法律體系。

（二）從資金和服務(wù)上看。瑞典政府的補(bǔ)貼主要有單親兒童津貼和殘疾兒童津貼兩方面，單親兒童監(jiān)護(hù)人每月能領(lǐng)到1173克朗的費用，大約相當(dāng)于888人民幣元，殘疾兒童監(jiān)護(hù)人每月收到的費用與孩子生活需要相關(guān)。英國則由全社會共同承擔(dān)兒童的教育維持資金責(zé)任。美國對困境兒童的教育投入的補(bǔ)貼是巨大的。日本最具代表性的是針對殘障兒童的醫(yī)療教育設(shè)施，也重視其他各項兒童福利設(shè)施的建設(shè)。

（三）從保障體系上看。英國形成了科學(xué)的全方位兒童保障體系，政府在教育、醫(yī)療等部門中均設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)管理兒童事務(wù)，同時對福利設(shè)施的運行、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督等均有明文規(guī)定。日本隊困境兒童進(jìn)行不同類型的分類，基本將需要特殊照顧的殘障兒童包括在保障體系內(nèi)。

（四）從服務(wù)機(jī)構(gòu)上看。美國各地政府和社會組織在全國各地都設(shè)立了服務(wù)機(jī)構(gòu)，旨在第一時間為需要寄養(yǎng)的兒童服務(wù)，或孤兒、棄兒的收養(yǎng)服務(wù)。后期，政府或相關(guān)組織也會對寄養(yǎng)兒童進(jìn)行評估，保證困境兒童得到良好的對待。社會組織或個人申請的兒童福利機(jī)構(gòu)一旦通過審查成立，政府將給予全方面的支持。

三、困境兒童救助中的障礙

（一）沒有從立法上對兒童救助進(jìn)行規(guī)范。第一，目前我國關(guān)于兒童保護(hù)方面的法律不少，有《未成年人保護(hù)法》、《收養(yǎng)法》、《義務(wù)教育法》、《中華人民共和國殘障人保護(hù)法》等，還有很多行政法規(guī)，但是法規(guī)缺乏一定的權(quán)威性，約束力有限，還是缺少一部專門針對兒童保護(hù)的法律，沒有法律的規(guī)范，會難以形成制度合力，制約制度的有效性。第二，缺乏困境兒童救助的實施細(xì)則。貴州畢節(jié)5名兒童垃圾箱中避寒遭悶死，暴露了困境兒童缺乏生存的必要的保障。并且貴州5名悶死兒童的父親為三兄弟，一人務(wù)農(nóng)兩人外出務(wù)工，基本上都家境貧寒，住在逢雨必漏的土坯房里。在出事的五個兄弟中，有兩人因沒有戶口而輟學(xué)。在出事前，5名兒童的家庭情況就符合社會救助的標(biāo)準(zhǔn)，這件事反映了救助體系的不完善，在某些地方，從發(fā)現(xiàn)兒童到送到救助中心的機(jī)制還不健全，難以為需要幫助的兒童提供保障。

（二）困境兒童救助程度有限，覆蓋面不夠大。第一，兒童救助的機(jī)構(gòu)不足，根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，民政部估計全國困境兒童數(shù)量大概有數(shù)百萬人。2017年，兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量為656個，兒童收養(yǎng)救助服務(wù)床位數(shù)為9.6萬張?？梢姡词辜僭O(shè)大部分困境兒童不是無家可歸的孩子，兒童救助機(jī)構(gòu)和床位的數(shù)量在面對如此龐大的困境兒童基數(shù)時也顯得捉襟見肘。第二，福利機(jī)構(gòu)的申請需要的手續(xù)比較繁雜，目前我國民間困境兒童救助機(jī)構(gòu)普遍出現(xiàn)注冊困難、資金短缺的現(xiàn)象，這直接導(dǎo)致了困境兒童社會化救助程度有限的問題。相關(guān)法律規(guī)定，民間組織注冊救助福利機(jī)構(gòu)時，必須先申請并經(jīng)過民政部門審批后，取得《社會福利機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》，才能到登記機(jī)關(guān)辦理登記注冊手續(xù)，否則視為非法機(jī)構(gòu)。因此，民間組織注冊一個福利機(jī)構(gòu)往往需要相當(dāng)長的時間。第三，由于兒童福利事業(yè)的非營利性質(zhì)，也缺乏相應(yīng)的激勵政策，資金補(bǔ)貼，導(dǎo)致很多民間資本不愿意進(jìn)入這個領(lǐng)域，這在一定程度上限制了社會力量在困境兒童救助中的作用。第四，救助的有限性還表現(xiàn)在救助的過程中，現(xiàn)行的困境兒童社會救助只是在兒童遭遇困難、無力渡過難關(guān)時才能受到來自政府、社會組織的幫助，這種時候處理的方式不但代價昂貴，也很難從根本上擺脫困境，從現(xiàn)階段來看，救助的工作是幫助困境兒童暫時建立起信心，而鮮有持續(xù)性的措施。例如農(nóng)村困境兒童教育救助，我們目前能做的是讓他能夠入學(xué)接受教育，至于使他能夠持續(xù)接受教育，防止厭學(xué)、輟學(xué)等現(xiàn)象發(fā)生，這就要求救助工作一直要持續(xù)下去，及時跟蹤，多方溝通，幫助他在學(xué)校建立信心，順利完成各階段學(xué)業(yè)。[2]在這個方面，我們做得還不夠好。

（三）經(jīng)濟(jì)問題是困境兒童面臨的最關(guān)鍵的問題。第一，困境兒童救助資金有限，困境兒童救助的機(jī)構(gòu)大多是政府福利機(jī)構(gòu)，他們的資金大多來源于政府財政補(bǔ)貼，在很多地方，政府的財政本來就很吃緊，用到兒童救助方面的支出就更顯不足，無法給困境兒童提供充足的保障。第二，根據(jù)童文瑩課題組的調(diào)查，N市社會組織服務(wù)案例中，有超過50%的困境兒童家庭經(jīng)濟(jì)困難，其中僅約1/3的個案申請到或者正在申請低保。構(gòu)成家庭經(jīng)濟(jì)困境的原因很多，主要是家庭成員有吸毒、賭博等行為，家庭成員重病重殘且所患疾病不在國家規(guī)定的重大疾病目錄內(nèi)等。[3]第三，很多福利性的社會救助機(jī)構(gòu)的資金來源同樣是政府財政補(bǔ)貼，政府補(bǔ)貼的多少直接決定了他們提供救助的質(zhì)量和覆蓋面。如果政府財政補(bǔ)貼不足，會影響機(jī)構(gòu)工作人員的積極性，影響群眾對救助服務(wù)的信心。

（四）社會救助專業(yè)人才缺乏。困境兒童救助涉及千千萬萬基層困難兒童的切身利益，其經(jīng)辦能力建設(shè)事關(guān)社會救助的各項政策落地的效果。第一，社會救助機(jī)構(gòu)數(shù)量少，從事救助工作的專業(yè)人員就少，在面對廣大需要救助的困境兒童時往往顯得力不從心。加之很多社會救助機(jī)構(gòu)的工作人員沒有經(jīng)過專業(yè)的救助訓(xùn)練，專業(yè)化水平不高。對公民的救助意識宣傳也不足，很多群眾看見流浪兒童的第一反應(yīng)不是打電話聯(lián)系救助機(jī)構(gòu)，這也從另一個側(cè)面反映社會救助機(jī)構(gòu)一定程度上缺乏群眾的信任。第二，針對一些有心理障礙的兒童而言，特殊教育學(xué)校比較少，難以滿足學(xué)生需求，在普通學(xué)校，也缺乏專業(yè)的心理輔導(dǎo)專業(yè)人員，這會制約救助的質(zhì)量。

四、困境兒童救助對策

（一）與精準(zhǔn)扶貧做到有效銜接，精準(zhǔn)識別精準(zhǔn)救助。精準(zhǔn)扶貧就是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶的治貧方式。第一，做到與精準(zhǔn)扶貧系統(tǒng)的銜接，就能為困境兒童提供更好的保障，能夠跟蹤兒童的近況，對困境兒童進(jìn)行建檔立卡，借鑒精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗，對不同情況的兒童采取不同的救助措施。第二，注意在了解致困原因上多下功夫，不僅致力于幫助困境兒童擺脫當(dāng)前的窘迫境遇，更要從根本上為困境兒童家庭出謀劃策，改變現(xiàn)狀，為兒童的成長提供良好的環(huán)境。發(fā)揮好兒童福利主任的作用，經(jīng)常走訪村中家庭熟悉孩子們的情況，一旦發(fā)現(xiàn)異常及時上報相關(guān)部門采取措施。

（二）構(gòu)建完善的困境兒童保障體系。第一，困境兒童保障體系中至少包括三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，報告、接報和兒童治療。在報告環(huán)節(jié)，發(fā)揮好宣傳教育的作用，養(yǎng)成積極參與公共事務(wù)的意識，鼓勵發(fā)現(xiàn)一起，報告一起，也可以借鑒其他國家經(jīng)驗，如公務(wù)員、老師、醫(yī)生等公職人員發(fā)現(xiàn)困境兒童必須上報。在接報環(huán)節(jié)，開設(shè)網(wǎng)上綠色通道或電話熱線，保證效率，避免情況惡化。在治療環(huán)節(jié)，受到身體傷害的，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)治療，遇到心理障礙的，由心理輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)疏導(dǎo)。第二，一個完整的體系離不開監(jiān)督，監(jiān)督是制度健康順利運行的保障。對于資金上的監(jiān)督，政府可以通過內(nèi)部監(jiān)督審計機(jī)構(gòu)對社會救助資金的運用進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)資金挪用情況。對于困境兒童救助實施上的監(jiān)督，市、縣一級可以在各區(qū)設(shè)立監(jiān)督員崗位，或由民政部門工作人員兼任，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)一級則可以由兒童福利主任負(fù)責(zé)，重點對發(fā)現(xiàn)未上報的困境兒童進(jìn)行識別、救助，明確他們的責(zé)任和任務(wù)，建立責(zé)任制度，保證困境兒童能接收到相應(yīng)的救助。對于服務(wù)機(jī)構(gòu)，無論是政府主辦還是社會組織主辦，都應(yīng)在資格審查以及其所提供的服務(wù)進(jìn)行全面的監(jiān)督評估。

（三）加強(qiáng)兒童法律建設(shè)。法律具有權(quán)威性，一部完整的法律比零散的行政法規(guī)要更有威懾力，目前在我國還沒有出臺與困境兒童相關(guān)的專門的法律，我們有必要在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以保障困境兒童權(quán)益為目標(biāo)，構(gòu)建完善的困境兒童福利體系，使制度的實施具有可行性，并以法律的形式作出規(guī)定。

（四）保證困境兒童救助資金的到位。資金是開展困境兒童救助事業(yè)的保障，政府要加大投入，籌措用于困境兒童救助的專項資金，拓寬籌資渠道，鼓勵慈善捐款和社會公益組織加入到救助隊伍中來。同時，國家應(yīng)逐步將艾滋病影響兒童、事實上無人撫養(yǎng)兒童、殘疾兒童、流浪兒童等特殊困境兒童納入到救助和工作范圍，在兒童養(yǎng)育與照料、兒童醫(yī)療保障、殘疾兒童康復(fù)救助等領(lǐng)域逐步建立健全福利保障體系。[4]同時，建立資金公開制度，提高資金使用效率。

（五）做好專業(yè)人才隊伍建設(shè)。專業(yè)人才是困境兒童保護(hù)的保證，據(jù)調(diào)查，80%以上的困境兒童不同程度地存在性格缺陷和心理障礙，內(nèi)心封閉、情感冷漠、行為孤僻、自卑心理嚴(yán)重、交往意愿和能力很低。救助農(nóng)村困境兒童，除了要給予物質(zhì)上的幫助和服務(wù)之外，更要關(guān)心他們的心理健康，幫助他們從心理上走出困境，構(gòu)建起積極健康的人生觀、價值觀。[5]第一，做好新鮮血液的補(bǔ)充工作，可以通過政策優(yōu)惠等形式，吸收高校專業(yè)對口的優(yōu)秀畢業(yè)生加入到社會救助隊伍中來，建立好困境兒童救助人才庫，吸收先進(jìn)的救助理念，建立完善的救助機(jī)制，發(fā)揮好人才的帶頭作用。第二，對于已經(jīng)在救助機(jī)構(gòu)工作了多年的工作人員而言，他們的實踐經(jīng)驗是我們寶貴的財富，要引導(dǎo)他們善于總結(jié)，同時，對于理論基礎(chǔ)薄弱的工作人員，則要加大人才培養(yǎng)資金的投入，加強(qiáng)培訓(xùn)力度，力求做到每一個工作人員的專業(yè)化。第三，對于熱心于公益事業(yè)的公民和志愿者，可以免費對他們進(jìn)行專業(yè)課程培訓(xùn)，跟專業(yè)工作人員一起參與到救助中來，積累經(jīng)驗，提供更好的服務(wù)。第四，政府和社會公益團(tuán)體要注意對困境兒童救助事業(yè)的宣傳教育，培養(yǎng)社會互幫互助、有難必幫的精神，為困境兒童健康成長助力。

注釋

[1] 韓曉蓉. 中國困境兒童達(dá)數(shù)百萬，學(xué)者呼吁建網(wǎng)絡(luò)防范未成年人被侵害[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1394256，2015–11–08/2019–01–14.

[2] 宗蘇秋，劉艷花.農(nóng)村困境兒童社會救助問題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2018（23）：211-213.

[3] 童文瑩.城市困境兒童救助的效果評價與政策選擇——基于N市的經(jīng)驗研究[J].中州學(xué)刊，2017（08）：73-78.

[4] 趙佳佳.我國困境兒童救助問題及其對策研究[J].法制與社會，2015（20）：174-175.

[5] 吳佩. 救助農(nóng)村困境兒童亟須多部門聯(lián)動[N]. 云南經(jīng)濟(jì)日報，2017-05-15（001）.

參考文獻(xiàn)

[1]鄭功成.社會保障學(xué)[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2005.

[2]郅玉玲.發(fā)達(dá)國家困境兒童保障經(jīng)驗闡釋[J].青年學(xué)報，2017（01）：81-84.

作者簡介：何騰龍（1994—），男，漢族，籍貫：廣西梧州，學(xué)歷：研究生，單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院，研究方向：社會保障。

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）