走出公募基金會(huì)的發(fā)展困境：APC評(píng)估理論的應(yīng)用

賴明苒

摘 要：自2004年以來，我國基金會(huì)一直保持高速發(fā)展態(tài)勢。公募基金會(huì)作為公開募集社會(huì)資源的社會(huì)組織，具有其他社會(huì)組織不可比擬的優(yōu)勢，卻也存在公信力不足的發(fā)展困境，在管理日益規(guī)范的今天，文章以公募基金會(huì)中國癌癥基金會(huì)為例，運(yùn)用APC評(píng)估理論，從組織問責(zé)、績效以及組織能力建設(shè)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)下分層構(gòu)建多維度評(píng)估指標(biāo)體系，提供了實(shí)用有效的評(píng)估路徑設(shè)計(jì)，借此幫助基金會(huì)走出發(fā)展困境。

關(guān)鍵詞：公募基金會(huì);APC評(píng)估理論;中國癌癥基金會(huì);公信度

2004年3月民政部下發(fā)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（下稱條例），鼓勵(lì)基金會(huì)發(fā)展，并正式將社會(huì)團(tuán)體中涵蓋的基金會(huì)分離出來，十多年來，我國基金會(huì)一直保持高速發(fā)展態(tài)勢。據(jù)《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（下稱公報(bào)），截止到2017年底，在國家民政部登記機(jī)關(guān)正式登記的社會(huì)組織總數(shù)量達(dá)76.2萬個(gè)，其中，基金會(huì)數(shù)量為6307個(gè)，占比0.84%，較去年增長13.5%，維持高速增長。根據(jù)條例，基金會(huì)指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，成立的非營利性法人?；饡?huì)以能否面向公眾募捐分為公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)，據(jù)公報(bào)，其中公募基金會(huì)有1678個(gè)，占比26.6%。有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，我國基金會(huì)發(fā)展可分為三個(gè)階段，第三個(gè)階段便是自《條例》發(fā)布后，我國基金會(huì)發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展階段，表現(xiàn)為數(shù)量增多、規(guī)模擴(kuò)大?；饡?huì)作為承接政府轉(zhuǎn)移的部分社會(huì)職能的區(qū)別于政府、企業(yè)的第三部門，自20世紀(jì)80年的“結(jié)社革命”社會(huì)運(yùn)動(dòng)后興起，可以有效地作為捐贈(zèng)人與救助人之間的紐帶，從捐贈(zèng)人接收款物資源，在基金會(huì)組織宗旨與章程規(guī)定的范圍內(nèi)，挑選相關(guān)項(xiàng)目及服務(wù)（救助）對象，幫扶社會(huì)弱勢群體，或致力于促進(jìn)本行業(yè)發(fā)展。概而言之，基金會(huì)就是將剩余的社會(huì)資源有效轉(zhuǎn)移，使之合理、有效利用，實(shí)現(xiàn)“國民收入的第三次分配”的意義，有助于緩解社會(huì)貧富差距、穩(wěn)定社會(huì)秩序，因此，基金會(huì)的健康發(fā)展對我國社會(huì)發(fā)展具有重要意義。但有關(guān)基金會(huì)，尤其是公募基金會(huì)的資金去向不明、工作人員貪污腐敗、工作效率與服務(wù)質(zhì)量低下、組織能力建設(shè)疲弱等問題也暴露出來。究其原因是，在缺乏外界的“他律”監(jiān)管下，基金會(huì)自身審查管理的“自律”動(dòng)力不足。如何建立對基金會(huì)監(jiān)管的“他律”，進(jìn)而讓其自身樹立起“自律”的意識(shí)和自覺“自律”，是文章探討的問題。

一、中國癌癥基金會(huì)發(fā)展概況

20世紀(jì)80年“結(jié)社革命”運(yùn)動(dòng)興起，在全球引發(fā)創(chuàng)辦社會(huì)組織的熱潮，最先在經(jīng)濟(jì)、文化相對發(fā)展的發(fā)達(dá)國家誕生，之后迅速點(diǎn)燃發(fā)展中國家，以至于管理學(xué)大師彼得.德魯克斷言：“20世紀(jì)是市場經(jīng)濟(jì)的世紀(jì)，21世紀(jì)是社會(huì)部門的世紀(jì)”。在當(dāng)時(shí)，我國恰值改革開放初期，政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革為這一新事物的產(chǎn)生、成長提供了社會(huì)溫床。在這樣的機(jī)遇中，1984年，中國癌癥研究基金會(huì)成立，2005年更名為中國癌癥基金會(huì)，自2011起享有免稅進(jìn)口慈善物資資格，是我國致力于癌癥防治、救助的全國最大的公募基金會(huì)。中國癌癥基金會(huì)作為全國第一批社會(huì)組織，發(fā)展至今，其2017年捐贈(zèng)收入總額已達(dá)到60.6億人民幣，擁有30個(gè)專項(xiàng)基金，2017年的凈資產(chǎn)額達(dá)到12.4億元，在腫瘤、宮頸癌、乳腺癌等癌癥疾病防治救助上走在全國前列。

二、中國癌癥基金會(huì)評(píng)估的必要性

（一）基金會(huì)健康發(fā)展的需要

基金會(huì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)應(yīng)該符合其組織宗旨和章程規(guī)定，凡違背、偏離或者不均衡發(fā)展組織宗旨與業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍的組織行為，基金會(huì)發(fā)展就不能算健康發(fā)展，而組織缺乏自身評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建，往往難以發(fā)現(xiàn)存在的問題，這進(jìn)而會(huì)危及組織對宗旨的履行能力。中國癌癥基金會(huì)的組織宗旨是，“募集資金，開展公益活動(dòng)，促進(jìn)中國癌癥防治事業(yè)的發(fā)展”，規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍進(jìn)一步闡釋了宗旨，也為基金會(huì)如何科學(xué)合理利用所募集的資源指明了方向，概括來說，其業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍包括四個(gè)維度，一是支持癌癥防治項(xiàng)目發(fā)展，二是資助癌癥科研發(fā)展，三是公募資金與進(jìn)行保值式投資，四是促進(jìn)國內(nèi)外癌癥防治經(jīng)驗(yàn)的學(xué)術(shù)交流。然而，基金會(huì)業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍窄小，局限在利用受贈(zèng)物資（主要是治療癌癥藥物）救助特定癌癥疾病患者，如索坦患者、賽可瑞患者、英立達(dá)患者援助項(xiàng)目等專項(xiàng)資助，在癌癥科研和促進(jìn)國內(nèi)外癌癥學(xué)術(shù)交流上幾乎空有“口號(hào)”，后發(fā)乏力。這很一部分源于基金會(huì)收入結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致的。筆者統(tǒng)計(jì)了基金會(huì)2010年至2017年款物捐贈(zèng)收入，發(fā)現(xiàn)基金會(huì)每年籌集的貨幣捐贈(zèng)占款物捐贈(zèng)總收入的比例極小，絕大部分是來自藥企提供的藥物物資捐贈(zèng)，2010年至2017年基金會(huì)每年接收的貨幣捐贈(zèng)占款物捐贈(zèng)總收入的比例，除2010年達(dá)到9.38%最大值，2011年、2013年分別是3.60%、2.49%，其余年份基本維持在不超過2%的水平。收入結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致基金會(huì)“無力可使”，只能受限在對龐大捐贈(zèng)物資的專項(xiàng)資助，這也是該基金會(huì)年報(bào)上顯示無投資經(jīng)營活動(dòng)的原因。

中癌基并不是身陷此困境的個(gè)案。2017年4月《公益時(shí)報(bào)》曾發(fā)布報(bào)道《公募基金2016年度捐贈(zèng)收入排行榜》，數(shù)據(jù)顯示，在192家全國性基金會(huì)中，85家為公募基金會(huì)，目前中華慈善總會(huì)、中國癌癥基金會(huì)和中國初級(jí)衛(wèi)生保健基金會(huì)分別以188億元、42.9億元、11.54億元占據(jù)捐贈(zèng)收入排行前三甲，但這三家基金會(huì)的捐贈(zèng)收入中，藥企捐贈(zèng)的物資收入近九成?；饡?huì)的健康發(fā)展依賴社會(huì)資源的接收，受限在資金靈活度，往往導(dǎo)致公募基金會(huì)的畸形發(fā)展。

（二）基金會(huì)獲得政府認(rèn)可的需要

近年來，政府對社會(huì)組織的扶持力度不斷加大，先后出臺(tái)一系列指導(dǎo)意見與規(guī)章制度，明確提出將社會(huì)組織評(píng)估登記作為政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的重要條件，如2010年頒布的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》規(guī)定，“獲得3A以上登記的社會(huì)組織，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、可以優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)，可以優(yōu)先獲得政府獎(jiǎng)勵(lì)?！贝送?，社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)還被廣泛運(yùn)用于政府部門對社會(huì)組織的公益免稅資格評(píng)選和簡化年檢程序上。今年年初，民政部進(jìn)一步完善社會(huì)評(píng)估等級(jí)的相關(guān)規(guī)定，提出社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)及有效期限應(yīng)納入社會(huì)組織信用管理系統(tǒng)。基金會(huì)應(yīng)用評(píng)估機(jī)制，是順應(yīng)政府培育發(fā)展社會(huì)組織的基調(diào)，對自身評(píng)估的重視，有利于獲得政府的認(rèn)可，借助政府扶持可以進(jìn)一步撬動(dòng)基金會(huì)發(fā)展支點(diǎn)。對評(píng)估的漠視，是中癌基政府認(rèn)可度下降的重要原因。在2018年11月公布的民政部445號(hào)《2017年度全國性社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)結(jié)果公告》，中國癌癥基金沒有評(píng)上全國4A等級(jí)社會(huì)組織，這意味著其有效期在2013年-2018年的全國4A評(píng)估等級(jí)社會(huì)組織享有的利好政策將消失。政府認(rèn)可度與扶持力度的減少，可能加速基金會(huì)的消亡。

（三）基金會(huì)公信力建設(shè)的需要

自2003年改制之后，公募基金會(huì)發(fā)展的最大障礙之一就是公信度的普遍缺失，嚴(yán)重打擊公眾捐贈(zèng)熱情與志愿者參與?？梢赃@樣說，公信度是公募基金會(huì)的生命線，公信度的下降或缺失，可能危及組織的生存。一般通過FTI指數(shù)即透明指數(shù)來衡量基金會(huì)公信度。據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)（由國內(nèi)35家知名基金會(huì)聯(lián)合發(fā)起的基金會(huì)行業(yè)信息披露平臺(tái)）數(shù)據(jù)，截止到2018年12月，北京市醫(yī)療救助類型凈資產(chǎn)額在1億元以上的基金會(huì)有17家，平均FTI指數(shù)為84.45，凈資產(chǎn)總額52.1億元，其中，中國紅十字基金會(huì)、中國人口福利基金會(huì)、中華社會(huì)救助基金會(huì)FTI指數(shù)達(dá)到100%，位列全國第一，而中癌基凈資產(chǎn)額12.4億元，F(xiàn)TI指數(shù)僅為73.6，全國排名127名，由此可見，作為大型全國性基金會(huì)，中癌基透明度現(xiàn)況不容樂觀。

三、公募基金會(huì)評(píng)估理論的選擇

（一）國外評(píng)估理論的借鑒

“由于非營利組織評(píng)估受到國際范圍的廣泛重視是最近幾年的事情，因此當(dāng)前國際上有關(guān)非營利組織評(píng)估的理論和方法主要來源于政府、企業(yè)的評(píng)估的理論與方法?！苯Y(jié)合國內(nèi)外非營利組織評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，“3E”、“3D”、“CS”評(píng)估理論得到較廣泛的使用。“3E”評(píng)估理論最早由英國學(xué)者切克蘭德提出，認(rèn)為政府績效評(píng)估要考慮經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）三個(gè)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)指組織力求以最低的投入獲得既定的產(chǎn)出或公共服務(wù)，著重強(qiáng)調(diào)投入的低成本，效率指標(biāo)指投入與產(chǎn)出比，而效果指標(biāo)則指投入后最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度如何?？偟膩碚f，“3E”評(píng)估理論基于經(jīng)濟(jì)人理論，側(cè)重對組織投入與產(chǎn)出的衡量。由于“3E”評(píng)估理論忽視對組織能力建設(shè)方面的評(píng)估，基于此弱點(diǎn)，學(xué)術(shù)界提出了“3D”評(píng)估理論?！?D”指診斷（Diagnosis）、設(shè)計(jì)（Design）與發(fā)展（Development），簡單的說，該理論關(guān)注的是組織應(yīng)該發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，最后使組織發(fā)展進(jìn)入一個(gè)提升階段?！癈S”評(píng)估理論，即顧客滿意度理論（Customer Satisfaction），它有點(diǎn)類似于“3E”理論中的“效果”指標(biāo)，但更關(guān)注的是非營利組織的服務(wù)對象的滿意程度，也就是說，項(xiàng)目成果不一定完全符合既定目標(biāo)，但如果在評(píng)估中服務(wù)對象達(dá)到相對滿意程度，該組織的評(píng)估即是合格的。

（二）APC評(píng)估理論的提出

我國基金會(huì)評(píng)估框架的構(gòu)建不能盲目照搬國外既有評(píng)估理論，考慮到“當(dāng)前中國非營利組織面臨的主要困境是公信度不足、治理結(jié)構(gòu)不完善、組織能力弱小、效率低下”的特點(diǎn)，我國學(xué)者結(jié)合以上三種評(píng)估理論，提出了“APC”評(píng)估理論，分三個(gè)指標(biāo)：問責(zé)（Accountability）、績效（Performance）、組織能力（Capacity），力圖構(gòu)建出適合我國非營利組織評(píng)估的評(píng)估體系。具體說來，問責(zé)指非營利組織的合法性與透明度，其運(yùn)營是否符合法律法規(guī)以及組織宗旨章程規(guī)定，所獲取的公共資源的去向如何;績效評(píng)估認(rèn)為非營利組織使用的資源應(yīng)該“物有所值”，而且評(píng)估“其價(jià)值幾何”，其傾向通過投入獲得服務(wù)對象的滿意與良好的社會(huì)影響;而組織能力評(píng)估強(qiáng)調(diào)非營利組織應(yīng)該具有可持續(xù)發(fā)展的技能和本領(lǐng)，可以與時(shí)俱進(jìn)，不被時(shí)代淘汰?？梢赃@樣說，“問責(zé)評(píng)估是保證非營利組織公信度的制度體系，績效評(píng)估是保證非營利組織有效使用稀缺資源的制度安排，組織能力評(píng)估是保證非營利組織提升組織能力的管理工具”。

四、公募基金會(huì)評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

基于APC評(píng)估理論設(shè)計(jì)公募基金會(huì)評(píng)估體系，認(rèn)為評(píng)估體系可由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、11個(gè)二級(jí)指標(biāo)、32個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。第一級(jí)指標(biāo)分別是問責(zé)A、績效P以及組織能力C。第二級(jí)指標(biāo)是對第一級(jí)的細(xì)化，以此類推，第三級(jí)指標(biāo)是對第二級(jí)指標(biāo)的細(xì)化，理論認(rèn)為，三級(jí)指標(biāo)足夠具體詳細(xì)地評(píng)估基金會(huì)的運(yùn)作情況。

（一）問責(zé)指標(biāo)的設(shè)計(jì)

問責(zé)指標(biāo)是基金會(huì)公信度建設(shè)的制度安排，分別由組織合法性、組織活動(dòng)與組織章程一致性、組織相關(guān)信息透明度以及組織資金運(yùn)作情況四個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

五、結(jié)語

中癌基現(xiàn)存的問題主要集中在收入結(jié)構(gòu)不合理、透明度不高以及社會(huì)評(píng)估等級(jí)下降三方面，如何合理化收入結(jié)構(gòu)，吸收更多貨幣捐贈(zèng)，如何提供組織透明度，在社會(huì)建設(shè)基金會(huì)的公信力，如何提升社會(huì)評(píng)估等級(jí)，獲得政府認(rèn)可，中癌基應(yīng)樹立起“自律”的意識(shí)，通過自發(fā)的定期的評(píng)估，自覺“自律”。APC評(píng)估理論綜合了得到廣泛應(yīng)用的“3E”、“3D”和“CS”評(píng)估理論的優(yōu)點(diǎn)，可以從多個(gè)維度對基金會(huì)進(jìn)行評(píng)估，文章基于APC評(píng)估理論，從組織問責(zé)、績效以及組織能力建設(shè)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)下分層構(gòu)建了二級(jí)指標(biāo)與三級(jí)指標(biāo)的評(píng)估指標(biāo)體系，可以為組織提供一個(gè)實(shí)用有效的評(píng)估路徑設(shè)計(jì)。

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