鐵路臨時(shí)工程對(duì)西部區(qū)域扶貧工作影響初探

鄒建豪，蘭永強(qiáng)

(西南交通大學(xué)土木工程學(xué)院，四川成都610031)

我國的扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)克難的沖刺階段。目前，我國貧困人口多集中于西部自然環(huán)境惡劣的老少邊窮地區(qū)。從時(shí)間和空間兩個(gè)維度考慮，扶貧工作計(jì)劃與我國鐵路建設(shè)規(guī)劃相重疊，具有一致性和同步性。

充分利用鐵路臨時(shí)工程建設(shè)所帶來的溢出效應(yīng)，對(duì)加快完成鐵路沿線的扶貧工作具有重要意義。許多學(xué)者從不同的角度和案例出發(fā)，探究總結(jié)了鐵路對(duì)于地區(qū)發(fā)展的促進(jìn)作用。這些研究成果關(guān)注的都是鐵路線建成后，主體工程對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及農(nóng)村扶貧工作的影響，而對(duì)于開發(fā)鐵路臨時(shí)工程，發(fā)揮其扶貧經(jīng)濟(jì)作用的研究甚少，使之成為了研究“洼地”。鐵路臨時(shí)工程規(guī)模大，耗資巨，如果可以充分利用其溢出效應(yīng)，幫助其完成線路通車后的功能轉(zhuǎn)換，投入到農(nóng)村扶貧工作中，就可以加快扶貧工作進(jìn)度，減小扶貧資金壓力。從成貴高鐵某段的調(diào)研結(jié)果出發(fā)，結(jié)合扶貧工作的緊迫性和永臨結(jié)合的經(jīng)濟(jì)性，文章提出了“永臨結(jié)合”式扶貧的新概念，分析了新模式的可行性和推廣可能面臨的困難和挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出實(shí)踐新模式的具體措施及建議。

1 全面開發(fā)鐵路工程扶貧功能的重要意義

1.1 扶貧工作的緊迫性

十八大以來，黨和政府將扶貧工作納入到“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中來，總體目標(biāo)是到2020年消除區(qū)域連片整體貧困，貧困縣全部摘帽，保證現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口的全部脫貧。當(dāng)前，我國的貧困人口還主要集中在西部區(qū)域。2010年我國共有貧困人口2 688萬，其中西部地區(qū)貧困人口1 751萬，占到全國貧困總?cè)丝诘?6%。2010年我國的平均貧困發(fā)生率為2.8%，而西部貧困發(fā)生率已達(dá)到8.3%［1］。國家新確定的14個(gè)連片集中貧困地區(qū)中，僅西部地區(qū)就有9個(gè)之多。西部地區(qū)貧困人口基數(shù)大，經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)剩余貧困人口規(guī)模仍然很大，且具有貧困面域廣，貧困程度深的特點(diǎn)，因此今后開展扶貧工作的難度將更大。由此可見，實(shí)現(xiàn)2020年讓7 000萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標(biāo)，做好西部地區(qū)的扶貧工作是重中之重，且時(shí)間緊迫。

1.2 西部地區(qū)鐵路建設(shè)的廣泛性

“要想富，先修路”，這是在扶貧工作中廣為人知的一句話。西部地區(qū)是我國今后一段時(shí)期扶貧工作的主戰(zhàn)場，也是鐵路建設(shè)的熱點(diǎn)地區(qū)。國家《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》于2004年頒布，并于2008年做出調(diào)整(以下簡稱《規(guī)劃》)?！兑?guī)劃》指出至2020年，全國鐵路營業(yè)里程要達(dá)到12×104km以上，鐵路建設(shè)目標(biāo)確定為擴(kuò)大西部路網(wǎng)規(guī)模，進(jìn)一步形成鐵路網(wǎng)主體架構(gòu)［2］，提升西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力 ?！兑?guī)劃》擬定建設(shè)新線4.1×104km，包括：(1)新建蘭州—重慶，研究建設(shè)張掖—西寧—成都、格爾木—成都線，形成西北至西南的新通道；(2)新建拉薩—林芝、大理—香格里拉線，研究建設(shè)成都—波密—林芝、香格里拉—波密線，形成四川、云南至西藏的便捷通道等。我國貧困人口主要聚集在以上新修線路所經(jīng)區(qū)域，如果結(jié)合鐵路沿線地方的扶貧項(xiàng)目，充分利用此類大型鐵路建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)工程所帶來的溢出效應(yīng)，就可以縮短扶貧項(xiàng)目建設(shè)周期，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與貧困人口脫貧致富的同步進(jìn)行。

1.3 臨時(shí)工程建設(shè)資金與用地的嚴(yán)峻形勢

臨時(shí)工程在施工準(zhǔn)備階段是必須的，但是在主體工程建設(shè)完成后，大部分臨時(shí)工程都是要廢棄或是拆除的。大型臨時(shí)工程(以下簡稱大臨工程)是臨時(shí)工程的主要成分，是鐵路工程重要的組成部分，它是保證主體工程順利施工所必須的輔助性工程。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，大臨工程投資一般占靜態(tài)投資的1.0%～1.5%，而間接影響工程投資達(dá)到2.0%～3.0%［3-5］。在臨時(shí)工程用地方面，據(jù)估算，我國因土木建設(shè)等人為因素破壞的土地約為1 333×104hm2，占到全國總耕地面積的10%以上，其中僅鐵路臨時(shí)工程一項(xiàng)，破壞的土地面積就達(dá)8.5×104hm2之多［6］。鐵路臨時(shí)工程投資大，占地多，但因其自身的臨時(shí)性和建設(shè)各方管理缺失，投資浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象普遍存在，加強(qiáng)臨時(shí)工程的的規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工管理已迫在眉睫。

2 “永臨結(jié)合”式扶貧框架

2.1 “永臨結(jié)合”式扶貧概念的提出

鐵路工程發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用需要一定的時(shí)間，有一定的滯后性。如能在前期臨時(shí)工程的建設(shè)中考慮扶貧因素，實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)與扶貧開發(fā)的無縫銜接，臨時(shí)工程施工與脫貧致富相互協(xié)調(diào)，那就必然可以極大地加快扶貧工作進(jìn)度。因此，我們提出“永臨結(jié)合”式扶貧的概念?！坝琅R結(jié)合”式扶貧就是利用大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的臨時(shí)工程(尤以鐵路工程為重點(diǎn))，在鐵路主體工程完成后，實(shí)現(xiàn)其功能轉(zhuǎn)換投入到扶貧工作中來，進(jìn)而縮短扶貧項(xiàng)目建設(shè)周期，提高國家資源的利用率。

以本次調(diào)研工程成貴客運(yùn)專線為例，成貴高鐵被稱為“世界第一條山區(qū)高速鐵路”，是國家實(shí)施新一輪西部大開發(fā)的標(biāo)志性工程之一，總投資780億元人民幣。調(diào)研樂山至貴陽段某分管段，其正線長10.255 km，臨時(shí)工程包含數(shù)十公里的臨時(shí)便道，以及配套設(shè)施，具體數(shù)量如表1所示。

各配套設(shè)施地面都已做硬化處理，具備良好的生產(chǎn)環(huán)境。其中，混凝土拌和站包含多處臨時(shí)房屋，一處大型蓄水池以及大面積防雨頂棚(圖1)。

另具一處變電設(shè)備，以提供施工設(shè)備用電，場內(nèi)地面也已做良好的排水措施，不易出現(xiàn)地面積水。周圍根據(jù)原有的鄉(xiāng)村公路鋪設(shè)了臨時(shí)便道，具備良好的通行條件。這些設(shè)施設(shè)備使得該處臨時(shí)工程具備了極佳的從工程施工設(shè)施向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施過渡的轉(zhuǎn)換條件。

2.2 具體框架

項(xiàng)目所在地位于貴州省清鎮(zhèn)市衛(wèi)城鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)位于貴州省西南部，下轄36個(gè)行政村，2個(gè)居委會(huì)，總面積210 km2，毗鄰犁倭鎮(zhèn)、暗流鎮(zhèn)、王莊鄉(xiāng)等數(shù)個(gè)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

清鎮(zhèn)市政府與衛(wèi)城鎮(zhèn)政府近年來積極因地制宜地開展扶貧工作，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源推動(dòng)多個(gè)扶貧項(xiàng)目上馬，具體項(xiàng)目如表2、表3所示。

表2 清鎮(zhèn)市扶貧項(xiàng)目(部分)

圖1 成貴高鐵某段混凝土拌合站

該市、鎮(zhèn)扶貧項(xiàng)目多以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主，項(xiàng)目由政府牽頭，以貧困群眾為主體，結(jié)合地方優(yōu)勢企業(yè)資源對(duì)本地資源加以開發(fā)，這也是我國開發(fā)式扶貧的一個(gè)主要模式。西部地區(qū)扶貧項(xiàng)目多是以當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件為前提，環(huán)境資源為基礎(chǔ)，開發(fā)當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)殖、種植資源以及礦產(chǎn)資源。對(duì)于生態(tài)資源富足地區(qū)的貧困人口而言，生態(tài)資源本身就是保證其脫貧的有效資本［7-9］?，F(xiàn)代種殖業(yè)，工礦業(yè)需要良好的交通條件，以便產(chǎn)品快速的運(yùn)出銷售。而養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)則需要大量啟動(dòng)資金滿足場地建設(shè)、水源的需求。

以王莊鄉(xiāng)扶貧項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目采取“村集體+龍頭企業(yè)”的模式發(fā)展肉雞養(yǎng)殖項(xiàng)目，大部分資金用于場地、配套設(shè)施的建設(shè)。其中，僅養(yǎng)殖小區(qū)雞舍的建設(shè)面積就達(dá)到19 500 m2，生產(chǎn)庫房管理用房400 m2，還需另建供水、供電設(shè)施。臨時(shí)工程占地規(guī)模大，線路規(guī)劃長，水電設(shè)施齊備，這也恰好迎合了現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)對(duì)于生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)囊?。在扶貧?xiàng)目中引入“永臨結(jié)合”的概念后，可以充分利用已有的基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過產(chǎn)業(yè)化改造迅速投入扶貧項(xiàng)目，算短項(xiàng)目周期。由此可見，“永臨結(jié)合”扶貧模式在扶貧工作中具有重大而積極的作用，引入“永臨結(jié)合”概念的新型扶貧模式如圖2所示。

圖2 “永臨結(jié)合”扶貧模式

2.3 “永臨結(jié)合”式扶貧面臨的困難

實(shí)現(xiàn)臨時(shí)工程與扶貧工作相結(jié)合的困難和挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

2.3.1 相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范尚未建立

臨時(shí)工程與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的無縫銜接必須建立在標(biāo)準(zhǔn)化體系之上，必須將轉(zhuǎn)化過程結(jié)構(gòu)化，要實(shí)現(xiàn)“永臨結(jié)合”式扶貧就必然牽涉標(biāo)準(zhǔn)化問題。從宏觀上看，臨時(shí)工程具備了向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施過渡的轉(zhuǎn)換條件，但其與現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)設(shè)施仍然有一定差距，屬于兩個(gè)產(chǎn)業(yè)體系。從目前的實(shí)際情況出發(fā)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的建立還需做很多工作。

2.3.2 利益主體的矛盾性

臨時(shí)工程發(fā)揮功能作用僅限于施工階段，主體工程施工完成后多數(shù)需要拆除或者廢棄。若考慮今后扶貧功能的轉(zhuǎn)換，則勢必提高臨時(shí)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，造成工程建設(shè)成本的增加。實(shí)現(xiàn)市場化的建筑行業(yè)競爭異常激烈，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)增加建設(shè)成本的直接受益者并非工程的建設(shè)者，這是建設(shè)方和施工方不易接受的。但結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)臨時(shí)工程的功能轉(zhuǎn)換，則可以使臨時(shí)工程的社會(huì)效益最大化。利益主體的矛盾性一定程度上限制了實(shí)現(xiàn)“永臨結(jié)合”式扶貧的可能性。

2.3.3 管理體制落后，存在超前施工現(xiàn)象

設(shè)計(jì)單位和施工單位存在同步工作的情況，甚至設(shè)計(jì)落后于施工?！坝琅R結(jié)合”需要工程的臨時(shí)工程設(shè)計(jì)圖紙?zhí)崆霸O(shè)計(jì)完成并交付施工單位。例如，工程開工前往往先要進(jìn)行“五通一平”，此階段即出現(xiàn)“永臨結(jié)合”的問題。如果臨時(shí)工程的圖紙沒有及時(shí)交付施工單位，為了后期主體工程的及時(shí)開工，就必然出現(xiàn)施工單位自行其是建設(shè)臨時(shí)工程的現(xiàn)象。

3 “永臨結(jié)合”式扶貧相關(guān)措施及建議

“永臨結(jié)合”符合可持續(xù)發(fā)展理念。結(jié)合臨時(shí)工程推進(jìn)扶貧項(xiàng)目，可以達(dá)到事半功倍的效果。但由于多樣化的原因，推進(jìn)“永臨結(jié)合”式扶貧困難重重，相關(guān)應(yīng)對(duì)措施及建議如下：

(1)建設(shè)單位的重視是實(shí)現(xiàn)“永臨結(jié)合”式扶貧的關(guān)鍵。鐵路等大型交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)單位在進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)更多的考慮項(xiàng)目的整體社會(huì)效益，利用好建設(shè)資金，承擔(dān)起更多的社會(huì)責(zé)任，與項(xiàng)目所在地政府積極溝通，從頂層出發(fā)探討實(shí)現(xiàn)“永臨結(jié)合”式扶貧的可行性。同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目與臨時(shí)工程結(jié)合時(shí)，政府部門亦應(yīng)發(fā)揮貧困群眾的主體作用，因地制宜，避免“為民做主”，強(qiáng)推指標(biāo)式的扶貧項(xiàng)目。

(2)臨時(shí)工程的所有權(quán)屬于建設(shè)單位，一方面一味要求建設(shè)單位承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，提高臨時(shí)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以滿足扶貧工作的要求，造成建設(shè)成本增加；而另一方面，最終直接受益者又非建設(shè)方，這就使得“永臨結(jié)合”式扶貧陷入了一個(gè)矛盾。因此，應(yīng)從國家層面出發(fā)，出臺(tái)相關(guān)政策，利用政策導(dǎo)向支持建設(shè)方與地方政府的扶貧合作。一方面為建設(shè)方提供財(cái)政政策支持，減小建設(shè)方的成本壓力；一方面鼓勵(lì)地方政府積極、靈活地參與到大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，共同探討合作方法，尋找雙贏方案。

(3)工程行業(yè)內(nèi)部應(yīng)該加快完善設(shè)計(jì)、施工體制，加強(qiáng)對(duì)“永臨結(jié)合”式設(shè)計(jì)方法的探索；在工程項(xiàng)目中應(yīng)做好前期的實(shí)地踏勘，及時(shí)給出臨時(shí)工程設(shè)計(jì)圖紙，方便施工單位依圖施工，避免出現(xiàn)無圖施工現(xiàn)象。

4 結(jié)束語

本文依據(jù)實(shí)地調(diào)研結(jié)果，提出“永臨結(jié)合”式扶貧概念，希望結(jié)合臨時(shí)工程，為決策者提供一個(gè)扶貧新思路，助力國家的扶貧工作，幫助更多人民群眾更快地走出貧困。

“永臨結(jié)合”式扶貧仍處于一個(gè)概念階段，不盡完善，要在實(shí)際工程中付諸實(shí)施更面臨一系列困難。但臨時(shí)工程結(jié)合扶貧工作有諸多優(yōu)勢，即便面臨挑戰(zhàn)，我們也應(yīng)積極面對(duì)，開展相關(guān)研究以尋找解決對(duì)策，推動(dòng)“永臨結(jié)合”式扶貧的實(shí)踐應(yīng)用。