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    區(qū)級(jí)層面推動(dòng)“多規(guī)合一”的方法探討
    ——以成都市金牛區(qū)為例

    2019-03-29 08:55:26
    四川建筑 2019年1期
    關(guān)鍵詞:金牛區(qū)多規(guī)合一區(qū)級(jí)

    王 楠

    (成都市城市設(shè)計(jì)研究中心中國(guó)建筑西南設(shè)計(jì)研究院有限公司,四川成都610041)

    現(xiàn)階段,國(guó)土、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、規(guī)劃各個(gè)部門之間的多樣訴求,各部門編制的規(guī)劃在定位、側(cè)重點(diǎn)上都不盡相同,難以落實(shí)在一個(gè)空間上[1]。當(dāng)前對(duì)于多規(guī)合一方法和的理論探索,主要面向解決多規(guī)矛盾,協(xié)調(diào)差異問題等方面,研究單元多是市域范圍。主要的方法有:規(guī)劃管理部門合并、平臺(tái)搭建、差異協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建等等[2-3],這些方法能夠在宏觀層面優(yōu)化空間資源配置。但是,為加強(qiáng)管理,在一些特大城市的中心城區(qū)常下設(shè)轄區(qū)一級(jí)政府,因此也產(chǎn)生了權(quán)責(zé)劃分上的矛盾。區(qū)級(jí)規(guī)劃部門作為規(guī)劃體系中承上啟下的環(huán)節(jié),肩負(fù)著產(chǎn)業(yè)引入、建設(shè)實(shí)施等更現(xiàn)實(shí)的職責(zé),各類規(guī)劃矛盾沖突更為嚴(yán)峻和集中,因此在落實(shí)市上原則的基礎(chǔ)上,需要一個(gè)更加面向?qū)嵤┑姆椒ê腕w制。本文以區(qū)級(jí)層面為切入點(diǎn),以成都市金牛區(qū)為研究對(duì)象,通過回顧成都市規(guī)劃管理事權(quán)地劃分,思考城市規(guī)劃的角色演變與城市發(fā)展之間的關(guān)系,探討區(qū)級(jí)規(guī)劃部門在多規(guī)合一中的重點(diǎn)工作和實(shí)施方法。

    1 城市規(guī)劃管理權(quán)限轉(zhuǎn)變的回顧

    1.1 1955~1978年階段,集中管理階段

    新中國(guó)成立初期,百業(yè)待興,城市規(guī)劃作也逐步開展。1955年,成都市第一版城市規(guī)劃獲國(guó)家審批,第一次成為成都市發(fā)展建設(shè)的依據(jù)。規(guī)劃確定了城市用地布局,明確了各項(xiàng)用地的功能,為后續(xù)規(guī)劃工作的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。1968年的文革期間,城市規(guī)劃工作一度停滯。隨著文革逐漸結(jié)束,規(guī)劃管理工作恢復(fù)運(yùn)行。規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制相匹配,總體上來說是集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理模式。

    1.2 1978~1989,權(quán)限逐步下放

    政府肯定了規(guī)劃的“龍頭”引領(lǐng)作用,提出了“以干道建設(shè)帶動(dòng)其他城市建設(shè)”的引領(lǐng)方針,狠抓城市治理,加強(qiáng)居住配套建設(shè),填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施缺口。1979年重組了成都市規(guī)劃局后,編制了新的城市總體規(guī)劃,并在1984年正式批準(zhǔn)。這一階段城市發(fā)展迅速,人們生活水平不斷提高,商業(yè)發(fā)展迅速,加劇了交通、能源的矛盾。1985年進(jìn)行了補(bǔ)充,并進(jìn)一步在管理上加強(qiáng)建設(shè),加上1989年《城市規(guī)劃法》的頒布,規(guī)劃正式有法可依。隨后對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整,進(jìn)一步明確了各區(qū)的發(fā)展方向。1984年成都市規(guī)劃委員會(huì)正式成立,規(guī)劃辦公室為行使規(guī)劃管理職能的具體機(jī)構(gòu),市轄各區(qū)的建委,一般都設(shè)有規(guī)劃室(科、股),主管當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)建設(shè)的規(guī)劃管理工作。

    在這一時(shí)期,全國(guó)的很多地區(qū)都在嘗試逐步下放規(guī)劃的權(quán)限,將一些規(guī)劃、計(jì)劃?rùn)?quán)限逐步下放到地區(qū)政府。比如上海市,為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,調(diào)動(dòng)基層政府的積極性,開展了“放權(quán)讓利”的政策,賦予了地區(qū),縣政府一些規(guī)劃、財(cái)政上的權(quán)限。

    1.3 新時(shí)期,分級(jí)管理體制

    1990年代以后,隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地轉(zhuǎn)變,全國(guó)大批機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程中,規(guī)劃管理權(quán)限也出現(xiàn)了根本性地變革。市級(jí)、區(qū)級(jí)的規(guī)劃管理權(quán)限徹底分開,全國(guó)很多城市都建立起了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的管理體制,如上海、廣州等。在市、區(qū)兩級(jí)政府的基礎(chǔ)之下,形成了市、區(qū)、街道辦事處這樣三級(jí)的縱向管理體制,充分調(diào)動(dòng)基層政府的能動(dòng)性。在我國(guó)大城市現(xiàn)行規(guī)劃管理體制中,有代表性的幾種模式有北京模式、上海模式、深圳模式、廣州模式等。

    如規(guī)劃管理權(quán)限過于集中,則會(huì)降低決策的及時(shí)性和效率,降低基層主動(dòng)性,產(chǎn)生閉門造車等問題;如規(guī)劃管理權(quán)限過于分散,則會(huì)降低整體的調(diào)控能力,攤子過大,水平低下,重復(fù)建設(shè),只重經(jīng)濟(jì)利益等問題。因此,協(xié)調(diào)好整體和局部的關(guān)系,構(gòu)建科學(xué)的規(guī)劃管理體制,是規(guī)劃管理的核心問題。

    2 過去金牛區(qū)規(guī)劃工作的特征及困境

    金牛區(qū)是成都市的中心城區(qū)之一,也是成都市人口最多,發(fā)展最早的城區(qū)之一。區(qū)域面積108 km2,大部分為建成區(qū),引進(jìn)的重大項(xiàng)目、業(yè)態(tài)提升、舊城改造等工作較多。過去,由于控規(guī)滿覆蓋編制時(shí)間的緊迫性導(dǎo)致控規(guī)編制未與屬地政府管理、市場(chǎng)多樣化需求緊密結(jié)合,因此隨著城市快速建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,各級(jí)區(qū)政府和投資平臺(tái)公司近幾年頻繁申請(qǐng)控規(guī)調(diào)整。從2012年規(guī)劃編制思路逐步轉(zhuǎn)變,開始由區(qū)政府為主導(dǎo)編制城市設(shè)計(jì),市規(guī)劃局根據(jù)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行控規(guī)調(diào)整,將區(qū)政府的訴求融合于控規(guī)編制中。但這主要是對(duì)部分重要區(qū)域的三維空間進(jìn)行了控制,對(duì)區(qū)域何時(shí)啟動(dòng)建設(shè),引入何種產(chǎn)業(yè)并未進(jìn)行深入研究,且由于區(qū)政府各職能部門之間缺乏缺乏溝通,各自為陣,導(dǎo)致了大部分規(guī)劃仍然只是一幅“藍(lán)圖”,城市建設(shè)滯后發(fā)展。存在的特征和問題主要有以下幾點(diǎn)。

    2.1 采用分級(jí)垂直管理模式

    金牛區(qū)規(guī)劃編制工作集中在市規(guī)劃局,金牛區(qū)分局負(fù)責(zé)非市屬重點(diǎn)區(qū)域的調(diào)規(guī)、審批、驗(yàn)收等工作,并協(xié)助市局進(jìn)行部分如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等非法定規(guī)劃的編制。其規(guī)劃管理體制與深圳的相似,區(qū)規(guī)劃局是市規(guī)劃局的派出機(jī)構(gòu),業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導(dǎo),區(qū)政府進(jìn)行配合,人員上由市局任命管理[4]。這樣做既能夠保證了規(guī)劃政策的落地和效果不走樣,局部利益和整體利益的協(xié)調(diào),也能夠保證規(guī)劃政策的迅速宣傳。但是,這樣也導(dǎo)致了規(guī)劃的編制難以與市場(chǎng)需求、屬地政府的要求相結(jié)合,因此,各級(jí)平臺(tái)公司頻繁申請(qǐng)調(diào)規(guī)[5]。

    2.2 多個(gè)主體編制的規(guī)劃各自為政,難以落實(shí)到同一空間上

    整理成都市政府信息公開網(wǎng)站公布的政府機(jī)構(gòu)的主要職責(zé),有編制和規(guī)劃管理職權(quán)的行政部門超過18個(gè)(表1)。區(qū)級(jí)政府和市級(jí)政府之間,在機(jī)構(gòu)數(shù)量和類別方面是對(duì)等的,一方面不利于機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn),另一方面,各部門均各自開展規(guī)劃編制工作,編制主體眾多,各自側(cè)重點(diǎn)不同規(guī)劃、國(guó)土、產(chǎn)業(yè)、建設(shè)等部門各自有縱向?qū)蛹?jí)的銜接部門,編制、審批、監(jiān)督等職能自成體系,但卻未真正建立各個(gè)部門規(guī)劃之間的橫向?qū)优c協(xié)調(diào)機(jī)制,導(dǎo)致規(guī)劃編制出來空間差異較大[6],難以落實(shí)到一個(gè)空間上[7-8]。

    表1 金牛區(qū)涉及城鄉(xiāng)空間管理事權(quán)的行政單位

    2.3 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不共享,規(guī)劃工作開展難度大

    金牛區(qū)各部門在編制工作的開展時(shí),各部門數(shù)據(jù)不共享,由部門各自持有。如統(tǒng)計(jì)局持有人口數(shù)據(jù),發(fā)改局持有經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),國(guó)土局持有地形資料、基本農(nóng)田資料、土規(guī)資料,建交局持有道路交通資料以及建設(shè)資料,環(huán)保局持有河流水系資料,林業(yè)局持有林業(yè)調(diào)查資料,規(guī)劃局持有規(guī)劃資料,電力公司持有電力管線資料等。在規(guī)劃編制工作開展時(shí),收集數(shù)據(jù)常常需要耗費(fèi)大量時(shí)間及人力,并且難度較大,很難收集。

    2.4 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃難以實(shí)施,項(xiàng)目建設(shè)困難重重

    目前,金牛區(qū)產(chǎn)規(guī)在編制過程中,與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城市規(guī)劃的銜接不足,導(dǎo)致可操作性差。另外在實(shí)施建設(shè)中,與街道辦、功能區(qū)、平臺(tái)公司、職能部門的橫向聯(lián)系不夠,對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施過程遇到的問題,溝通不及時(shí),沒有形成合力,導(dǎo)致大部分項(xiàng)目不能按計(jì)劃開工。

    3 金牛區(qū)推動(dòng)多規(guī)合一工作的方法經(jīng)驗(yàn)

    3.1 進(jìn)一步理順操作機(jī)制,形成對(duì)接窗口

    針對(duì)上述問題,金牛區(qū)自2015年起進(jìn)行了一系列改革,通過理順體制機(jī)制,劃清職責(zé)邊界等方式,規(guī)劃管理層面進(jìn)行多規(guī)合一嘗試[9]。

    2015年7月,金牛區(qū)通過《成都市金牛區(qū)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案》,設(shè)立了人北中央商務(wù)區(qū)、環(huán)交大智慧城、國(guó)賓文旅商貿(mào)區(qū)、北部新城、環(huán)城生態(tài)區(qū)推進(jìn)辦和金牛高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等6個(gè)功能區(qū)。同時(shí),根據(jù)六大功能區(qū)分別成立相對(duì)應(yīng)功能區(qū)推進(jìn)辦,全面管理轄區(qū)的規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)、實(shí)施工作。在規(guī)劃編制體系上,市規(guī)劃局和區(qū)規(guī)劃分局做好統(tǒng)籌性的工作,而推進(jìn)辦的主要任務(wù),是做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的編制和落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施工作(圖1)。

    圖1 組織架構(gòu)工作思路

    推進(jìn)辦模式的優(yōu)勢(shì)在于,一是能夠集合規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施兩套功能,節(jié)約各級(jí)政府、平臺(tái)公司之間的溝通成本,形成自上而下和自下而上的對(duì)接窗口;二是適合金牛區(qū)目前的以產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)為主要目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略,扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀產(chǎn)規(guī)城規(guī)各自為政的格局,服務(wù)于金牛區(qū)整體的優(yōu)化升級(jí);三是有利于激活區(qū)級(jí)規(guī)劃部門的主動(dòng)性,優(yōu)化全區(qū)空間資源的有效配置。利用推進(jìn)辦構(gòu)筑好的推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制基礎(chǔ),充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性,真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)規(guī)帶動(dòng)城規(guī),以規(guī)劃的引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)城市和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)(圖2)。

    圖2 片區(qū)建設(shè)工作模式

    3.2 以控規(guī)為主導(dǎo),對(duì)多規(guī)進(jìn)行整合

    構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)策劃+城市設(shè)計(jì)+控規(guī)編制+實(shí)施計(jì)劃”多位一體的規(guī)劃體系,以控規(guī)為主導(dǎo),強(qiáng)調(diào)各類規(guī)劃的有機(jī)融合。將控規(guī)的土地利用控制規(guī)劃和道路工程規(guī)劃作為強(qiáng)制性內(nèi)容,產(chǎn)業(yè)布局、城市形態(tài)、風(fēng)貌、色彩控制作為引導(dǎo)性內(nèi)容,根據(jù)道路工程和公共服務(wù)用地規(guī)劃制定近期實(shí)施計(jì)劃,變過去圖則式管理為一本“法定圖則”加一套“建設(shè)指南”。同時(shí),制定“年度行動(dòng)計(jì)劃”,由各功能區(qū)推進(jìn)辦組織編制,實(shí)施,并納入政府目標(biāo)任務(wù)考核,確保片區(qū)道路和公服配套優(yōu)先建設(shè),土地上市有序進(jìn)行,更加精細(xì)化地指導(dǎo)城市建設(shè)。根據(jù)政府統(tǒng)一建設(shè)安排,制定5年行動(dòng)計(jì)劃,使土地上市與公服、道路建設(shè)有效結(jié)合,達(dá)到最優(yōu)(圖3)。

    圖3 控規(guī)編制模式建議

    4 結(jié)束語

    隨著城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,多規(guī)合一工作在未來許多年內(nèi)都是規(guī)劃管理部門工作的重點(diǎn)。區(qū)級(jí)規(guī)劃部門作為更貼近實(shí)施的前沿陣地,更加面向?qū)嵤┑亩嘁?guī)合一方法探索是規(guī)劃工作的必經(jīng)之路,通過進(jìn)一步理順操作機(jī)制,構(gòu)建政府與平臺(tái)公司的對(duì)接窗口,找到區(qū)級(jí)層面多規(guī)合一的工作抓手,將產(chǎn)規(guī)、城規(guī)、實(shí)施計(jì)劃合為一體,是區(qū)級(jí)規(guī)劃部門規(guī)劃工作科學(xué)決策的有效手段。

    總之,金牛區(qū)城市規(guī)劃管理面臨的問題,與其他大城市中心區(qū)區(qū)級(jí)部門面臨的問題都有一定的相似性,金牛區(qū)規(guī)劃管理的模式對(duì)其他地區(qū)有一定的借鑒意義。

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