淺談我國政府引導(dǎo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 云南 昆明 650221)

長久以來，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府是否應(yīng)該通過產(chǎn)業(yè)政策介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)幷摬恍?。一方面，以保羅·克魯格曼為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策并沒有存在的必要；另一方面，丹尼·羅德里克等學(xué)者則認(rèn)為政策性干預(yù)能夠增強(qiáng)行業(yè)溢出效應(yīng)，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長。與西方類似，我國對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策效果的研究結(jié)論也并不一致。楊小凱、張維迎等經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)替代市場經(jīng)濟(jì)確實(shí)使中國實(shí)現(xiàn)了已有的經(jīng)濟(jì)增長，但政府的職責(zé)就是創(chuàng)造自由、法治的市場環(huán)境以及保障產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施，故其應(yīng)該退出市場，并取消對(duì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步引導(dǎo)。張維迎甚至表示，“協(xié)調(diào)失靈嚴(yán)重的市場，一定有體制和政策壓制發(fā)生。凡是政府能發(fā)現(xiàn)的，自由市場的企業(yè)家早已了解得很清楚；凡是企業(yè)家沒察覺的，政府更發(fā)現(xiàn)不了。”以林毅夫?yàn)榇淼慕?jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為，中國的成功在于抓住了與比較優(yōu)勢相適應(yīng)的發(fā)展機(jī)遇，因此討論的焦點(diǎn)不應(yīng)聚集于是政府是否應(yīng)該干預(yù)，而應(yīng)該是哪些政府干預(yù)能夠確實(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，哪些干預(yù)是無效的。政府協(xié)調(diào)可能會(huì)失敗，但是沒有政府協(xié)調(diào)，市場可能更加失敗。他還表示政府的做法“95%正確”。

要了解是否應(yīng)該實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，首先要對(duì)其概念進(jìn)行清楚地界定，然而產(chǎn)業(yè)政策由于研究的角度不同，在國際上尚沒有統(tǒng)一的定義。在我國學(xué)術(shù)界，林毅夫認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是中央或地方政府為促進(jìn)本地區(qū)某種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而主動(dòng)采取的政策，包括關(guān)稅和貿(mào)易保護(hù)政策、稅收鼓勵(lì)措施、工業(yè)園區(qū)和出口加工區(qū)研發(fā)開發(fā)方面的補(bǔ)貼、壟斷和特許經(jīng)營、政府采購及強(qiáng)制性條例等。他強(qiáng)調(diào)，雖然一些具體的產(chǎn)品創(chuàng)新該由企業(yè)家完成，但產(chǎn)品創(chuàng)新背后的巨大成本是不會(huì)有企業(yè)家愿意投入的，故由政府資助完成，這部分研發(fā)投資應(yīng)作為產(chǎn)業(yè)政策。而張維迎的定義則不同，他認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策即政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)或其他目的進(jìn)行的選擇性干預(yù)和歧視性對(duì)待，對(duì)私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┦袌鰷?zhǔn)入、把控投資規(guī)模、信貸配給、稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)立進(jìn)出口關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、優(yōu)惠土地價(jià)格等手段。他強(qiáng)調(diào)，兩個(gè)關(guān)鍵詞為“私人產(chǎn)品”和“選擇性干預(yù)”，他認(rèn)為政府對(duì)公共產(chǎn)品的投資不能算作產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策也不包含普遍性的政策，統(tǒng)一的企業(yè)稅收不是產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)所得稅進(jìn)行的扶持性減免則是產(chǎn)業(yè)政策的一部分。對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的不同理解導(dǎo)致了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上，“有為政府”和“企業(yè)家精神”哪個(gè)為主要?jiǎng)恿Φ膬煞N不同態(tài)度。

一部分學(xué)者認(rèn)為，“有效市場”和“有為政府”均是推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的必要條件?！坝行袌觥辈粌H要求能夠很好反映各種要素相對(duì)稀缺性的價(jià)格體系，還要求具有完全競爭性。學(xué)術(shù)界對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有效市場的重要性并不存在爭議。不過在市場之外，“有為政府”的支持者認(rèn)為，政府引導(dǎo)在針對(duì)比較優(yōu)勢因勢利導(dǎo)，完善技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)所需要的軟性和硬性的外部環(huán)境，以及建設(shè)企業(yè)發(fā)展所需的必要基礎(chǔ)設(shè)施方面應(yīng)該起到關(guān)鍵性作用。舉個(gè)例子來說，中國經(jīng)濟(jì)的成功是我們從趕超戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^優(yōu)勢的結(jié)果，而要想有技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，就必須有第一個(gè)吃螃蟹的企業(yè)家，但即便他成功了，后面如果有一群跟風(fēng)的競爭者，使他得不到壟斷的利潤，創(chuàng)新的收益與他之前付出的成本和風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)等，企業(yè)家也不會(huì)選擇進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。所以政府要用專利保護(hù)來鼓勵(lì)第一個(gè)吃螃蟹的人，這就是產(chǎn)業(yè)政策的作用。即每個(gè)國家在不同的發(fā)展階段都有擁有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，政府理應(yīng)幫助已經(jīng)進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)解決一些問題，比如交通設(shè)施落后、電力供應(yīng)不足等。

而另一部分學(xué)者認(rèn)為，企業(yè)家才是市場的主角，發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造機(jī)會(huì)進(jìn)行交易是企業(yè)家的基本功能。通過企業(yè)家發(fā)現(xiàn)市場不均衡從而進(jìn)行套利，市場才逐漸趨向均衡，也正是因?yàn)槠髽I(yè)家的創(chuàng)新，市場才能不斷地創(chuàng)造新產(chǎn)品、新技術(shù)，從而推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。所以政府不應(yīng)該阻止任何人吃螃蟹，也沒有必要為吃螃蟹埋單。在市場失靈的問題上，政府引導(dǎo)的反對(duì)者認(rèn)為，企業(yè)家的重要功能之一就是發(fā)現(xiàn)市場中的不均衡并從中發(fā)現(xiàn)商機(jī)，使得市場需求趨于均衡。企業(yè)家能夠在市場中生存，天生的本能就是發(fā)揮比較優(yōu)勢，而不是靠政府制定的產(chǎn)業(yè)政策，這也是企業(yè)的核心競爭力所在。且產(chǎn)業(yè)政策自1980年代以來，在中國的失敗例子比比皆是，很少有成功的例子，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性失衡和產(chǎn)能過剩的持續(xù)存在，均是由于政府通過產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)。而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策失敗的原因主要有兩個(gè)，一是人類的認(rèn)知能力有限制，人們對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分析都是事后進(jìn)行的，故“有為政府”所要求的政府必須知道市場失靈在何處并有能力設(shè)計(jì)且完美執(zhí)行政府機(jī)制的理想目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。產(chǎn)業(yè)政策失敗的第二個(gè)原因是尋租行為的存在。不同行業(yè)和不同企業(yè)在市場準(zhǔn)入、稅收補(bǔ)貼、融資信貸、土地出讓、進(jìn)出口許可證等方面的產(chǎn)業(yè)政策差異，導(dǎo)致了權(quán)力租金的產(chǎn)生，繼而導(dǎo)致了企業(yè)家與政府官員的尋租。因此，在實(shí)際中，出臺(tái)一項(xiàng)特定的產(chǎn)業(yè)政策，與其說是科學(xué)和認(rèn)知的結(jié)果，不如說是利益博弈的結(jié)果。最終政策扶植的往往不是真正創(chuàng)新的企業(yè)家，而是套利者和尋租者。

盡管產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施弊病頗多，但大多數(shù)成功的經(jīng)濟(jì)體均在快速發(fā)展過程中使用了產(chǎn)業(yè)政策，如16世紀(jì)的英國，19世紀(jì)中葉的美、德、法以及二戰(zhàn)之后日本的快速發(fā)展都離不開產(chǎn)業(yè)政策的幫助。國際金融危機(jī)以來，發(fā)達(dá)國家均提高了對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展重視，比如美國提出了“制造業(yè)回歸”；日本實(shí)行了“產(chǎn)業(yè)重生戰(zhàn)略”；德國也發(fā)布了“關(guān)于實(shí)施工業(yè)4.0戰(zhàn)略的建議”，這些都是不同國家進(jìn)行政府引導(dǎo)，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的具體體現(xiàn)。就我國而言，中國改革開放至今已經(jīng)41年，我國的發(fā)展一直得益于改革的紅利。如果沒有適當(dāng)?shù)恼龑?dǎo)，中國不能持續(xù)保持35年平均水平9.8%的增長，也不能成為現(xiàn)在唯一快速發(fā)展的新興大國，且在高速增長的同時(shí)并沒有伴隨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的產(chǎn)生。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展史中可見：世界各國都在使用產(chǎn)業(yè)政策；改革開放以來，中國的產(chǎn)業(yè)政策確實(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用；現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)不相適應(yīng)；產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施存在一些突出問題。如今中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，正處于爬坡轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，原有增長模式遭遇挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)動(dòng)能作用減弱，新動(dòng)能還不夠強(qiáng)大。在此背景下，關(guān)于我國產(chǎn)業(yè)政策的爭辯，不僅是計(jì)較具體相關(guān)政策的得失，更是對(duì)今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路的不同思考。從學(xué)術(shù)的視角來看，這涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)過程中政府與市場的關(guān)系。故與爭辯政府是否應(yīng)該引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，合理評(píng)估中國產(chǎn)業(yè)政策的成效，尤其是識(shí)別何種類型或特征的產(chǎn)業(yè)政策，或以何種方式實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策更為有效，對(duì)于促進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型具有更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。