城市地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理問題探析

(西南交通大學(xué) 四川 成都 610031)

新世紀(jì)以來城市化的進(jìn)程不斷加快推進(jìn)，城市承載著更加復(fù)雜多樣的城市功能，為了這些功能能夠良好有序運(yùn)轉(zhuǎn)，那么就要求城市中的支撐力——即基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行方面起到有效作用，為一系列生活生產(chǎn)活動做好基礎(chǔ)保障。同時，各種管道線路的多元化，使得日常管理難度也大大增加，因此導(dǎo)致了城市中的許多管線問題，輕則影響市容美觀，重則可能折損物力財(cái)力，甚至生命財(cái)產(chǎn)安全的損害。近年來，城市建設(shè)發(fā)展呈蓬勃之勢，但在這些光鮮表象的背后卻暗藏著許多不合理的因素，有的突出問題更是愈演愈烈，例如城市內(nèi)澇、拉鏈馬路等問題就是對城市管線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不合理、不完備，后期管理不到位的突出反映。當(dāng)然，這些問題暴露的同時，該領(lǐng)域的專家學(xué)者和有關(guān)工作者也在積極地探尋城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理的模式、方法，以突破目前面臨的瓶頸問題?；诖?，筆者將從我國現(xiàn)實(shí)情況，以及相關(guān)文獻(xiàn)研究出發(fā)來探討我國城市地下管網(wǎng)建設(shè)與管理的重要問題。

一、城市地下管網(wǎng)建設(shè)管理的重要性

城市地下管線是指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設(shè)施。在城市的新陳代謝過程中，城市地下管網(wǎng)擔(dān)負(fù)著輸送能量、傳遞信息等工作，是城市生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是現(xiàn)代城市高效率、高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證，被稱為城市的“運(yùn)輸線”和“生命線”。完善的地下管線建設(shè)管理水平才能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，并且能大幅提升應(yīng)急防災(zāi)能力。

地下管線是保障城市正常運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。由于城市功能的調(diào)整和城市建設(shè)的迅速發(fā)展，地下管線日益錯綜復(fù)雜，管線信息更新頻繁，其管理難度也在不斷增大。由于管線信息管理不善，導(dǎo)致道路的改、擴(kuò)建工程和管線市政工程中各類管線安全事故頻發(fā)，給社會安全穩(wěn)定帶來隱患。長期以來，由于城市地下空間資源的無償使用和無序開發(fā)，各類管線的歸屬單位隨意擴(kuò)大空間容量進(jìn)行鋪設(shè)，各種管線重疊交錯雜亂無章，相互占取有限的城市底線空間，這嚴(yán)重制約了城市地下資源的可持續(xù)發(fā)展。此外，傳統(tǒng)的分級上報(bào)審批建造以及靜態(tài)封閉的建造方式也導(dǎo)致了城市道路的重復(fù)開挖和對地下原有管線的不斷破壞。這樣的狀況將極大地影響到我國城市的發(fā)展質(zhì)量。因此，城市的健康發(fā)展和進(jìn)步就要求盡快采取措施對地下空間進(jìn)行有效利用。

近年來，國家對城市管線的重視程度不斷加深，于2013年9月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意見》強(qiáng)調(diào)應(yīng)“堅(jiān)持先地下、后地上”、“在普查的基礎(chǔ)上整合城市管網(wǎng)信息資源，消除市政地下管網(wǎng)安全隱患”。在國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020年》中提出“發(fā)展智能管網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)城市地下空間、地下管網(wǎng)的信息化管理和運(yùn)行監(jiān)控智能化”。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的《國家智慧城市試點(diǎn)指標(biāo)體系》中明確規(guī)定地下管線與空間綜合管理指標(biāo)：實(shí)現(xiàn)城市地下管網(wǎng)數(shù)字化綜合管理、監(jiān)控，并利用三維可視化等技術(shù)手段提升管理水平。在這樣的政策環(huán)境和目前我國的城市建設(shè)現(xiàn)狀下，提高城市地下管線管理水平，推進(jìn)“智慧管線”建設(shè)刻不容緩。

二、國內(nèi)外城市地下管網(wǎng)建設(shè)的現(xiàn)狀及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

(一)國外

歐洲是最早進(jìn)行地下管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)的地區(qū)，其發(fā)展歷史長，相關(guān)設(shè)施建設(shè)完善，管理經(jīng)驗(yàn)豐富，其地下管網(wǎng)建設(shè)的一個最突出的特點(diǎn)就是地下空間開發(fā)利用著眼于長遠(yuǎn)，工程規(guī)模較大。具有代表性的國家有法國、英國、德國、瑞典等。法國是在整個歐洲地區(qū)最早開始系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)排水網(wǎng)絡(luò)的國家，其地下排水系統(tǒng)建設(shè)規(guī)模宏大，巴黎在十九世紀(jì)初久對地下排水管道進(jìn)行了創(chuàng)造性地改進(jìn)，將煤氣、電力等管線安裝布置進(jìn)其中。隨后，英國倫敦修造了巨大的較為成熟的的綜合管廊。德國于十九世紀(jì)末開始興建共同溝。美國在該方面的起步稍晚于歐洲國家，但后期的發(fā)展也是相當(dāng)迅速的。日本在1923年關(guān)東大地震后，為推動城市重建而規(guī)劃建設(shè)了共同溝。二十世紀(jì)末，日本一躍成為世界上地下管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)數(shù)量位居前列的國家。這些國家最初新建地下管網(wǎng)設(shè)施時的主要原因有：將基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)整合在一起；防止反復(fù)挖掘道路所帶來的一系列問題；減少自然災(zāi)害或人為因素對基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊；軍事目的等等。

在不斷的運(yùn)用和發(fā)展過程當(dāng)中，各個國家發(fā)現(xiàn)了地下管網(wǎng)的共同溝設(shè)施具有著直埋管線無法代替的優(yōu)點(diǎn)，因此很快在國際上得到了推廣和應(yīng)用。

總結(jié)一下地下管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)完善發(fā)達(dá)的國家的措施和經(jīng)驗(yàn)：首先，具有前瞻性專業(yè)的高質(zhì)量的規(guī)劃，是十分重要的起點(diǎn)。其次，以立法的方式對城市地下管網(wǎng)建設(shè)作出明文規(guī)定，制度貫穿整個規(guī)劃建設(shè)、維護(hù)和管理的始終，為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量保駕護(hù)航。最后，核心要素是對技術(shù)的要求。科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，能夠大大提高地下管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)和管理的質(zhì)量和效果。

(二)國內(nèi)

從事實(shí)資料來看，我國對于地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的研究和建設(shè)起步較晚，管理的方法與經(jīng)驗(yàn)更是缺乏。我國地下管線的管理工作的研究正在展開，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國綜合管廊相關(guān)法規(guī)嚴(yán)重滯后于發(fā)展現(xiàn)狀。突出表現(xiàn)為各地方政府直到2005年才開始陸續(xù)出臺相關(guān)法規(guī)，這是一種明顯滯后的狀態(tài)，相關(guān)研究也屬于處于起步階段。目前，國內(nèi)關(guān)于綜合管廊的研究主要有三方面研究，一是對綜合管廊發(fā)展現(xiàn)狀的分析和下一步建設(shè)中應(yīng)把握的問題。二是從綜合管廊建設(shè)的規(guī)劃設(shè)升以及及施工建設(shè)方面的研究。三是重點(diǎn)對綜合管廊建設(shè)的經(jīng)濟(jì)研究以及建設(shè)中投融資方面的研究。

1993年，上海規(guī)劃建設(shè)了我國第一條現(xiàn)代共同溝——浦東新區(qū)張揚(yáng)路共同溝。張揚(yáng)路共有2條干線共同溝、1條支線共同溝，其中支線共同溝共收容了給水、電力、信息與煤氣4種城市管線，為我國其他城市共同溝的發(fā)展提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。北京中關(guān)村正在西區(qū)建設(shè)的地下市政綜合管廊，將水、電、氣多種管道鋪設(shè)在一條共同溝里，是我國內(nèi)地第二條現(xiàn)代化的共同溝。深圳市與2005年在大梅沙—鹽田坳市建設(shè)了該市的第一條共同溝。我國臺灣省隨著上世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，許多城市如臺北市等的城市基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)了嚴(yán)重不足的情況，于是進(jìn)入了市政基礎(chǔ)設(shè)施的更新與改造期，在不斷的經(jīng)驗(yàn)積累后，臺灣于1995年完成了共同管道法和“市區(qū)道路共同管道建設(shè)方案”規(guī)劃在1996-2002年期間推動了城市的地下網(wǎng)管設(shè)施的建設(shè)。

由于世界范圍內(nèi)共同溝的建設(shè)熱潮興起，加之我國的城市地下資源的運(yùn)用不合理，從上世紀(jì)末開始，我國各領(lǐng)域的學(xué)者也對我國的地下管網(wǎng)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、核心技術(shù)、管理保護(hù)、應(yīng)用現(xiàn)狀問題方面等內(nèi)容進(jìn)行了不斷地探討。

如今，隨著地下管網(wǎng)種類越來越多，地下可利用空間越來越少，綜合管廊應(yīng)運(yùn)而生。國外綜合管廊建設(shè)已經(jīng)了有了近200年的歷史，而且建設(shè)規(guī)模相當(dāng)大，有的城市管廊建設(shè)已經(jīng)達(dá)到城市管網(wǎng)建設(shè)的70%以上。而中國最早的管廊青島雨污水管廊也是僅有的一條建于20世紀(jì)初，由德國人設(shè)計(jì)建造。目前，我國尚處于摸索階段，全國沒有一個城市地下管網(wǎng)完全形成規(guī)模，僅僅局限于個別道路或城區(qū)，以發(fā)達(dá)城市的示范新建設(shè)為主，重點(diǎn)結(jié)合新城建設(shè)。

三、我國城市地下管網(wǎng)建設(shè)與管理的問題與不足

通過對我國以往的地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)以及各類學(xué)者、工作者對該問題的研究，發(fā)現(xiàn)我國地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題可以分為以下幾類：

(一)規(guī)劃設(shè)計(jì)方面

一個城市各類建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)作為城市建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)和起點(diǎn)應(yīng)該得到高度的重視，良好的設(shè)計(jì)與規(guī)劃往往能達(dá)到事半功倍的效果，同時著眼于長遠(yuǎn)的、可持續(xù)的規(guī)劃可以為今后的管理節(jié)省大量的人力、物力與財(cái)力。作為城市 “生命線”的地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)乎著整個城市的正常生產(chǎn)生活活動。因此，地下管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)的科學(xué)合理規(guī)劃是在整個建設(shè)和管理過程中不可或缺的重要部分。但由于以往歷史遺留問題的堆積，政府觀念理念的不正確導(dǎo)致了現(xiàn)存的規(guī)劃設(shè)計(jì)出現(xiàn)了許多突出問題：

首先，目前城市中的各類管線種類繁多，但不同管線負(fù)責(zé)單位系統(tǒng)配合不足，靜態(tài)封閉的分散化管理使得各管理部門各自為政，很難考慮到其他管網(wǎng)的規(guī)劃和布局。因此，在地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施整體規(guī)劃中各類管線的基礎(chǔ)資料信息溝通不暢，數(shù)據(jù)共享不足，獲取困難且十分不完善。其次，科學(xué)規(guī)劃隊(duì)伍的缺乏，沒有專業(yè)規(guī)劃和設(shè)計(jì)且脫離城市實(shí)際需求，導(dǎo)致低水平無序建設(shè)浪費(fèi)了地下空間資源。最后，城市地下管網(wǎng)設(shè)施的規(guī)劃未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得遵守性大大地下降。

(二)相關(guān)制度與立法方面

截至目前，我國在城市地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施方面的法律制度不足且不夠細(xì)化，使規(guī)劃、建設(shè)和管理的整個過程沒有確切具體的規(guī)定和準(zhǔn)則。沒有明晰地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的模式選擇的相關(guān)制度和規(guī)定、各主體全責(zé)的界定劃分的具體規(guī)定模糊不清，導(dǎo)致后期的各種糾紛問題。同時還缺乏統(tǒng)一的管理和養(yǎng)護(hù)的具體規(guī)定。市場監(jiān)管方面的針對性體制規(guī)定也處于比較空白的階段，沒有強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制。

(三)現(xiàn)代技術(shù)運(yùn)用方面

首先，地下管網(wǎng)中密閉著各類不同屬性的功能管線，不僅分布呈現(xiàn)出了錯綜復(fù)雜的特點(diǎn)，勘探資料的精準(zhǔn)度更是有待考證，尤其是老城區(qū)的地下管網(wǎng)，線路更加密集緊湊，這就會對新建工程的開展造成不利影響，并且其中所涵蓋的不確定因素?cái)?shù)量多，控制難點(diǎn)大。其次，施工技術(shù)水平難以與實(shí)際施工需求相符合，技術(shù)普遍存在局限性。地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中涉及到的核心技術(shù)的運(yùn)用不足，進(jìn)而引起利用效率低下。

近年來，我國各地政府開始推行“智慧城市”的建設(shè)，提倡將各類基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化聯(lián)網(wǎng)共享等等。因此，為助力“智慧城市”的建設(shè)，地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的“智慧建設(shè)”就顯得尤為重要，但在近幾年的試點(diǎn)實(shí)踐中，雖然政府在不斷推行數(shù)字化管理，但并沒有涵蓋所有地下管網(wǎng)，建設(shè)并不系統(tǒng)也不全面，對于地理信息系統(tǒng)(GIS)等數(shù)字化工具也運(yùn)用不足，這也導(dǎo)致了信息資料數(shù)據(jù)的收集出現(xiàn)阻礙和不足。

(四)應(yīng)急預(yù)案的制定

各類工程設(shè)施的建設(shè)和管理過程中都有可能出現(xiàn)一些突發(fā)性的問題，尤其是對于老城區(qū)中一些年久失修的設(shè)施維修和改建等。有關(guān)于城市地下管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)問題主要表現(xiàn)在由于設(shè)施老化、陳舊，加上當(dāng)初埋設(shè)的管線質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較低，城市地下管網(wǎng)問題頻發(fā)，自來水管道爆裂、污水管道堵塞、燃?xì)夤艿佬孤?、城市積水內(nèi)澇、施工挖斷電纜、石油管道爆炸等等，這些問題常常見于新聞媒體的報(bào)道中。很多人也在思考城市的建設(shè)和發(fā)展問題，諸多聲音和討論指向了城市地下排水系統(tǒng)，這說明城市地下管網(wǎng)已經(jīng)嚴(yán)重落后于當(dāng)前的城市建設(shè)與發(fā)展。這些事故一再刺激城市居民的神經(jīng)，嚴(yán)重影響城市居民的正常生活，威脅城市居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。日漸突出的城市地下管網(wǎng)問題，對城市治理能力和應(yīng)對突發(fā)事件的處置能力形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此管網(wǎng)問題頻發(fā)，應(yīng)急能力不足凸顯了在應(yīng)急預(yù)案方面我國城市政府存在的不足。

四、城市地下管網(wǎng)建設(shè)與管理的政策建議

基于國內(nèi)外城市地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識和分析，并且對我國目前在該領(lǐng)域的建設(shè)和管理存在的一些突出問題的分析與研究，下文將針對這些問題提出一些政策性建議，具體如下：

(一)加快推動我國城市地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各類法律法規(guī)條例的出臺

這類法律文件應(yīng)涉及到城市地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的各個方面，應(yīng)是一套比較完整的法律體系。其中應(yīng)主要包括：地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資運(yùn)營的模式選擇的相關(guān)制度和規(guī)定、各主體全責(zé)的界定劃分的具體規(guī)定、市場監(jiān)管體制運(yùn)作以及違規(guī)操作的處罰機(jī)制和考核辦法的法律規(guī)定等等。通過完善制度立法，規(guī)范各方面的行為，才能促進(jìn)共同溝的有序發(fā)展和順利實(shí)施，爭取最大限度達(dá)到建設(shè)的效益。

(二)政府部門應(yīng)改變觀念，樹立科學(xué)規(guī)劃優(yōu)先的理念，將城市地下管網(wǎng)建設(shè)的系統(tǒng)規(guī)劃納入城市整體規(guī)劃的核心要素中

根據(jù)國外的地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成果和經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)的科學(xué)的規(guī)劃是著眼于長遠(yuǎn)的，其規(guī)劃可以為一個城市和地區(qū)的各個時期階段性發(fā)展起到指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。反觀我國城市發(fā)展中的大多數(shù)問題都是由于以往規(guī)劃不合理不具有可持續(xù)性，沒有充分考慮城市的長期發(fā)展而造成的。因此，在今后的城市地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，應(yīng)該將規(guī)劃和設(shè)計(jì)放在核心位置上，把握好城市未來發(fā)展的脈絡(luò)，才能使建設(shè)不成為面子工程，為未來的建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)建立專門的地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專家團(tuán)隊(duì)，將現(xiàn)代技術(shù)合理高效地運(yùn)用于城市地下網(wǎng)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中

城市地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及了多方面的技術(shù)性問題，無論是建設(shè)如何分區(qū)、如何將多重的地下管線統(tǒng)一在管廊的建設(shè)中、如何對自然災(zāi)害進(jìn)行防控、如何在不同地質(zhì)條件下建設(shè)、如何建立統(tǒng)一的城市地下管線信息管理平臺等等問題都需要強(qiáng)大而專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來解決。因此，這樣的組織和團(tuán)隊(duì)在現(xiàn)代城市建設(shè)中不可或缺，只有通過專業(yè)的視角和專業(yè)的手段才能夠?qū)⑾冗M(jìn)的技術(shù)運(yùn)用到建設(shè)中去。

(四)完善有關(guān)城市應(yīng)急預(yù)案中有關(guān)地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容

進(jìn)一步完善城市中的各類應(yīng)急預(yù)案，將城市地下管網(wǎng)建設(shè)的風(fēng)險評估納入城市應(yīng)急預(yù)案的制定范圍，同時建立和完善城市的應(yīng)急監(jiān)控系統(tǒng)，防止出現(xiàn)突發(fā)情況時各組織系統(tǒng)慌亂無措，陷入混亂的局面。

結(jié)語

城市地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的整個建設(shè)和管理過程涉及到的城市各利益主體各方面的要素，是一個系統(tǒng)性的過程。而對于目前我國城市地下管網(wǎng)建設(shè)中出現(xiàn)的一系列問題應(yīng)先從制度、法律建設(shè)的角度出發(fā)，給予該方面建設(shè)提供實(shí)施準(zhǔn)則和多方面保證。當(dāng)然，其涉及的其他因素也要充分重視，這樣才能夠使得地下管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在過程和質(zhì)量上都更加地完善。很多問題也還需要該領(lǐng)域轉(zhuǎn)學(xué)者們進(jìn)一步的研究，探索出更加有效的解決方案。