從“兩權分離”到“三權分置”——我國農(nóng)村土地制度探析

(中國農(nóng)業(yè)大學 北京 100083)

一、相關制度介紹

(一)土地制度

《憲法》、《土地管理法》與《物權法》等相關法律的規(guī)定，共同構成了我國現(xiàn)行的土地制度。我國土地實行社會主義公有制，城市土地屬國家所有，農(nóng)村土地屬集體所有，在農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。

(二)兩權分離

兩權分離，是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶之間，有關農(nóng)村土地所有權與承包經(jīng)營權的分離，是我國農(nóng)地制度的一次創(chuàng)新。同時“兩權分離”也奠定了農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，進而解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的快速發(fā)展。

(三)三權分置

2016年10月，中辦、國辦共同印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，正式確立農(nóng)村土地制度的“三權分置”。[1]三權分置，即在農(nóng)村土地“兩權分離”的基礎上，土地承包權與經(jīng)營權的進一步分置，并實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權的分置并行。

二、個案介紹

(一)“大包干”的先行者——安徽省小崗村

安徽省小崗村，地處長江流域和淮河流域分水嶺，歷史上旱澇災害頻發(fā)。40多年前的小崗村有20戶人家，耕地1100畝，但只有300畝適合種莊稼，年人均口糧只有200多斤，[2]村民貧窮落后，吃飯問題難以解決。1978年冬天，小崗村的18位村民按下“紅手印”，冒死實行“大包干”。1979年糧食的總產(chǎn)量就達到13萬多斤，是過去五年的總和。[3]1984年，這種“大包干”的責任制度被正式定名為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，并在全國推廣實行，一時間農(nóng)村的糧食產(chǎn)量得到提高，農(nóng)民的生活逐漸富裕起來。

(二)“土地流轉”改善農(nóng)民生活——陽谷縣S村

陽谷縣S村，2011年啟動新村建設工程，共建樓房300余戶，滿足了每戶村民的住房需要，改善了村民的生活環(huán)境。新村建成之后，村兩委班子拜訪村子走出去的能人，共同打造生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司。公司以土地流轉方式承包S村及周邊土地3000畝，一年下來每戶村民既可以獲得略高于土地種植的收益，而且村民節(jié)省務農(nóng)的時間，可以選擇務工，進而獲得另外的收入。土地流轉的方式把村民從土地上解放出來，村民在喬遷新居的同時生產(chǎn)方式也獲得了變化，每年的收入得到了提高。

(三)個案比較

小崗村與S村的案例雖然處在不同的歷史時期，但都反映了我國農(nóng)村土地制度變革中兩次重要的歷史節(jié)點。當時的小崗村，冒險實行“大包干”，對我國農(nóng)村土地制度進行了偉大變革，隨著歷史的發(fā)展逐漸實現(xiàn)了我國農(nóng)村土地制度的“兩權分離”。S村的案例在村兩委的領導下同樣順應了農(nóng)村土地制度變革的發(fā)展潮流，通過土地流轉的方式實現(xiàn)“三權分置”，并改變了村民的生產(chǎn)、生活方式。

當時的小崗村與現(xiàn)今的S村，“兩權分離”與“三權分置”，都順應了經(jīng)濟社會的發(fā)展潮流，對生產(chǎn)關系實現(xiàn)變革并促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。通過兩個具體案例的表象，分析其背后反映的土地制度變革，有利于我們更好地理解我國的農(nóng)村土地制度。

三、“兩權分離”與“三權分置”的比較

(一)所有權方面

我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于集體所有。從人民公社化運動以來，農(nóng)村土地所有權一直是集體所有。當時的小崗村探索“兩權分離”，現(xiàn)今的S村順應“三權分置”，都絲毫沒有改變農(nóng)村土地的集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制是由我國社會主義制度決定的，是實現(xiàn)“耕者有其田”的重要制度保障。

(二)承包經(jīng)營權方面

《土地承包法》、《物權法》等相關規(guī)定，土地承包經(jīng)營權屬于集體經(jīng)濟組織成員的資格權，并享有占有、使用和收益的權利。從“兩權分離”到“三權分置”，只是把承包經(jīng)營權拆成了承包權和經(jīng)營權兩個方面，承包土地仍然是本集體經(jīng)濟組織的成員所有，而經(jīng)營主體可以是承包主體之外的經(jīng)營者。集體經(jīng)濟組織成員享有的承包權屬于用益物權的范疇，可以通過土地流轉等方式把土地承包給他人或者公司，并且根據(jù)合同約定的價格每年獲得土地流轉的收益。

(三)“兩權分離”與“三權分置”的聯(lián)系

從“兩權分離”到“三權分置”的變革，都是基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的實際需要對農(nóng)村土地制度進行的偉大創(chuàng)新。通過“三權分置”，使閑置的耕地向種糧大戶、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中集中，盤活了農(nóng)村土地資源，使農(nóng)民獲得了收益，更是順應了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的趨勢。通過土地制度的變革，更好地釋放生產(chǎn)力發(fā)展的空間，從制度上保障了承包主體和經(jīng)營主體雙方的權利；在新的土地制度下探索土地征收的實現(xiàn)路徑，需要更好地平衡國家、集體和個人的利益關系，使各利益主體得到平衡。

四、“三權分置”下的土地征收制度

(一)土地征收的法律依據(jù)

土地征收屬于行政征收的范疇，是一種依職權的行政行為。我國《憲法》第10條及其他法律，都對土地征收的強制性、公益性和法定性做出了規(guī)定，體現(xiàn)了土地征收的法律依據(jù)，并且由于土地征收的補償往往與土地征收創(chuàng)造的價值相去甚遠，因而土地征收也帶有著無償性的特征。

(二)土地征收中的制度矛盾

在我國，城市建設用地的取得必須依法向國家申請。在城市擴張的過程中，為了城市發(fā)展、公共利益的需要，農(nóng)村集體所有的土地轉化為建設用地，必須通過行政征收的方式轉化為國有土地，再由國家出讓國有土地使用權。在我國目前的法律下，土地所有權的轉變只能通過行政征收的唯一渠道，商業(yè)用地的取得也必然需要國家采取行政征收的行為。然而商業(yè)用地顯然不屬于“公共利益”的范圍之內(nèi)，國家對土地進行土地征收與《憲法》《土地管理法》等法律所規(guī)定土地征收的公益性的特征相矛盾，這是今后需要完善和解決的制度矛盾。

(三)土地征收中被補償主體

《憲法》《土地管理法》等法律規(guī)定，無論是“兩權分離”還是“三權分置”的情況下，對土地的所有權人，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行補償是毋庸置疑的。在“三權分置”的情況下，享有土地承包權的成員因為國家土地征收的行政行為喪失了其從土地上獲得財富的途徑，土地對其生活的保障功能喪失，因此也有權獲得補償。而在“三權分置”的情況下，還應該對經(jīng)營者的直接經(jīng)濟損失進行補償。[4]因此，對于土地“三權分置”，被補償?shù)闹黧w就由原來的集體經(jīng)濟組織及其成員兩種主體，增加了土地的經(jīng)營主體，變?yōu)榱巳N主體都應該得到相應的補償。

五、土地征收存在的問題及建議

(一)土地征收中法律制度的矛盾

正如前面所說，土地征收是目前法律中農(nóng)村集體所有的土地轉變?yōu)閲型恋氐奈ㄒ煌緩剑瑸榱顺鞘猩虡I(yè)的發(fā)展、盈利性的活動在城市自身建設用地不足的情況下，行政主體也往往會采取土地征收的途徑提供土地要素，這就與公共利益的前提相違背。為了避免和解決土地征收中存在的矛盾，一方面這就需要政府在城市發(fā)展中提前做好行政規(guī)劃，盤活現(xiàn)有建設用地資源，整合閑置、廢棄的建設用地資源，樹立集約用地的意識。另一方面對于我國正在進行的土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革，試點區(qū)縣需要審慎穩(wěn)妥推進，并盡快總結土地征收的經(jīng)驗；全國人大在改革試點的基礎上，完善相關法律、解決法律中的矛盾。

(二)土地征收中利益分配問題

土地是農(nóng)民所占有的生產(chǎn)要素資源，是廣大農(nóng)民獲得收入的生活來源，更是農(nóng)民最基本的生活保障。在土地征收中，政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間的利益往往會存在一定的偏差，農(nóng)民的利益有時容易被忽視。在土地征收中需要切實保障農(nóng)民的權益，合理分配三者之間的利益，適當?shù)靥岣咿r(nóng)民的實際所得，并保障農(nóng)民的生活水平不受損。另一方面，需要完善集體經(jīng)營性建設用地試點工作，促進農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設用地轉變成為農(nóng)村的資產(chǎn)，讓農(nóng)民和村集體獲得更多的主動權，增進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法利益。

(三)土地征收中的救濟制度

農(nóng)民在土地征收過程中法律意識淡薄，維權意識往往比較弱。在土地征收過程中，農(nóng)民獲取相關信息的能力不足，[5]其自身往往會面臨不合法征收的現(xiàn)象。然而，我國在土地征收的救濟過程中，農(nóng)民更加傾向于上訪的途徑來維權，缺少行政復議、行政訴訟的維權意識。為了避免農(nóng)民在土地征收中遭受利益損失，一方面政府在土地征收中需要嚴格進行審批，對行政征收的全過程嚴格監(jiān)督。另一方面，需要提高農(nóng)民的參與意識，了解土地征收中自己的正當權益；提高自身的維權意識，掌握必要的行政復議、行政訴訟等法定途徑，即使利益受損也能依法維護自身的合法權益。