基于生態(tài)文明視角下政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的作用機(jī)制分析

(云南師范大學(xué) 云南 昆明 650092)

自從黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)十分關(guān)注在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展下的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題，生態(tài)文明建設(shè)也定為我國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略。國(guó)家戰(zhàn)略決定了政府審計(jì)的方向，政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)針對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況，遵循生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略的引導(dǎo)，在政府審計(jì)制度不斷完善的情況下強(qiáng)化創(chuàng)新政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的理念與技術(shù)，使政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)更好的履行監(jiān)督職能，在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。維護(hù)生態(tài)平衡和保護(hù)環(huán)境是關(guān)系到人類(lèi)生存和社會(huì)發(fā)展的基本問(wèn)題。如何開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)也成為我國(guó)發(fā)展的重要課題，進(jìn)行政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)就是我國(guó)實(shí)行的眾多舉措之一。政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)提出后不久就成為了一種有效的的監(jiān)督和審查手段，可以提高人們對(duì)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)，有效地將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)與政治建設(shè)相結(jié)合，進(jìn)而加強(qiáng)中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)。政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)作為監(jiān)督工具，可以對(duì)環(huán)境和生態(tài)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，在更加嚴(yán)格的監(jiān)督下也會(huì)使被監(jiān)督企業(yè)得到更好的發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)也能得到更好的進(jìn)步。我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)制度從開(kāi)始執(zhí)行以來(lái)，發(fā)揮了極其重要的作用，但距離制度的完善還有不小的距離，未來(lái)還應(yīng)該在生態(tài)文明的視角下來(lái)加深認(rèn)識(shí)政府審計(jì)制度，完善多位一體的環(huán)境審計(jì)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的重要作用與意義格局。本文對(duì)環(huán)境責(zé)任審計(jì)進(jìn)行研究，分析其作用機(jī)制，并結(jié)合實(shí)際提出實(shí)施策略有助于改善生態(tài)環(huán)境，完善環(huán)境管理體系，提高環(huán)境管理水平，完善多位一體化的環(huán)境審計(jì)結(jié)構(gòu)。

一、我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的發(fā)展歷程

我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)工作仍處于起步階段,許多地方已開(kāi)始進(jìn)行環(huán)境責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)工作。但對(duì)于政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)內(nèi)容以及審計(jì)出的環(huán)境問(wèn)題如何界定被審計(jì)對(duì)象應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任,由于對(duì)這些內(nèi)容尚未有統(tǒng)一明確的規(guī)定,導(dǎo)致地方實(shí)踐效果良莠不齊,出現(xiàn)審而無(wú)用的情況。我國(guó)審計(jì)界從1998年開(kāi)始環(huán)境審計(jì)的理論研究。典型的研究成果是王廣金的文章《要重視城建環(huán)保審計(jì)》一文，文中提到了環(huán)保審計(jì)的重要性，得到了廣大學(xué)者的認(rèn)同。張以寬(1997)提出了環(huán)境審計(jì)的合理對(duì)象與六項(xiàng)假設(shè)，楊樹(shù)滋和王德升(2002)提出了環(huán)境審計(jì)概念體系，李雪(2004)對(duì)環(huán)境審計(jì)進(jìn)行重新界定。劉長(zhǎng)翠(2004)認(rèn)為環(huán)境審計(jì)的出現(xiàn)，以制度形式保證環(huán)保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行，是公眾對(duì)環(huán)境管理要求提升的必然結(jié)果，。劉洪海(2016)在支撐政府環(huán)境審計(jì)的理論基礎(chǔ)上加入了社會(huì)契約理論和國(guó)家治理理論。這些學(xué)者從不同角度研究了環(huán)境審計(jì)的有關(guān)問(wèn)題，豐富了我國(guó)環(huán)境責(zé)任審計(jì)的基本理論。本文在上述研究基礎(chǔ)之上，從生態(tài)文明視角展開(kāi)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的作用機(jī)制研究。[1]

二、生態(tài)文明視角下政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的作用機(jī)制

(一)監(jiān)督機(jī)制

政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該堅(jiān)定目標(biāo)，以及大限度地利用資源和保護(hù)環(huán)境。針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)，政策有效性和合理性是監(jiān)督的主要對(duì)象，除此以外應(yīng)該監(jiān)督有關(guān)機(jī)構(gòu)貫徹和實(shí)行生態(tài)文明建設(shè)政策的情況，以便能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)行改正。我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，政府審計(jì)機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門(mén)都有權(quán)對(duì)被審計(jì)單位的違法違規(guī)行為作出處理、處分和處罰。這些法律規(guī)定加深了資源環(huán)境審計(jì)的監(jiān)督作用，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的源頭保護(hù)起到了很大的促進(jìn)作用。

(二)威懾機(jī)制

能夠使被審計(jì)單位心懷敬畏，保持審計(jì)機(jī)關(guān)的威嚴(yán)形象，這種敬畏既來(lái)自于審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威和信任，還來(lái)源于審計(jì)法中規(guī)定的各種權(quán)利，威懾機(jī)制會(huì)極大地提高審計(jì)單位的工作效率，能夠達(dá)到殺一儆百的效果。由此一來(lái)，國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性得到了提高，審計(jì)威懾機(jī)制也得到了很好地執(zhí)行。利用審計(jì)威懾機(jī)制，可以加強(qiáng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施，減少生態(tài)文明建設(shè)中肆無(wú)忌憚的動(dòng)機(jī)。

(三)預(yù)警機(jī)制

審計(jì)機(jī)關(guān)可以利用跟蹤審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)、持續(xù)審計(jì)三種具有預(yù)警作用的手段，對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行監(jiān)測(cè)，其中包括政策執(zhí)行、違法違規(guī)等行為和問(wèn)題，政府審計(jì)機(jī)關(guān)搜集問(wèn)題、進(jìn)行處理、及時(shí)反映，上級(jí)當(dāng)局收到發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和相關(guān)的信息，以便他們及時(shí)采取相應(yīng)措施進(jìn)行反饋。

(四)協(xié)調(diào)機(jī)制

生態(tài)文明包括自然生態(tài)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)及優(yōu)化、資源的節(jié)約等多個(gè)方面。所以在實(shí)行審計(jì)的過(guò)程中相應(yīng)的會(huì)涉及到規(guī)環(huán)境保護(hù)、公共交通、政府財(cái)政、水利水電等部門(mén)，在對(duì)這些部門(mén)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)的條件下，建立一種多個(gè)部門(mén)聯(lián)合辦公的的機(jī)制，從而有效地對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門(mén)依法實(shí)施監(jiān)管。[2]

(五)問(wèn)責(zé)機(jī)制

審計(jì)機(jī)關(guān)作為環(huán)境責(zé)任監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以通過(guò)有關(guān)路徑強(qiáng)化環(huán)境責(zé)任的審計(jì)問(wèn)責(zé)：一是通過(guò)審計(jì)移送處理進(jìn)行提出問(wèn)責(zé)究責(zé)的建議。對(duì)于環(huán)境責(zé)任主體履責(zé)行為的否定性結(jié)論，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送相關(guān)主管部門(mén)、上級(jí)單位，及時(shí)協(xié)調(diào)了解責(zé)任追究的處理結(jié)果。二是通過(guò)環(huán)境監(jiān)督平臺(tái)進(jìn)行聯(lián)合問(wèn)責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合生態(tài)環(huán)境、財(cái)政等其他環(huán)境責(zé)任監(jiān)督部門(mén)，發(fā)揮一體化優(yōu)勢(shì)。

(六)懲治機(jī)制

由于審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有處罰權(quán)限，對(duì)于審計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，應(yīng)及時(shí)交予公安機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，提出責(zé)任追究建議并應(yīng)及時(shí)與機(jī)關(guān)單位進(jìn)行溝通聯(lián)系，了解處理結(jié)果，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各政府部門(mén)的活動(dòng)，改進(jìn)系統(tǒng)的執(zhí)行，建立更全面的機(jī)制。

三、我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的優(yōu)勢(shì)與面臨的困境

(一)我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的優(yōu)勢(shì)

1.不受其他外在因素的影響，比如，個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體及行政機(jī)關(guān)，更好的保持了審計(jì)工作的公平與公正，確保了相關(guān)結(jié)論的準(zhǔn)確性，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。其次，政府審計(jì)資源具備較高的政治素質(zhì)，能夠準(zhǔn)確把握國(guó)家各項(xiàng)宏觀政策和法律法規(guī)，具有較高層次的審計(jì)效果。

2.政府審計(jì)是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，具有綜合性強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)。在《審計(jì)法》中，指出政府審計(jì)可以監(jiān)督政府，下屬部門(mén)，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支，作用范圍廣，深度更高，能夠深入到生態(tài)文明建設(shè)中的方方面面與此同時(shí)，政府審計(jì)也是一項(xiàng)融合了大量專(zhuān)業(yè)知識(shí)的科學(xué)評(píng)估行為。根據(jù)其優(yōu)勢(shì)，可以考慮多學(xué)科知識(shí)，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中涉及的政策，項(xiàng)目，資金和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估。及時(shí)發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，采取策略，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上維護(hù)資源環(huán)境安全。[3]

3.政府審計(jì)是經(jīng)常性的監(jiān)督活動(dòng)。政府審計(jì)的監(jiān)督活動(dòng)存在于政治，經(jīng)濟(jì)，文化和社會(huì)建設(shè)的方方面面，“行政權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就落實(shí)到哪里，財(cái)政資金運(yùn)用到哪里,審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”，具備常態(tài)性、長(zhǎng)效性的特點(diǎn)。[3]

(二)我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)面臨的困境

1.在環(huán)境審計(jì)的專(zhuān)業(yè)方面，專(zhuān)業(yè)人才比較缺乏的同時(shí)，審計(jì)方法相對(duì)比較落后。主要是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的審計(jì)工作人員相對(duì)思想比較落后，知識(shí)結(jié)構(gòu)也比較簡(jiǎn)單，同時(shí)在培養(yǎng)環(huán)境審計(jì)人才方面，短時(shí)間內(nèi)很難培養(yǎng)出所需要的人才，無(wú)法適應(yīng)環(huán)境審計(jì)發(fā)展的需要。

2.我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)法律基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的政策支持，我國(guó)法律法規(guī)針對(duì)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)職責(zé)的規(guī)定條款不足，而且我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于環(huán)境審計(jì)缺乏明確的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使得很多審計(jì)活動(dòng)無(wú)法在相應(yīng)的時(shí)間內(nèi)完成，審計(jì)質(zhì)量也不會(huì)太高。

3.環(huán)境審計(jì)的社會(huì)影響不足，我國(guó)現(xiàn)階段公眾的環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致了環(huán)境審計(jì)的輿論氛圍基礎(chǔ)薄弱，很多人都缺乏對(duì)環(huán)境審計(jì)的理解，最終使得環(huán)境審計(jì)實(shí)踐所造成的社會(huì)影響相對(duì)不足。

4.環(huán)境管理的基礎(chǔ)不足，由于財(cái)政投入無(wú)法支撐設(shè)施的維修和更換，使得各地環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施較差，造成了環(huán)境數(shù)據(jù)參考的價(jià)值比較低，甚至于無(wú)法得到對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)，使得研究信息參考價(jià)值不高。

五、提升我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)工作效率的對(duì)策建議

(一)加大審計(jì)人才培養(yǎng)，增強(qiáng)審計(jì)人員的道德規(guī)范

更加注重人才的培養(yǎng)，重視人才的引進(jìn)，提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)，重視培養(yǎng)審計(jì)人員的職業(yè)道德，由于技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性和綜合性的要求，所以要對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)和教育，擴(kuò)大審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備，與環(huán)境審計(jì)相接軌，將其培養(yǎng)成兼具財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和資源環(huán)境科學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才。適當(dāng)招收環(huán)境等相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的人員，擴(kuò)大資源環(huán)境審計(jì)的隊(duì)伍，優(yōu)化審計(jì)人才結(jié)構(gòu)。

(二)解決法律困境

完善的法律制度是生態(tài)審計(jì)有效實(shí)行的保障，也是規(guī)范生態(tài)審計(jì)的依據(jù)。我國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)情，加快建立生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善生態(tài)審計(jì)法律制度?？上葘?duì)某些區(qū)域開(kāi)展生態(tài)審計(jì)試點(diǎn)工作，逐步引導(dǎo)區(qū)域及企業(yè)自愿參與，在此基礎(chǔ)上不斷完善生態(tài)審計(jì)立法，為生態(tài)審計(jì)的實(shí)施提供法律保障，使我國(guó)的生態(tài)審計(jì)盡快步入法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化軌道。[4]

(三)增強(qiáng)政府環(huán)境審計(jì)的社會(huì)影響力

政府應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境審計(jì)的領(lǐng)域范圍，與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，從而對(duì)環(huán)境政策的制定和實(shí)施進(jìn)行全面的監(jiān)督；應(yīng)更加注重生態(tài)系統(tǒng)的變化，并結(jié)合生態(tài)治理的手段和措施開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)；在實(shí)施環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的同一時(shí)間促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；在豐富環(huán)境責(zé)任審計(jì)類(lèi)型的同時(shí)，在把資金審計(jì)作為重點(diǎn)審計(jì)的基礎(chǔ)之上增加績(jī)效審計(jì)的比重。審計(jì)機(jī)關(guān)提高對(duì)政府或其相關(guān)機(jī)構(gòu)是否完成環(huán)境目標(biāo)的關(guān)注，把重點(diǎn)放在環(huán)境績(jī)效審計(jì)上；審計(jì)機(jī)關(guān)在展開(kāi)審計(jì)活動(dòng)的同時(shí)，對(duì)政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)在治理環(huán)境等職責(zé)的履行情況進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，從而更快的建立和健全政府問(wèn)責(zé)機(jī)制。在審計(jì)結(jié)束后，及時(shí)向社會(huì)公布相關(guān)的審計(jì)結(jié)果，增加審計(jì)工作的透明度，這也是提高政府環(huán)境審計(jì)社會(huì)影響力的一種途徑。[5]

(四)提高環(huán)境管理的綜合能力

建立更加完善的制度來(lái)提高政府對(duì)環(huán)境管理的重視，增加對(duì)財(cái)政投入力度來(lái)促進(jìn)環(huán)境管理系統(tǒng)及其設(shè)施的完善，提高環(huán)境管理系統(tǒng)的信息化水平，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的資源共享。通過(guò)規(guī)范環(huán)境管理系統(tǒng)的運(yùn)行，來(lái)提高數(shù)據(jù)的可靠性和真實(shí)性。

(五)注重增強(qiáng)審計(jì)技能，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)能力提升

建立資源環(huán)境審計(jì)外聘專(zhuān)家制度，對(duì)審計(jì)人才進(jìn)行整體培訓(xùn)。按照資源環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)際狀況，聘請(qǐng)資質(zhì)優(yōu)秀的環(huán)境工程技術(shù)和環(huán)境法律等方面專(zhuān)家對(duì)專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)教育，增強(qiáng)審計(jì)的專(zhuān)業(yè)技能，優(yōu)化審計(jì)過(guò)程，使審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)能力得到更進(jìn)一步的提升，從而使得審計(jì)結(jié)果更加準(zhǔn)確，更加權(quán)威。