聶富聰
PPP模式為緩和地方政府負(fù)債問題、促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了積極的嘗試和突出的貢獻(xiàn)。民營(yíng)企業(yè)通過參與PPP項(xiàng)目,在投融資、運(yùn)營(yíng)管理、技術(shù)升級(jí)等方面也獲得了更多的機(jī)會(huì)。與此同時(shí),相對(duì)于地方政府和國(guó)有企業(yè),民營(yíng)企業(yè)由于自身資源和技術(shù)實(shí)力的有限,參與到PPP項(xiàng)目中伴隨著諸多特別風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)如果不加以梳理并進(jìn)行有效管控,必將給企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的發(fā)展問題,甚至導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)和地方系統(tǒng)性市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
一、PPP項(xiàng)目及具體合作模式
PPP(Public-Private partnership)即政府與社會(huì)資本合作模式。政府與私人資本對(duì)于某個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行合作,完成項(xiàng)目整體運(yùn)作。PPP項(xiàng)目主要包括外包類模式、特許經(jīng)營(yíng)類模式、私有化類模式。外包類PPP模式建設(shè)項(xiàng)目分為項(xiàng)目式外包及整體式外包,一般是由政府投資,社會(huì)資本承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能,受政府委托,管理維護(hù)項(xiàng)目實(shí)施或提供部分公共服務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式建設(shè)項(xiàng)目則是政府通過特許經(jīng)營(yíng)的方式,使社會(huì)資本方參與部門或全部投資,通過與政府的合作機(jī)制,分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),共享項(xiàng)目收益。該類項(xiàng)目分為TOT(移交-運(yùn)營(yíng)-移交)模式和BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)模式。私有化類PPP模式建設(shè)項(xiàng)目是在政府的監(jiān)管下,社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資,通過取得項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)收入來(lái)收回投資,實(shí)現(xiàn)回報(bào)利益。目前我國(guó)開展最多的是特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目模式。
二、PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)
PPP項(xiàng)目一般是大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入量大、參與主體法律邊界模糊等因素,導(dǎo)致PPP項(xiàng)目從一開始就具有獨(dú)特的風(fēng)險(xiǎn)特征。民營(yíng)企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中,必須充分識(shí)別這些特有的風(fēng)險(xiǎn),有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制,從而實(shí)現(xiàn)公司在項(xiàng)目中獲利并持續(xù)健康發(fā)展。
1.法律風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目區(qū)別于其他投資項(xiàng)目最重要的是政府與私人市場(chǎng)主體的合作關(guān)系。而這種合作關(guān)系很容易觸發(fā)法律的邊界或者處于法律的真空地帶。這種情況下,一方面參與項(xiàng)目的上級(jí)政府可能進(jìn)行限制或者政策約束,另一方面,一旦出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛,現(xiàn)有的法律難以給到充分的法律保護(hù),最終都會(huì)給參與方尤其是民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的損失。
2.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)周期大多在五年以上,時(shí)間跨度長(zhǎng)。周期越長(zhǎng),市場(chǎng)利率、產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)等越大,對(duì)參與項(xiàng)目的企業(yè)獲利的不確定性越大。例如,高速公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施,由于經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)或者產(chǎn)業(yè)周期更迭,造成公共基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造與最初測(cè)算產(chǎn)生偏差。這類偏差可能造成項(xiàng)目調(diào)整甚至停工。以往是政府財(cái)政兜底,風(fēng)險(xiǎn)被地方政府吸收或通過中央政府補(bǔ)助的形式減輕,而在PPP項(xiàng)目中,民營(yíng)企業(yè)作為投資主體的一方,也必然要面對(duì)承擔(dān)這類風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)企業(yè)相對(duì)于政府財(cái)政的抗風(fēng)險(xiǎn)能力要弱得多,因此市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的重要風(fēng)險(xiǎn)之一。
3.技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。目前地方政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目基本是圍繞國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略,如一帶一路倡議、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等。這就要求參與項(xiàng)目的公司在技術(shù)和人才實(shí)力方面在行業(yè)內(nèi)具有足夠的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此想要獲得PPP項(xiàng)目投資機(jī)會(huì),民營(yíng)企業(yè)必須加大科技投入和人才投入,但是人才和技術(shù)投入需要大量資金,一般的民營(yíng)企業(yè)資金實(shí)力不足,融資渠道有限,很難在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。即使在大量投入后獲得技術(shù)優(yōu)勢(shì),獲得了參與PPP項(xiàng)目投資建設(shè)資格,但是漫長(zhǎng)的建設(shè)期,企業(yè)擁有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)能否繼續(xù)保持下去依然存在很大的不確定性。
三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理建議
可以看出,投資于PPP項(xiàng)目不僅要面臨普通項(xiàng)目具有的一般風(fēng)險(xiǎn),而且要面臨PPP項(xiàng)目特殊性帶來(lái)的特殊風(fēng)險(xiǎn)。那么,作為民營(yíng)企業(yè),對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理呢?針對(duì)前文對(duì)PPP項(xiàng)目特殊風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別,提出以下建議。
1.法律風(fēng)險(xiǎn)防控措施。我國(guó)目前針對(duì)PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)極不完善,已出臺(tái)的法律文件效力等級(jí)也較低,為了有效防范風(fēng)險(xiǎn),建議民營(yíng)企業(yè)在投資合同中明確法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),并詳細(xì)說(shuō)明不同層次法律變更的后果承擔(dān)主體。如果政府出于公共利益的考慮,經(jīng)慎重的利益權(quán)衡,必須變更原有合同,或出臺(tái)了與原有合同規(guī)定相沖突、不利于項(xiàng)目運(yùn)行的政策,導(dǎo)致參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)遭受損失的,民營(yíng)企業(yè)可以根據(jù)民法、行政法相關(guān)原則要求政府補(bǔ)償。
2.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施。PPP項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)應(yīng)對(duì)利率變化的風(fēng)險(xiǎn)管理方法主要有固定利率合同法和利率期權(quán)交易法。固定利率合同法是指簽訂貸款合同時(shí),參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)約定好固定利率,利率不隨各種政策、市場(chǎng)環(huán)境的影響產(chǎn)生變動(dòng)。利率期權(quán)中有多種形式,一般比較常見的有利率上限、利率下限、利率上下限。PPP項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格,通常在長(zhǎng)期協(xié)議中定制,并規(guī)定一定的調(diào)價(jià)機(jī)制。但是在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中,根據(jù)合同制訂的調(diào)價(jià)方案經(jīng)常受到社會(huì)公眾的拒絕。為防范此種情況,參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)可在合同中約定,如果價(jià)格聽證不能通過審批,參與項(xiàng)目的政府應(yīng)當(dāng)按照一定比例給予補(bǔ)貼以保證項(xiàng)目最低收益。在簽訂合約時(shí)即根據(jù)實(shí)際產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格變動(dòng)情況對(duì)合同約定價(jià)格的調(diào)整條款列入項(xiàng)目合同中。若通貨膨脹或者匯率變動(dòng)超出交易雙方約定范圍,可以直接調(diào)整合同價(jià)格或者是延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期。一般情況下,當(dāng)調(diào)整幅度在約定范圍之內(nèi),風(fēng)險(xiǎn)由參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)方承擔(dān);當(dāng)變化幅度超過約定范圍,就需要政府方給予一定程度的補(bǔ)償。
3.技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施。參與PPP項(xiàng)目經(jīng)歷項(xiàng)目考察、論證、投標(biāo)、建設(shè)、移交等多個(gè)階段,涉及流程較多,周期長(zhǎng),涵蓋領(lǐng)域廣泛且復(fù)雜。在技術(shù)層面,民營(yíng)企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目投資時(shí),應(yīng)該充分做好技術(shù)評(píng)估,一方面評(píng)估項(xiàng)目目前對(duì)技術(shù)的需要水平及未來(lái)五到十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間社會(huì)公眾對(duì)技術(shù)的需要水平,防止項(xiàng)目建成后技術(shù)落后滿足不了市場(chǎng)需求導(dǎo)致資金回籠慢,項(xiàng)目流動(dòng)性不足;另一方面評(píng)估企業(yè)自身的人才、資金和技術(shù)實(shí)力,企業(yè)應(yīng)充分考量技術(shù)投入與產(chǎn)出的關(guān)系,在參與投標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)不應(yīng)只考量短期的優(yōu)勢(shì),還應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)自身發(fā)展戰(zhàn)略,權(quán)衡參與的項(xiàng)目與自身技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略的匹配度,科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn),有的放矢,嚴(yán)格控制技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。
(作者單位:江西財(cái)經(jīng)大學(xué))