民辦高校董事會制度的治理價值及其實現(xiàn)

石 猛

（山東英才學院民辦高等教育研究院，山東 濟南250104）

民辦高校董事會制度的形成是政策驅(qū)動、法律規(guī)范與學校實踐的結(jié)果，是符合我國民辦高校實際的大學制度安排，也是民辦高校的基本治理制度。理論上，現(xiàn)代高校董事會是一個混合的、多元的結(jié)構(gòu)，在多元主體的共同參與中，民辦高校董事會制度體現(xiàn)了遴選的效率、制衡的精神與共同發(fā)展的價值。但在民辦高校辦學實踐中，部分舉辦者權(quán)力過大，形成了控制性的特征，導致董事會制度運行不規(guī)范。新修訂的《民辦教育促進法》已于2017年9月實施，我國民辦教育已經(jīng)進入分類管理時代。為了推動民辦教育事業(yè)的發(fā)展，黨的十九大進一步提出了“支持和規(guī)范”社會力量辦學的要求。在分類管理、分類扶持的背景下，規(guī)范發(fā)展將成為社會評價民辦高校的重要標準，董事會制度也必將受到更多的關(guān)注。

一、民辦高校董事會制度的治理價值

美國高等教育專家Clark Kerr認為，董事會制度是美國若干私立高校成為世界知名高校的重要制度保障，是促使美國形成當今世界上最為成功的高等教育體系的六要素之一。[1]在以董事會制度為核心的民辦高校治理體系中，董事會是最高決策機構(gòu)，在聘任和解聘校長、修改學校章程、制定發(fā)展規(guī)劃、審核預算決算等重大事項中擁有決策權(quán)。結(jié)合董事會制度在國外私立高校發(fā)展中的作用，民辦高校董事會制度在學校治理中體現(xiàn)出重要價值。

第一，民辦高校董事會制度體現(xiàn)了遴選的效率。制度本質(zhì)上是對不確定性的一種控制和對確定性的一種規(guī)定[2]，良好的制度效率源于制度要素的適度運行，是組織發(fā)展的重要保障。根據(jù)法律規(guī)定，民辦高校第一屆董事會由舉辦者決定，后期董事發(fā)生缺額時，董事會可以根據(jù)法定程序進行自我增選。相對于傳統(tǒng)的任命、委派、競選等遴選形式，董事會遴選是一種自我永續(xù)的增選機制[3]，有利于避開不必要的政治勢力的干擾和操縱，保證辦學的獨立性；可以避開煩瑣的競選程序，高效地挑選合適的董事。董事會的自我增選實質(zhì)是在為自己挑選合作伙伴，有助于較好地延續(xù)創(chuàng)辦者的理念與董事會的決策，維系董事會的文化傳統(tǒng)。另外，作為通過遴選制度構(gòu)建起來的最高決策機構(gòu)，董事會的基本責任是堅守信托責任、維系辦學使命，選聘大學校長是其維系辦學使命的重要方式之一。董事會的核心職能是為民辦學校挑選合適的校長，其最重要的工作是對校長授權(quán)。校長是學校的最高行政長官，基于董事會的授權(quán)處理教學和行政事務。在規(guī)定的職責范圍內(nèi)，校長有充分的權(quán)力按照自己的理念經(jīng)營大學。在委托代理機制下，董事并不直接參與學校的管理，而是選聘校長管理，突顯了校長及其團隊在學校發(fā)展中的作用，保證了民辦高校管理的專業(yè)化。高效反映的是單位時間內(nèi)完成的任務數(shù)量或質(zhì)量。董事會制度的效率是一種機制性效率，規(guī)范的遴選制度是其運行的內(nèi)在要求，民辦高校治理的規(guī)范化與辦學水平的持續(xù)提升有賴于董事會制度的規(guī)范運行。

第二，民辦高校董事會制度體現(xiàn)了制衡的精神。制衡原意是事物間的相互聯(lián)系與控制，后來逐漸演變?yōu)闄?quán)力的制衡，主要依靠權(quán)力與相應的責任、利益和能力來實現(xiàn)彼此間的制約與平衡[4]。按照規(guī)定，民辦高校董事會應該由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責人、教職工代表等共同組成，因而董事會是一個多元主體的議決平臺。董事會制度所體現(xiàn)的制衡精神是在決策中賦予所有董事以話語權(quán)，并通過相關(guān)制度安排限制傳統(tǒng)主體的權(quán)力，從而保證其他利益主體的參與，使決策在諸多利益主體間保持一種平衡。為了保證決策效率，法律規(guī)定了董事會制度體系的實體性制度與程序性制度。前者規(guī)定了主體的權(quán)利與義務，如董事會的組織結(jié)構(gòu)、董事構(gòu)成、董事長與董事的權(quán)利與義務及其責任機制等；后者規(guī)定了主體行使權(quán)利和職權(quán)、履行義務和責任的制度規(guī)范，如會議制度和議事規(guī)則。[5]董事會會議制度是一種委員會會議決策制度，其發(fā)揮作用的方式是召開董事會會議或臨時會議，在會議決策中采取民主協(xié)商的議事規(guī)則。董事會構(gòu)成的廣泛性決定了利益的多元化，決策中必然會出現(xiàn)分歧。如何平衡各方面的利益，關(guān)鍵是讓各利益主體平等地參與決策，通過民主協(xié)商的方式實現(xiàn)合作。民主協(xié)商是共同治理制度下，多元主體參與決策的機制。這是一種民主機制，利益主體根據(jù)自己的能力和職責共同參與決策，通過保障他們參與決策的權(quán)力，對傳統(tǒng)的決策主體產(chǎn)生制衡作用。

第三，民辦高校董事會制度體現(xiàn)了共同發(fā)展的價值。治理是利益主體共同參與的活動，其本意應該包括利益主體共同參與舉辦、利益主體共同參與決策、利益主體共同參與監(jiān)督、利益主體共同參與成果分享等四個方面。[6]其中，共同參與成果分享是組織治理的直接目的，因此四個“共同”體現(xiàn)了治理視野下組織發(fā)展的價值，而“共同”也代表了價值的一致性。董事會是民辦學校審批時的必備條件，法律所規(guī)定的董事會決策事項與民辦高校發(fā)展密切相關(guān)，決定了民辦高校發(fā)展的速度與水平。董事會的價值取向是保障學校的發(fā)展、實現(xiàn)學校的使命，而學校的健康發(fā)展是各主體利益的核心保障。因此，各利益主體的核心紐帶是學校，學校的發(fā)展與各利益主體的利益是一致的，董事會的價值追求與學校各利益主體的利益訴求也是高度統(tǒng)一的。民辦高校的決策經(jīng)營活動應關(guān)注各利益主體的訴求，保證他們的利益，以爭取其信任和支持。對于各利益主體來說，最能保證其利益的活動是參與董事會決策。相關(guān)利益主體參與決策，實現(xiàn)共同治理，并不意味著董事會權(quán)力的旁落。恰恰相反，董事會治理的核心不是權(quán)力，而是保證有效的決策。[7]董事會制度授權(quán)其他利益主體參與決策，如校長和教師參與決策，有利于獲得更多的信息，而且還能通過民主協(xié)商的方式提升決策效率，保持大學的學術(shù)組織屬性，促進學校發(fā)展，各主體又從中分享了學校發(fā)展的成果。因此，董事會制度的正常運行促進了學校的發(fā)展，保證了主體的利益，體現(xiàn)了共同發(fā)展的價值。

二、民辦高校董事會制度的治理困境

民辦高校董事會制度的建立有其法定的規(guī)范與價值需求。作為一種制度安排，它以平衡各主體利益、制衡各種權(quán)力關(guān)系、提升辦學水平為根本目的。但不可否認的是，仍有部分舉辦者過于追逐控制權(quán)，致使董事會制度懸置和虛化，作用和優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，甚至陷入治理困境。

（一）舉辦者主導與利益主體參與的矛盾

為保證各利益主體參與決策，民辦高校董事會需要合理安排、確定董事會成員，使董事會構(gòu)成有一定的代表性，這是保證利益主體參與權(quán)的核心制度安排。按照相關(guān)規(guī)定，舉辦者將投入學校的財產(chǎn)過戶到學校法人，從而作為法人代表具有了組建首屆董事會的權(quán)力。在辦學實踐中，舉辦者通過讓渡財產(chǎn)，獲得了組建董事會、參與董事會會議并對學校重大事務做出決策的強制性產(chǎn)權(quán)權(quán)力契約。[8]他們通過推薦首屆董事組建董事會，從而控制了董事會最初的人員構(gòu)成。董事一般有一定的任期，但部分舉辦者后來又采取了內(nèi)部舉薦的形式產(chǎn)生新的董事會，繼續(xù)保持對董事會的控制。面對舉辦者的控制性需要，國家和學校都還缺少相關(guān)規(guī)范的設計，以至于董事的產(chǎn)生缺少制度約束和規(guī)范要求，董事會成員結(jié)構(gòu)比例失衡，學校形成了內(nèi)部人控制的兩個特征。一是舉辦者及其代表在董事會擔任重要職務且往往處于控制地位。民辦高校由個人創(chuàng)辦，舉辦者個人往往擔任董事長；民辦高校由企業(yè)創(chuàng)辦，那么企業(yè)董事長容易成為學校董事會的核心，有時企業(yè)董事長還會安排企業(yè)領導擔任學校董事長或主要領導。二是舉辦者親屬在董事會中占有重要位置。作為最高權(quán)力機構(gòu)，董事會應該實行親屬回避，且避免家族成員在董事、監(jiān)事、校長等重要崗位上兼任職務。但在舉辦者的控制下，舉辦者家族成員控制了學校的關(guān)鍵崗位，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等崗位中享有主導性話語權(quán)，致使其他利益主體難有話語權(quán)，決策缺乏廣泛性和代表性，其他利益主體的利益難以得到保證。民辦高校董事會的內(nèi)部人控制導致其他主體的參與權(quán)力弱化，既無法通過參與決策保證自己的利益，也無法對舉辦者進行有效的監(jiān)督。這可能會導致權(quán)力的濫用，最終損害他人利益或?qū)W校整體利益。

（二）舉辦者控制與權(quán)力制衡的矛盾

由于董事會具有最高決策地位，誰控制了董事會，誰就擁有不對稱的權(quán)力。所以，權(quán)力受到監(jiān)督和制約，不能任由其說了算，是對舉辦者權(quán)力制衡的重要制度安排。按照相關(guān)規(guī)定，民辦高校董事會會議每年至少召開一次，臨時會議有1/3以上的董事提議即可召開，董事會重大決策需要獲得2/3以上的董事同意。但由于舉辦者控制了各關(guān)鍵崗位，進而控制了學校的經(jīng)營決策權(quán)，致使董事會運行不規(guī)范，從而影響了決策效率。一是董事會議事制度不規(guī)范，即董事會會議不能按規(guī)定召開。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，30%的民辦高校幾乎從來沒有召開過正式的董事會會議，處于“有組織無會議”的狀態(tài)；部分民辦高校是否召開董事會會議取決于舉辦者的意愿，舉辦者希望召開時可以臨時召開。[9]曾有民辦高校校長遞交的辭呈一直沒有被批準，究其原因主要是在董事會聘任校長的制度框架下，董事會一直沒有召開。二是議事規(guī)則不規(guī)范，即董事會會議不能按程序做出決策。董事會決策實行委員會制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。雖然民辦高校董事長是學校的法定代表人、最高負責人，有權(quán)召集董事會會議，但不能獨自行使應該屬于董事會集體的最高決策權(quán)，無權(quán)作為董事會的最高長官代表董事會做出最高決策。實踐中，由于董事長的權(quán)力沒有受到制衡，董事會的權(quán)力被制約或架空，董事會決議成為舉辦者個人的決議，導致董事會形同虛設、董事長包攬一切。民辦高校董事會制度運行不規(guī)范，往往是因為舉辦者的權(quán)力過大，形成了舉辦者控制與權(quán)力制衡的矛盾，無法實現(xiàn)制衡。

（三）舉辦者個體訴求與公共利益的矛盾

正如吳華教授所說，民辦教育的發(fā)展是情懷誘發(fā)了辦學，但更重要的是辦學提升了情懷。民辦高校有今天的規(guī)模，不能否定舉辦者的教育情懷，但也不能排除一些舉辦者按照自己的財務利益處理學校事務，甚至是對其他各方面利益有過分的訴求。[10]他們主要是利用控制董事會的權(quán)力，通過繞過董事會決策或模糊決策的形式，謀取個人經(jīng)濟利益。部分民辦高校由此成了舉辦者借以實現(xiàn)個人利益的法人組織，辦學活動侵害到了公共利益。其一，一些舉辦者不愿意在基礎條件、師資等方面加大投入，甚至會騰挪辦學經(jīng)費。民辦高校普遍收取高額學費，有的學校所收取的學費甚至是公辦高校學費的四五倍。許多舉辦者在需要持續(xù)加大投入的情況下，卻為了規(guī)避風險、保護個人或家族利益，不再加大辦學條件投入，反而維持一種最低限度的運行。個別舉辦者甚至通過控制權(quán)把大部分學費收入轉(zhuǎn)移到其他賬戶，進行違規(guī)經(jīng)營。有專家經(jīng)過調(diào)研指出，一些舉辦者實際投入的生均經(jīng)費還不足學費的1/6。經(jīng)費投入不足導致學校辦學質(zhì)量不高，所提供的教育服務遠遠比不上學生的學費付出，這對學生、家長和社會的利益都是一種損害。其二，為了方便謀取個人利益，一些舉辦者排斥專業(yè)校長的權(quán)力。校長是民辦高校專業(yè)的管理者，對民辦高校的規(guī)范化發(fā)展產(chǎn)生了重要作用，但他們對辦學質(zhì)量的追求往往與舉辦者對經(jīng)濟利益的追逐形成矛盾。為了保證個人利益，舉辦者通過控制校長的選聘，實現(xiàn)了對校長及行政官員的終極控制，致使校長的辦學權(quán)得不到有效落實，管理秩序不規(guī)范，影響了民辦高校公益性的發(fā)揮。所以，在舉辦者過度控制董事會的情況下，可能會導致資本裹挾教育，民辦高校的公益性無法最大限度地發(fā)揮，甚至還可能出現(xiàn)違規(guī)辦學、侵害師生權(quán)益的情況，一些民辦高校瀕臨破產(chǎn)甚至轉(zhuǎn)讓就是最好的例證。

三、民辦高校董事會制度治理困境的突破

從以上分析來看，解決民辦高校董事會制度的相關(guān)問題，最根本的在于規(guī)范舉辦者的權(quán)力?；诖?，超越董事會治理的困境，實現(xiàn)董事會制度的治理價值，需要在政策激勵與制度規(guī)范的基礎上，鼓勵舉辦者自主規(guī)范辦學，同時對舉辦者的權(quán)力進行約束；也需要構(gòu)建規(guī)范的內(nèi)部治理框架，發(fā)揮黨委的政治核心作用及校長的行政領導作用，對舉辦者權(quán)力進行制衡。

（一）落實各種扶持政策，鼓勵舉辦者自主規(guī)范辦學

投資辦學是我國民辦教育的基本特征。分類管理以后，預計大部分民辦高校會選擇成為非營利性民辦高校。一部分選擇非營利性民辦高校的舉辦者確實屬于捐贈辦學，但是也有一部分舉辦者并不會完全放棄產(chǎn)權(quán)?；诓煌漠a(chǎn)權(quán)訴求，新法新政給予非營利性民辦學校與營利性民辦學校不同的扶持與獎勵政策。對于現(xiàn)有民辦學校選擇非營利性辦學的，可根據(jù)前期的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益給予補償和獎勵，這是保護舉辦者辦學積極性的重要舉措?？刂菩投聲男纬墒桥e辦者通過相關(guān)舉措維護財產(chǎn)性權(quán)益和其他非財產(chǎn)性權(quán)益的需要，保護舉辦者的相關(guān)利益訴求是新形勢下打消舉辦者的顧慮、促使舉辦者積極按照現(xiàn)代大學制度的要求完善董事會制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的思想底線。

新法新政規(guī)定了不同法人類型的舉辦者可以獲得的財產(chǎn)權(quán)益及其他利益，但這只是對未來民辦教育政策提綱挈領的勾勒，真正落實還需要地方政府的努力。從當前各省市已經(jīng)出臺的促進當?shù)孛褶k教育發(fā)展的政策看，多數(shù)省市并沒有做出突破，一些省市的政策甚至引起了舉辦者的不滿，這無助于從根本上解決舉辦者過度控制董事會的狀況。地方政府通過落實新法新政激勵舉辦者自主規(guī)范辦學，一是要明確舉辦者的舉辦權(quán)。舉辦權(quán)是舉辦者因其資本投入而形成的財產(chǎn)性與非財產(chǎn)性權(quán)力。地方政策不避諱舉辦權(quán)，相當于肯定了現(xiàn)有民辦高校舉辦者所投入財產(chǎn)的所有權(quán)及舉辦者在學校中的權(quán)威性影響，也可以滿足部分學校舉辦者變更與資產(chǎn)轉(zhuǎn)換的要求，有利于延續(xù)其辦學理想，保護財產(chǎn)利益。二是落實獎勵和補償政策。合理回報政策取消后，補償與獎勵成為現(xiàn)有民辦高校舉辦者選擇非營利性民辦學校后可獲得的法定財產(chǎn)收益。由于大多數(shù)舉辦者的原始投入并不是捐資，所以地方政府應正確看待舉辦者的利益訴求，理清學校資產(chǎn)構(gòu)成屬性，堅持增量原則，合理確定獎勵與補償政策，以保證有財產(chǎn)主張的舉辦者獲得合法的財產(chǎn)收益。三是通過差異化政策扶持不同類別民辦高校的發(fā)展。分類管理不是強制舉辦者退出，而是要在不同的制度環(huán)境下形成不同類型民辦高校共同發(fā)展的局面。舉辦者選擇不同的辦學類型，是在不同制度環(huán)境下實現(xiàn)社會目標與個人目標的路徑選擇。因此，地方政府要通過制度創(chuàng)新實施差異化政策，當前特別要明確對營利性民辦高校的扶持政策，以幫助不同類型的舉辦者發(fā)展民辦高等教育事業(yè)。舉辦者的初始財產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)受到保護、事業(yè)發(fā)展受到尊重，既保證了不同的產(chǎn)權(quán)訴求，有利于理順內(nèi)部權(quán)力關(guān)系，又拓展了不同類型民辦高校的生存空間，發(fā)展了民辦高等教育事業(yè)，豐富了教育生態(tài)。財產(chǎn)性權(quán)益與非財產(chǎn)性權(quán)益得到了保護，有利于激發(fā)舉辦者規(guī)范辦學的自覺性，理順董事會運行中的相關(guān)問題。

（二）構(gòu)建外部規(guī)范，形成對舉辦者的權(quán)力制約

舉辦者的控制性權(quán)力是基于舉辦者的資本權(quán)力與人格權(quán)威形成的控制性影響力。在民辦高等教育實踐中，舉辦者讓渡財產(chǎn)所有權(quán)給學校法人，通過組建董事會、擔任董事長控制了學校運營，最終形成了控制型的董事會格局。同時，外部監(jiān)督機制的缺失也是導致民辦高校治理出現(xiàn)控制型格局的關(guān)鍵原因。[11]從組織發(fā)展的角度來說，平衡民辦高校舉辦者的這種不對稱性權(quán)力，需要用外部的強制性手段改變內(nèi)部結(jié)構(gòu)，亦即從法律政策層面構(gòu)建董事會制度的運行規(guī)范，對舉辦者權(quán)力進行制約。

分類管理之后，政府必定會完善民辦高校外部治理機制，加強對民辦學校運營的監(jiān)管，而首當其沖的是規(guī)范舉辦者的權(quán)力。正在征求意見的《民辦教育促進法實施條例》（修訂草案）對舉辦者在董事會產(chǎn)生中的權(quán)力，民辦學校法定代表人的標準，以及董事會的構(gòu)成與決策制度、監(jiān)管制度做出了明確規(guī)定。舉辦者的任務在于籌設學校，在學校籌設完成之后，對學校運營具有重大影響的應該是董事會。舉辦者的角色是根據(jù)章程依法參與董事會決策、學校辦學及其他管理活動，其行為也應該受到監(jiān)督。政府應根據(jù)新法新政精神及相關(guān)規(guī)定，通過法律制度重構(gòu)民辦學校內(nèi)部組織機構(gòu)與董事會運行機制。一是依法推進民辦高校章程建設。章程既是民辦高校處理與外部主體的關(guān)系、自主辦學的依據(jù)，也是民辦高校內(nèi)部治理的依據(jù)。為此，應該激勵民辦高校進行章程建設，通過章程明確決策體制以及舉辦者、辦學者和其他利益主體在民辦高校中的地位和權(quán)力關(guān)系，從而對權(quán)力運行進行有效的約束。二是完善民辦高校董事會運行的制度規(guī)范。其中包括：明確董事會的職責，形成董事會的權(quán)力邊界及董事會決策的公眾參與機制；明確董事會的人員結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，確立、落實關(guān)鍵崗位的家族成員回避制度；完善職業(yè)校長的遴選制度，明確董事會與校長的權(quán)力關(guān)系。三是完善民辦高校董事會運行的監(jiān)管機制，對權(quán)力主體進行監(jiān)督。建立健全內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，特別是完善監(jiān)事會建設，監(jiān)事會應與董事會平行且相對獨立；建立健全民辦高校董事會信息公示制度，推動民辦高校董事會制度運行的社會評價制度建設。新政所明確的制度規(guī)范，有利于促使舉辦者形成對規(guī)則的信任與程序的敬畏，不再唯前期的努力來自我標榜或進行自我合法性論證，而是自我約束、努力規(guī)范辦學。

（三）落實黨組織的政治核心作用，形成對舉辦者的權(quán)力制衡

加強黨對學校的領導是由我國的國家性質(zhì)和黨的執(zhí)政地位決定的。民辦高校雖然是社會力量辦學，且董事會處于決策地位，但這并不影響民辦高校的黨組織建設及黨委的政治核心作用。一般來說，黨組織的政治核心作用主要表現(xiàn)在政治上的領導權(quán)、決策上的參與權(quán)和行為上的監(jiān)督權(quán)三個方面[12]，所以它與董事會的決策地位是不同的，兩者也不矛盾。黨組織政治核心地位的確立更符合學校利益與公共利益，更有利于董事會制度治理價值的實現(xiàn)。

我國重視民辦高校黨建工作，規(guī)定社會力量舉辦的學校應及時建立黨組織。但之前學校黨組織發(fā)揮作用的主要領域是黨建和黨務，有的起到了督導和幫辦的作用，真正融入學校發(fā)展的比較少。[13]在分類管理新政中，相關(guān)法律和政策文件明確提出民辦學校要加強黨的建設，黨組織成員必須全方位介入學校的決策層、監(jiān)督層和管理層，是學校董事會、監(jiān)事會和校級領導層的法定成員；不少省份也在督促民辦高校完善董事會建設，推進黨委書記進入董事會參與決策，這從專業(yè)法律的地位明確了民辦高校黨組織工作的合法性，填補了黨組織參與民辦高校治理的法理空白。[12]黨委書記進入董事會，充當了當然董事的角色，平衡了董事會的人員結(jié)構(gòu)；作為派駐人員，形成了政府對決策與執(zhí)行權(quán)力主體的監(jiān)督；參與重大問題的討論與決策，分享了董事會的決策權(quán)力，形成了對舉辦者權(quán)力的制衡，因而是提高董事會制度實效性的重要舉措。黨組織參與治理有其理論基礎與現(xiàn)實依據(jù)，也有其法律規(guī)定性。因此，需要落實黨組織的政治核心作用，發(fā)揮黨委書記的主體責任。一是進一步明確民辦高校黨委書記制度的法律規(guī)定性。民辦高校黨委書記制度意義重大，特別是在公共財政加大補助的情況下，黨委書記對公共財政公益性的發(fā)揮有著重要的責任，所以要特別明確黨委書記的法律意義，界定其責任。二是明確選配標準，為民辦高校選派、選好黨委書記。除政治標準外，最好能為民辦高校選配懂教育、懂管理的書記，保證黨委書記的整體素質(zhì)和履職能力。黨委書記選派要處理好行政關(guān)系，規(guī)定好薪酬待遇等相關(guān)問題。三是通過規(guī)定程序讓黨委書記進入學校決策層和管理層。明確黨委書記通過法定程序進入學校董事會，直接參與學校重大問題的討論與決策，監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行，引導、支持董事會按照章程的規(guī)定落實科學決策與民主決策，成為促進董事會決策與執(zhí)行公開透明的責任主體。從當前來看，在民辦高校內(nèi)部能對舉辦者權(quán)力予以監(jiān)督和制衡的制度設計，最關(guān)鍵的還是落實“雙向進入，交叉任職”的政策，讓黨委書記進入決策層，兼任董事會董事。

（四）保障校長的行政決策權(quán)，明確舉辦者與校長的權(quán)力邊界

校長負責制是一種校內(nèi)行政決策制度。校長受聘于董事會，提出組織機構(gòu)設置方案，組建行政團隊開展工作。這樣一來，學校的行政工作總體上由專職校長負責，校長及其團隊與舉辦者形成了明確的權(quán)責關(guān)系，共同保障民辦高校的健康發(fā)展。因此，校長負責是民辦高校董事會制度的本質(zhì)內(nèi)涵之一。從對全校重大活動的組織、計劃、領導、決策等職能來看，校長對外代表學校的價值觀與美譽度，對內(nèi)負責全校的工作，是學校行政領導的中心。校長的作用不可替代，特別是其專業(yè)權(quán)力的行使有利于董事會制度治理價值的實現(xiàn)。

按照法律規(guī)定，民辦高校校長的聘任權(quán)在董事會，校長有權(quán)組建管理團隊，并報董事會批準。但在實踐中，舉辦者不僅選聘了第一任校長，還在校長退休或辭職后又親自選聘了其他校長，而且基本都是自己說了算。校長對副校長的任用沒有決定權(quán)，幾乎全由舉辦者一人決定。由于缺乏職業(yè)安全感與足夠的授權(quán)，校長權(quán)力無法得到有效保障，專業(yè)特長不能發(fā)揮，辦學權(quán)得不到落實。也有民辦高校長期存在著校長與舉辦者的矛盾，甚至頻繁更換校長，以至于良好的辦學規(guī)范無法形成。因此，當前民辦高校的一個悖論就是，面對復雜的事務，大學需要一個強大的領導團隊，結(jié)果我們卻有一個弱小的經(jīng)營管理層。結(jié)合國外一流大學的校長遴選制度以及我國民辦高等教育的辦學實際，民辦高校校長作用的發(fā)揮需要形成職業(yè)化的校長選聘制度，建立有效的校長履職保障制度。[14]一是完善選聘制度。在法律政策上更加關(guān)注民辦高校校長的準入制度，規(guī)范校長的聘任程序。完善選聘制度，主要是規(guī)范校長產(chǎn)生環(huán)節(jié)的舉辦者權(quán)力，解決校長產(chǎn)生的規(guī)范性問題，從而為校長治理創(chuàng)設嚴肅、合法的環(huán)境。二是充分保證校長的專業(yè)權(quán)力。舉辦者與校長的作用是不同的，特別是在規(guī)范化辦學層面，校長的作用更是無法替代。為了保障校長的專業(yè)權(quán)力，需要明確舉辦者與校長權(quán)力的邊界，給予校長充分的授權(quán)，實現(xiàn)決策權(quán)與行政管理權(quán)的分離。三是構(gòu)建校長職業(yè)化的保障機制。公辦高校校長有成熟的干部選拔任命制度，政府應該不斷完善民辦高校校長的流動秩序，為民辦高校遴選校長提供便利。與此同時，健全校長培訓和發(fā)展機制，為民辦高校的校長職業(yè)化提供制度保障。校長職業(yè)化的發(fā)展，也從制度層面明確了舉辦者與校長的關(guān)系，促進了學校管理的專業(yè)化，保證了董事會制度的治理價值。