鄉(xiāng)村土地改革法律問題研究

(江西理工大學(xué) 江西 贛州 341000)

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀

農(nóng)村改革歷來是我國經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)，現(xiàn)階段尤其重視農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。黨的十一屆三中全會(huì)后，實(shí)行了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)歸農(nóng)民?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營30年，原則上不變。這一改革舉措解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村隨之發(fā)生了巨大變化。

但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，原有的土地制度不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。黨中央為了推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革頒布了一系列文件，逐步加快了對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐。黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求弱化農(nóng)地所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)地改革進(jìn)入了新階段。

黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出，在符合規(guī)劃和用途要求下，改革農(nóng)地征收制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)地進(jìn)入市場交易，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，加強(qiáng)了對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中用益物權(quán)的保護(hù)。2017年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》(中發(fā)〔2017〕1號(hào))，是中央連續(xù)發(fā)出的第14個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的1號(hào)文件，對深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提出了具體的方針政策，明確了改革的目標(biāo)方向、改革的重點(diǎn)任務(wù)、改革的推進(jìn)原則和改革的實(shí)施要求。為了推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，中央于2015年初在全國29個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，計(jì)劃到2017年底完成。各地進(jìn)行了大量的試點(diǎn)，但效果不盡如人意。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！边@為進(jìn)一步深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

(一)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清晰。農(nóng)村土地權(quán)利是一種多種權(quán)利組成的權(quán)利束，其中最為重要的當(dāng)屬土地所有權(quán)。我國農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)在立法上內(nèi)涵不明確、權(quán)能不完善以及主體的虛無化和多元化導(dǎo)致了理論和實(shí)踐上的混亂和矛盾。無論是農(nóng)村征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，還是涉及及農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的所有權(quán)問題，其背后都毫無例外地牽扯到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)和不完善的問題。農(nóng)村土地配置效率低下的現(xiàn)實(shí)狀況，使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度成為制約國土資源管理的一個(gè)瓶頸。

(二)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不健全。在農(nóng)地交易市場的建設(shè)中，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，對農(nóng)地交易市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，保障農(nóng)地交易市場長期有效運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，農(nóng)民和村集體對政府的行為缺少有力的制約條件，無法與之抗衡，因此農(nóng)地交易市場建設(shè)停滯或者運(yùn)行不佳。

在農(nóng)地交易中，政府失靈主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是政府不能控制農(nóng)地市場；二是農(nóng)地交易中政府管理與市場調(diào)節(jié)邊界模糊；三是對政府權(quán)力的行使缺乏監(jiān)督和約束機(jī)制。

(三)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不自由。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度規(guī)定，農(nóng)村承包土地嚴(yán)格農(nóng)用，這是國家為保障糧食安全而設(shè)定的紅線，這一制度安排是基于我國人多地少的國情而設(shè)定的，有其合理和客觀的要求，是一種理想上的靜態(tài)保護(hù)，除土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)在不斷放活外，集體建設(shè)用地尤其是宅基地基本是保持靜止的利用狀態(tài)，農(nóng)民和農(nóng)村集體不能處置，更無法在城市擴(kuò)張的過程中獲得市場收益，只能被動(dòng)地接受征收補(bǔ)償。

(四)產(chǎn)權(quán)擔(dān)保不穩(wěn)定。融資難是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸。農(nóng)地是農(nóng)民手中可掌控的擔(dān)保物，開展農(nóng)地抵押能有效緩解農(nóng)民融資難問題。雖然2014年的中央1號(hào)文件中指出：“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。之后又出臺(tái)了多個(gè)文件，但使用的名稱卻不統(tǒng)一，如“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”“承包土地收益權(quán)抵押擔(dān)?！薄稗r(nóng)村承包土地抵押貸款”等。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

(一)以“確權(quán)”為前提，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)的清晰度越高，農(nóng)村土地權(quán)利就越穩(wěn)定。穩(wěn)定的農(nóng)村土地權(quán)利就會(huì)帶給農(nóng)民長期的預(yù)期，從而增加農(nóng)民投資土地的信心，這一方面可以促進(jìn)有效地使用和保護(hù)我國極其有限的土地資源，另一方面可以讓農(nóng)民增產(chǎn)、增收，提高農(nóng)民的生活水平，進(jìn)而使農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中享有較多的經(jīng)濟(jì)自由，也有利于和諧新農(nóng)村的建設(shè)。土地所有權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)制度的核心，土地他物權(quán)是土地所有權(quán)的派生性權(quán)利。

(二)健全農(nóng)地交易市場，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。第一，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)政府對農(nóng)地供給量的控制。根據(jù)全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃，地方政府要對農(nóng)用地和建設(shè)用地的總量進(jìn)行控制，確保規(guī)劃落到實(shí)處。

第二，明確市場與政府的角色定位，劃清政府與市場的權(quán)力邊界。限定政府的權(quán)力范圍，充分發(fā)揮市場在農(nóng)地交易中的調(diào)節(jié)功能，健全對政府權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督機(jī)制，將政府的權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，使政府真正成為服務(wù)性政府。

(三)堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。這一點(diǎn)上《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》與十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，可以說是一脈相承，雖然我們鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，但是一定要堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

(四)完善農(nóng)地?fù)?dān)保制度，消除農(nóng)地?fù)?dān)保的安全隱患。農(nóng)地?fù)?dān)保緩解了農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)資金不足的難題，既能保護(hù)農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)益，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，但農(nóng)地?fù)?dān)保中存在的金融風(fēng)險(xiǎn)給農(nóng)村金融體系帶來了安全隱患。

第一，完善農(nóng)地?fù)?dān)保法律制度，為農(nóng)地?fù)?dān)保提供保障。需要進(jìn)行農(nóng)地?fù)?dān)保立法，修改《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》，賦予農(nóng)地?fù)?dān)保權(quán)能，再依據(jù)《擔(dān)保法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等，對農(nóng)地?fù)?dān)保進(jìn)行規(guī)制，保證農(nóng)地?fù)?dān)保有法可依。

第二，健全農(nóng)地?fù)?dān)保市場，為農(nóng)地?fù)?dān)保拓展空間?！皳?dān)保難”是制約我國農(nóng)村金融市場發(fā)展的關(guān)鍵問題。農(nóng)地?fù)?dān)保應(yīng)參照不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)擔(dān)保的規(guī)定，制定具體的規(guī)范農(nóng)地?fù)?dān)保的規(guī)章制度。政府不能過度干預(yù)農(nóng)地?fù)?dān)保市場的運(yùn)行，要發(fā)揮政府的行政指導(dǎo)職能，減少擔(dān)保市場的盲目性，提高農(nóng)地?fù)?dān)保市場的風(fēng)險(xiǎn)防范成效。