風(fēng)險(xiǎn)視域下養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展研究

陸程

摘 要：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度是一項(xiàng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。然而，在當(dāng)今的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)。這其中，既有外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也有內(nèi)部運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)付這些不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)，需要采取諸如加強(qiáng)監(jiān)管立法、拓展多元投資渠道、建立資格準(zhǔn)入制度、形成協(xié)同監(jiān)督管理體系等一系列措施來(lái)加以防范，借此促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的健康可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金;風(fēng)險(xiǎn)管理;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F840? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）04-0093-02

每個(gè)人都無(wú)法避免生老病死，養(yǎng)老問(wèn)題是人類(lèi)從古至今都極為關(guān)注的問(wèn)題，隨著人類(lèi)文明的進(jìn)步，養(yǎng)老逐步由依靠家庭養(yǎng)老為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳猩鐣?huì)養(yǎng)老為主。及至近代，政府部門(mén)在養(yǎng)老這一社會(huì)事務(wù)中扮演越來(lái)越重要的角色。在財(cái)富貨幣化的當(dāng)下，以發(fā)放養(yǎng)老金為形式的現(xiàn)代貨幣式養(yǎng)老漸漸取代過(guò)去占主導(dǎo)地位的照顧式養(yǎng)老。因此，社會(huì)為解決養(yǎng)老問(wèn)題以及政府加強(qiáng)養(yǎng)老制度建設(shè)的關(guān)鍵就轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老金身上。構(gòu)建一套健全的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度對(duì)于拉動(dòng)該國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及保障老齡人口的生活，都極具意義。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的現(xiàn)狀

從19世紀(jì)80年代初期德國(guó)最早建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度開(kāi)始，到2012年，全世界已有180多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立起了自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[1]。毫無(wú)疑問(wèn)，人類(lèi)在日常生活中面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，所謂風(fēng)險(xiǎn)是人類(lèi)面臨的各種不確定的損失，或者風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的結(jié)果可能帶來(lái)的損失，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是當(dāng)代社會(huì)一個(gè)重要特征。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也面臨著外部環(huán)境、實(shí)際運(yùn)作以及制度構(gòu)建等各種風(fēng)險(xiǎn)，使得這一出發(fā)點(diǎn)本是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的制度安排面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。尤其是自20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，隨著全球經(jīng)濟(jì)增速的放緩再加之全球人口老齡化甚至高齡化趨勢(shì)的加速，基金積累制取代現(xiàn)收現(xiàn)付制成為各國(guó)養(yǎng)老金制度安排的主流趨勢(shì)，如何實(shí)現(xiàn)規(guī)模龐大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期安全地運(yùn)轉(zhuǎn)，已成為每個(gè)國(guó)家都要認(rèn)真思考的問(wèn)題。

毫無(wú)例外，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也面臨著種種風(fēng)險(xiǎn)。更嚴(yán)峻的是，我國(guó)正處在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一樣，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度也面臨由計(jì)劃模式向市場(chǎng)模式的深刻轉(zhuǎn)變，處在轉(zhuǎn)型期的制度安排上還有很多不完善的地方，由此帶來(lái)管理效率低、資金缺額大等一系列問(wèn)題，如果無(wú)法妥善解決，將嚴(yán)重影響我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的持續(xù)化運(yùn)作。因此，透析在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)，并提出針對(duì)性的建議，對(duì)于保證我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的持續(xù)健康發(fā)展具有重要而現(xiàn)實(shí)的意義。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

1.人口老齡化的風(fēng)險(xiǎn)。人類(lèi)預(yù)期壽命延長(zhǎng)以及人口出生率下降使老齡化成為一個(gè)世界性難題。尤其是我國(guó)，20世紀(jì)70年代開(kāi)始實(shí)行的計(jì)劃生育政策使中國(guó)面臨的老齡化問(wèn)題更為嚴(yán)峻。按照聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)早已進(jìn)入老齡化社會(huì)，并且從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)一般人均GDP達(dá)到1萬(wàn)美元左右，而我國(guó)的人均GDP在2017年也僅有8 000多美元，我國(guó)還面臨著“未富先老”的窘境[2]。一方面是由于養(yǎng)老金支付的快速增長(zhǎng)，另一方面是由于繳費(fèi)人數(shù)的減少而帶來(lái)養(yǎng)老基金收入的減少，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性發(fā)展不容樂(lè)觀。

2.通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。通貨膨脹是指在一段給定的時(shí)間內(nèi)，給定經(jīng)濟(jì)體中的物價(jià)水平普遍持續(xù)上漲，貨幣購(gòu)買(mǎi)力持續(xù)下降的現(xiàn)象。其對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金構(gòu)成的挑戰(zhàn)主要為兩個(gè)方面：一是由于物價(jià)上漲，導(dǎo)致退休人員等的生活成本增加，這就要求相應(yīng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支出;二是在實(shí)行基金制養(yǎng)老金體系下，通貨膨脹導(dǎo)致過(guò)去積累起來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金貶值，由此增加未來(lái)養(yǎng)老基金的支付風(fēng)險(xiǎn)。因此，現(xiàn)收現(xiàn)付制成為一個(gè)抵御通貨膨脹的合理選擇，但是現(xiàn)收現(xiàn)付制不利于對(duì)居民財(cái)富的積累，不利于抵御人口老齡化的沖擊。

3.相關(guān)法規(guī)滯后的風(fēng)險(xiǎn)。在全面推進(jìn)法制國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中，社會(huì)主義法治應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本基石，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理也需要強(qiáng)有力的法律法規(guī)作為后盾。我國(guó)早在1999年就已發(fā)布《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，但對(duì)于基金管理鏈條涉及到的其他環(huán)節(jié)還沒(méi)有比較權(quán)威的法律法規(guī)出臺(tái)，這必將帶來(lái)管理措施不完善的嚴(yán)重后果，致使基金管理機(jī)構(gòu)及其行為、基金運(yùn)行、基金監(jiān)管等一系列環(huán)節(jié)得不到法律法規(guī)提供的強(qiáng)力支持。

4.投資渠道限制的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó)統(tǒng)賬制度的設(shè)計(jì)，個(gè)人賬戶(hù)基金積累可用于投資資本市場(chǎng)，實(shí)際上我國(guó)面臨著無(wú)錢(qián)用來(lái)投資的窘境。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，在預(yù)留一定支付需要的費(fèi)用之外，其余的基金應(yīng)全部用于投資，但是投資渠道又被嚴(yán)格限制為存入銀行專(zhuān)戶(hù)或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，嚴(yán)禁投資于其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)。放眼全球，大多數(shù)國(guó)家養(yǎng)老基金被允許投資于資本市場(chǎng)，比如購(gòu)買(mǎi)公司債券和股票。需要明確的是，資本市場(chǎng)若想成為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的場(chǎng)所，其一定要發(fā)展成熟并且具有完備的法律法規(guī)。就現(xiàn)階段而言，我國(guó)資本市場(chǎng)無(wú)論從規(guī)模抑或是結(jié)構(gòu)上來(lái)看還很不成熟，無(wú)法有效承擔(dān)基金保值增值這一重任。

（二）內(nèi)部運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

1.約束軟化風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心是社?；鸬娜粘９芾碇黧w，是隸屬于當(dāng)?shù)厝松绮块T(mén)的行政事業(yè)單位，這造成其缺乏獨(dú)立性，政策諸多流程實(shí)際上都是同一部門(mén)在操作，形成自己監(jiān)督自己的局面，行政管理機(jī)構(gòu)的約束趨于軟化[3]。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理一直沒(méi)能被納入統(tǒng)一的財(cái)政和預(yù)算管理體系，而且各地管理經(jīng)常各自為政，非常分散，社?；鹞茨苤糜诹⒎C(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)等的有效監(jiān)督之下，這必將造成資金管理無(wú)序。除此之外，社會(huì)保險(xiǎn)基金的實(shí)際繳納者，很難知曉基金運(yùn)營(yíng)的真實(shí)狀況，在知情權(quán)都得不到保證的情況下更談不上監(jiān)督權(quán)了。

2.基金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)一般分為籌集、管理、支付三個(gè)階段。就籌集而言，一般以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的形式進(jìn)行征收，在征收過(guò)程中，難免會(huì)有拒絕繳費(fèi)、拖欠等不配合現(xiàn)象。而基金征收機(jī)構(gòu)由于缺乏責(zé)任感、缺少激勵(lì)措施等原因而存在主觀上的少收、漏收的風(fēng)險(xiǎn)。就管理過(guò)程而言，由于當(dāng)前我國(guó)個(gè)人賬戶(hù)尚未完全落實(shí)，因此投資運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，通過(guò)一定的資產(chǎn)組合可以分散投資風(fēng)險(xiǎn)。待個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)后，委托代理風(fēng)險(xiǎn)將成為主要風(fēng)險(xiǎn)。支付是基金內(nèi)部運(yùn)作流程的終結(jié)，不遵循支付原則的欺騙性申請(qǐng)?jiān)诟鞯貙乙?jiàn)不鮮，比如“死者”領(lǐng)取養(yǎng)老金、“企業(yè)欺騙性冒領(lǐng)”等各種道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[4]，這就對(duì)社保辦理機(jī)構(gòu)的鑒別能力提出非常大的考驗(yàn)。社會(huì)上還大量存在提前退休的現(xiàn)象，這也使得基金支付情況雪上加霜。

三、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)發(fā)展的有效路徑

第一，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的監(jiān)督立法。在全面建設(shè)法治中國(guó)的進(jìn)程中，社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管也應(yīng)實(shí)現(xiàn)法制化，通過(guò)法律賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律地位、權(quán)威和職責(zé)。如若行政干預(yù)過(guò)多，這將嚴(yán)重減弱監(jiān)管應(yīng)有的權(quán)威性，而且會(huì)導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的后果，這必將弱化監(jiān)管效果。具有較強(qiáng)操作性及權(quán)威性的監(jiān)管法律法規(guī)能夠在很大程度上保證基金管理部門(mén)的效率，當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)該加快基金監(jiān)管各項(xiàng)法律法規(guī)的建設(shè)，并逐步形成以社會(huì)保障部門(mén)行政監(jiān)督為主，審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等有機(jī)配合的監(jiān)督體系。

第二，豐富養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道。相比歐美國(guó)家，我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展歷程極為短暫，至今也不過(guò)二十八年的歷史，雖然近幾年受?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的不利影響以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的陣痛期，國(guó)內(nèi)股市處于比較嚴(yán)峻的時(shí)期。但是，我國(guó)資本市場(chǎng)朝著健康方向發(fā)展的總趨勢(shì)是不容置疑的，這也為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入證券市場(chǎng)提供了健康的宏觀環(huán)境?，F(xiàn)在，社?；稹B(yǎng)老信托、企業(yè)年金等投資大量涌入資本市場(chǎng)，當(dāng)然，還有一項(xiàng)艱巨的任務(wù)便是推動(dòng)養(yǎng)老個(gè)人賬戶(hù)基金入市，這不僅可以開(kāi)拓一條基金保值增值的渠道，還可以為資本市場(chǎng)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源[5]。

第三，建立資格準(zhǔn)入制度。在制定好相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的前提下，鼓勵(lì)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)，發(fā)揮它們各自?xún)?yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化分工，借此也可以提高管理效率。當(dāng)然，任何金融機(jī)構(gòu)如有意向進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)，必須經(jīng)過(guò)相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，除此以外還要通過(guò)社會(huì)保障部門(mén)的認(rèn)可才有資格進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)，并開(kāi)展各種投資管理活動(dòng)。

第四，建立全程監(jiān)管制度。為了防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的空白點(diǎn)或是置身監(jiān)管之外的人，必須實(shí)現(xiàn)基金的全流程監(jiān)管，社會(huì)保險(xiǎn)基金的每一個(gè)環(huán)節(jié)，從企業(yè)、參保職工到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等所有參與主體，包括征收、管理、支出的全部流程都納入監(jiān)管中。社會(huì)保障機(jī)構(gòu)和投資管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，向相關(guān)管理機(jī)關(guān)和公眾報(bào)告資金管理情況，并保證披露的信息真實(shí)有效。防范與化解風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)總是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生初期，監(jiān)管流程應(yīng)特別重視事前監(jiān)管，完善制度建設(shè)以及流程設(shè)計(jì)。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障各項(xiàng)體制機(jī)制還很不成熟，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展還面臨重重阻礙。若實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的有效管理，離不開(kāi)一個(gè)穩(wěn)定健康的宏觀環(huán)境，而養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)管理并不是一蹴而就的。要實(shí)現(xiàn)有效管理，就必須結(jié)合我國(guó)實(shí)際，促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，我國(guó)還有很長(zhǎng)一段路要走。

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