“一帶一路”背景下國際工程承包環(huán)境保護(hù)法律問題研究

(西北工業(yè)大學(xué) 陜西 西安 710129)

一、問題的提出

“互聯(lián)互通”是“一帶一路”建設(shè)的必經(jīng)之路，大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)能合作。據(jù)統(tǒng)計，“一帶一路”沿線項目總規(guī)模達(dá)1.04萬億，鐵路、公路、機場、水利、電力、通訊等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目占全部投資的68.8%[1]。工程建設(shè)特別是大型工程項目對當(dāng)?shù)刭Y源的依賴性強，對環(huán)境影響也比較大，稍有不慎就可能給東道國帶來環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

中國企業(yè)在以往的對外承包工程中也曾遇到過因環(huán)境問題引發(fā)的停工事件。例如2011年中國投資近70億美元的密松水電站被緬甸政府以存在流域生態(tài)破壞風(fēng)險為由單方面宣布擱置；2013年中石油乍得公司違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)被無限期暫停開采[2]。如果中國企業(yè)在對外承包工程中不注重對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)，那么隨著一帶一路建設(shè)的不斷推進(jìn)，類似事件將會不斷增加。

二、現(xiàn)狀分析

一是環(huán)境問題日益為國際社會所重視。一帶一路沿線的大部分國家都以可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展作為本國發(fā)展戰(zhàn)略，各國的環(huán)境立法步伐也明顯加快。例如：俄羅斯從2002年到2008年間三次修改涉及環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，不斷提高環(huán)境質(zhì)量審查標(biāo)準(zhǔn)，加重對環(huán)境違法的行政處罰力度。[3]另外，國際法普遍承認(rèn)并尊重東道國和母國的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。因而我國企業(yè)對外承包工程中必然要把沿線各國的生態(tài)環(huán)保作為一項重點工作。

二是綠色發(fā)展理念在國內(nèi)不斷深化。黨的十八大以來，黨和國家多次提出生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展模式。在工程建設(shè)領(lǐng)域建立了相對完善的環(huán)保法律法規(guī)體系，例如《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》等。因此，我國企業(yè)也不得不進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，綠色施工，減少環(huán)境污染。

三、法律困境

由于一帶一路沿線國家數(shù)量較多，且未制定統(tǒng)一的環(huán)境法律法規(guī)，甚至有些國家為發(fā)展中國家，仍處于以環(huán)境代價換取經(jīng)濟增長的階段，因此在執(zhí)行工程相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時困難重重。

第一，各國環(huán)境法律規(guī)定不協(xié)調(diào)。由于一帶一路沿線各國的環(huán)保法律不同，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不同，且有些國家的環(huán)保法律政策變化快，造成了中國企業(yè)在工程建設(shè)中很難適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境法律法規(guī)，但當(dāng)?shù)厝罕姷沫h(huán)保意識較高，如果中資企業(yè)不能協(xié)調(diào)環(huán)保與工程建設(shè)的關(guān)系時，就會遭到周圍群眾的強烈反對，甚至上升成為政治事件。

第二，法律適用及司法管轄權(quán)存在爭議。國際工程承包中一般涉及工程量較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金投入較多，勞動力密集，出現(xiàn)糾紛后各國都傾向于適用本國的法律規(guī)定，容易引發(fā)司法管轄權(quán)爭議。例如中國和吉爾吉斯斯坦從事跨境水資源開發(fā)遇到民事糾紛時，許多中資企業(yè)會前往中國法院請求依照中國法律作出裁判，但是中國法院的判決書經(jīng)常在吉爾吉斯斯坦境內(nèi)遇冷。吉方企業(yè)或地方政府經(jīng)常會以不具約束力為理由拒絕依照中國法院的判決書來解決糾紛。[4]

第三，我國對外投資法律監(jiān)管缺位。我國規(guī)制走出去企業(yè)環(huán)境行為的規(guī)范性文件，普遍缺乏約束力，位階也較低，尤其缺乏規(guī)制企業(yè)對外投資行為的專項環(huán)境法律規(guī)范。比如，2013年我國商務(wù)部頒布了《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》，提出了對外投資環(huán)境污染的預(yù)防措施，但只能作為指引性規(guī)范，沒有法律強制力。工程承包作為一項特殊的對外投資項目，與東道國當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境息息相關(guān)，因此我國需要制定專門的環(huán)保法律法規(guī)，來約束對外投資企業(yè)的行為。

第四，環(huán)保激勵機制不健全。由于國際承包市場競爭激烈，我國企業(yè)目前還停留在技術(shù)含量較低的工程施工領(lǐng)域，有時為了中標(biāo)而壓低投標(biāo)價格。因此，在利潤率本身就很低的情況下，企業(yè)被迫投入大量的資金用于解決環(huán)保問題，如果沒有一定的激勵機制，很難要求企業(yè)主動去參與節(jié)能、環(huán)保等公益事業(yè)。

四、實現(xiàn)途徑

一是建立環(huán)境法律合作機制。一方面，制定并簽署關(guān)于一帶一路沿線生態(tài)及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)條約。特別是針對存在相鄰關(guān)系的國家之間，在水資源利用、礦產(chǎn)資源開發(fā)、交通運輸?shù)戎卮箜椖拷ㄔO(shè)時，建立環(huán)保法律法規(guī)協(xié)商機制，否則將可能造成一個工程要遵守不同國家的法律規(guī)定之尷尬境地。另一方面，加強國家、地區(qū)間的合作，建立國際規(guī)范化的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制度體系。尤其針對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等污染，能夠制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保稅或者排污費。

二是推動法律適用統(tǒng)一和國際司法協(xié)助。首先，要完善雙邊投資協(xié)定和國際條約中的環(huán)保條款，使其具體化，從實體性條款和程序性條款入手提高環(huán)保條款的執(zhí)行力與法律約束力；其次，將涉及環(huán)境保護(hù)條款的雙邊投資協(xié)定和國際條約完成國內(nèi)法轉(zhuǎn)化，在相關(guān)國際條約、制度框架內(nèi)，制定、修改國內(nèi)相關(guān)生態(tài)及環(huán)境立法，以強行性國家法規(guī)范的形式予以規(guī)定。最后，開展沿線各國的司法合作，各國法院根據(jù)簽訂的國際條約或者司法協(xié)助條約，辦理環(huán)境案件的域外法律文書送達(dá)、承認(rèn)與執(zhí)行，以解決國際平行訴訟給當(dāng)事人帶來的訴訟成本的增加。

三是完善國內(nèi)涉外環(huán)境立法。推動《對外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》和《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》的法律化，以規(guī)范我國工程承包企業(yè)對外投資的環(huán)境行為，要求其遵守東道國環(huán)境法規(guī)，履行東道國的環(huán)保義務(wù)(例如：環(huán)境影響評價、達(dá)標(biāo)排放、環(huán)保應(yīng)急管理等)，響應(yīng)綠色低碳發(fā)展的國際大趨勢。

四是建立綠色信貸制度和投資體系。鑒于一帶一路沿線大多數(shù)國家經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，需要企業(yè)帶資承包，我國企業(yè)在開展工程項目時一般需要從國內(nèi)銀行貸款融資，例如國家進(jìn)出口銀行和國有商業(yè)銀行等。因此，在國內(nèi)銀行設(shè)立綠色信貸制度將引導(dǎo)企業(yè)自覺發(fā)展綠色建筑、降低環(huán)境污染與資源消耗。另外，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行作為一帶一路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的投資機構(gòu)，也提出了綠色環(huán)保的投資理念，如果將能源消耗與污染物排放作為衡量指標(biāo)，審查項目是否符東道國或者國際環(huán)保要求，并建立完善的監(jiān)督制約機制，將有助于督促企業(yè)在工程建設(shè)中執(zhí)行節(jié)能環(huán)保的要求。

五、結(jié)論

由于涉及的國家地區(qū)較多、環(huán)境法律規(guī)定不統(tǒng)一、法律適用和司法管轄有爭議再加之我國對涉外工程投資企業(yè)管理不完善、激勵機制不健全等原因，使我國建筑企業(yè)在走出去的過程中造成環(huán)境破壞的事件時有發(fā)生，有的甚至引起了與當(dāng)?shù)氐木用衩?。這都不利于我國建筑企業(yè)提升在國際市場競爭力，也有悖于一帶一路合作共贏的發(fā)展理念。因此，文章從國際和國內(nèi)兩個層面，管制和激勵兩個角度提出了完善國際工程承包中環(huán)境保護(hù)的法律建議。