政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐困境和優(yōu)化措施

(南京工業(yè)大學(xué) 江蘇 南京 211800)

一、引言

發(fā)端于20世紀(jì)70年代末80年代初的西方行政改革運(yùn)動(dòng)，政府購買公共服務(wù)已成為當(dāng)今全球公共管理改革的重要趨勢(shì)[1]。經(jīng)濟(jì)制度與社會(huì)管理制度改革相結(jié)合，持續(xù)探索政府，市場(chǎng)，社會(huì)三者的關(guān)系，不斷發(fā)掘新的發(fā)展契機(jī)和途徑，在很多具有時(shí)代特色理論交相呼應(yīng)下，以此為指導(dǎo)的實(shí)踐改革更是大放異彩。在這些實(shí)踐模式體系中政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)是改革中重要的一步，政府做出此行為的動(dòng)機(jī)可從外部因素和內(nèi)部因素兩方面來分析。首先，從外部因素來說政府想要細(xì)化職能，提高工作效率，建立起完善的政府采購制度，推動(dòng)政府的市場(chǎng)化改革，也在一定程度上促進(jìn)行政審批事項(xiàng)的簡化和下放，公民更加喜歡公開透明的政府，也更信任政府，企業(yè)與政府在市場(chǎng)中形成積極地合力共同發(fā)展社會(huì)。其次，從內(nèi)部因素看，政府購買公共服務(wù)涉及財(cái)政問題，過去政府財(cái)政資金的使用效率和影響一直飽受爭議，如何使財(cái)政資金最優(yōu)化，用最少的資金提供更有效的公共服務(wù)，引入除政府之外的外部力量，完善“購買”機(jī)制，將社會(huì)力量如入其中使其大放異彩。本文總結(jié)出當(dāng)今我國政府購買公共服務(wù)法律基礎(chǔ)、購買規(guī)模、服務(wù)內(nèi)容和地域分布的現(xiàn)狀，產(chǎn)生了法制不夠健全、制度供給不足，第三部門獨(dú)立性不強(qiáng)，管理資金不規(guī)范，附加目的較多等實(shí)踐困境。針對(duì)這樣的困境我們應(yīng)制定管理制度、規(guī)范購買行為，提高服務(wù)意識(shí)、優(yōu)化試點(diǎn)試驗(yàn)，加強(qiáng)合作、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育，整合資源、提高資金透明度等措施來更完善地發(fā)展我國政府購買公共服務(wù)。

二、國內(nèi)政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀

國內(nèi)政府之所以引進(jìn)發(fā)展政府購買公共服務(wù)模式，不僅有利于推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)變革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)服務(wù)型政府[2]；還有利于政府機(jī)構(gòu)的精簡以及行政服務(wù)效率的提高。我國當(dāng)今政府購買公共服務(wù)呈現(xiàn)出以下現(xiàn)狀和特點(diǎn)。

首先從法律基礎(chǔ)角度考量，政府購買公共服務(wù)相關(guān)配套法律法規(guī)單一。法律具有一定的滯后性，在政府購買公共服務(wù)大力發(fā)展的今天，我國相對(duì)應(yīng)的政府購買公共服務(wù)實(shí)踐卻沒能得到配套的法律支撐，這一領(lǐng)域規(guī)范的法律文件只有《中華人民共和國政府采購法》，相關(guān)的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》還沒有完善好。政府購買服務(wù)的主要方式有：公共競標(biāo)、單一來源采購、委托管理、項(xiàng)目補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、意向性談判、資助、憑單、公辦民營、民營公助等多種購買方式[3]；法律沒有對(duì)每一項(xiàng)方式做出詳細(xì)的規(guī)定闡釋?！吨腥A人民共和國政府采購法》明確把服務(wù)列為購買對(duì)象，并強(qiáng)調(diào)服務(wù)是指除貨物和工程外的其他政府采購對(duì)象，但具體指導(dǎo)各級(jí)政府采購的是財(cái)政部頒布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》以及財(cái)政部國庫司印發(fā)的《政府采購品目分類表》[4]。在購買服務(wù)這方面法律有所缺失，且對(duì)于政府購買公共服務(wù)的實(shí)體采購和服務(wù)采購沒有明確區(qū)分開來，還是體現(xiàn)出我國在政府購買公共服務(wù)配套法律較為單一和局限。

其次從政府購買公共服務(wù)采購規(guī)模角度考量，我國政府購買公共服務(wù)的財(cái)政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于發(fā)達(dá)國家。2011年中國政府采購規(guī)模達(dá)1.13萬億元人民幣，占國家財(cái)政支出的11%，相比2002年1009億元的規(guī)模，政府采購規(guī)模10年間增長10倍，但是發(fā)達(dá)國家政府采購總規(guī)模一般占國內(nèi)生產(chǎn)總值的15-20%，而我國2011年政府采購規(guī)模僅占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.4%[5]。六年后2017年全國政府采購規(guī)模持續(xù)快速增長，采購規(guī)模32114.3億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為3.9%。雖然隨著時(shí)間的發(fā)展我國每年財(cái)政支出有關(guān)政府購買公共服務(wù)有所增長，但其六年間只增長了1.5%，所占比重依舊只是國內(nèi)生產(chǎn)總值中很小的一部分。

再次從購買的服務(wù)內(nèi)容角度考量，在我國政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)依然集中在傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，比如養(yǎng)老、教育等方面。其實(shí)在個(gè)性化需求極度增長的今天，有關(guān)個(gè)性化醫(yī)療比如體檢、醫(yī)美等發(fā)展政府都可以在有法律保障和資質(zhì)審核嚴(yán)格等條件下積極購買服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也能優(yōu)化政府財(cái)政資金的使用效率。

最后從政府購買服務(wù)地域分布角度考量，我國政府購買公共服務(wù)主要集中在中部及東部沿海地區(qū)，其中東部沿海地區(qū)購買服務(wù)頻率和規(guī)模最大，而西部地區(qū)政府很少購買公共服務(wù)。這不僅與不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，還與當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展思路和城市建設(shè)理念相關(guān)。

三、政府購買公共服務(wù)中的實(shí)踐困境

在政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐中不難看出，盡管政府購買公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)已較完善，但在實(shí)際操作中還是出現(xiàn)了許許多多的現(xiàn)實(shí)問題。究竟是什么樣的問題造成了這些現(xiàn)象，接下來我們也將抽絲剝繭、逐層分析。

(一)法制不夠健全、制度供給不足

我國雖然有《中華人民共和國政府采購法》，但是這里的采購法更多的是側(cè)重于對(duì)政府實(shí)際物體的采購，在采購法中還有是針對(duì)工程，主要指建筑工程，包括新建、改建和擴(kuò)建等，相關(guān)條例敘述不是特別明確，而且有時(shí)候上文下達(dá)的時(shí)候就有些變了味，我認(rèn)為無論是中央政府還是地方政府在政府購買公共服務(wù)環(huán)節(jié)中都應(yīng)嚴(yán)格按照采購制度進(jìn)行。法律制度不夠健全，制度的供給不能隨著社會(huì)的發(fā)展而充實(shí)更新。法律條例不完善從長期發(fā)展來說是有很多弊端的，首先他給一些不法分子鉆了法律的空子，在法律的灰色地帶為所欲為，損害了公民的利益更損害了公眾利益。其次法律在全國都是通用的，這在全國的政府購買公共服務(wù)中都會(huì)形成標(biāo)桿性的缺失，需要各級(jí)政府不斷自己摸索。

(二)第三部門獨(dú)立性不強(qiáng)

1975-2015年美國第三部門快速成長，總數(shù)超過200萬個(gè)。而這個(gè)數(shù)據(jù)在1950年僅為5萬個(gè)[6]。反觀國內(nèi)第三部門發(fā)展緩慢，我國從封建社會(huì)到半殖民地半封建社會(huì)，經(jīng)歷了短暫畸形的資本主義社會(huì)最后進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)，改革開放不過三四十載，因此我國還未形成獨(dú)立的非營利組織生存的大環(huán)境，如今與政府合作承接其購買公共服務(wù)的往往很大程度上都是事業(yè)單位，事業(yè)單位具有不完全獨(dú)立性，對(duì)政府的依附性很強(qiáng)，其次就是有濃厚政府背景的非營利組織，它們表面上是獨(dú)立的社會(huì)組織，但有時(shí)難免被政府操控[7]。這樣就能看出來，我國大多數(shù)第三部門不夠純粹，缺少獨(dú)立性就相應(yīng)的有時(shí)候沒有話語權(quán)。比如廣州市政府購買公共服務(wù)的承接對(duì)象要不是基層街道成立的社工服務(wù)中心，工作人員很多幾乎是原班人馬，要不就是政府制定向其信任的社工機(jī)構(gòu)購買服務(wù)。

(三)管理資金不規(guī)范

有些地方政府購買公共服務(wù)的資金來源很多樣，但在使用時(shí)不同領(lǐng)域資金數(shù)量比例不同，資金使用的比例沒有在財(cái)政預(yù)算中體現(xiàn)，而且忽略了時(shí)間這一個(gè)重要的要素。我搜集了網(wǎng)上的一些相關(guān)財(cái)政資金的報(bào)道，一旦涉及到追責(zé)檢查資金流入和流出這一環(huán)節(jié)時(shí)，很多資金管理環(huán)節(jié)是嚴(yán)重不規(guī)范的，小額資金出路不明，大額的資金雖然都能追查到，但進(jìn)一步的資金使用情況就不了了之，如此的資金管理大有應(yīng)付任務(wù)之嫌。其次，政府購買某項(xiàng)公共服務(wù)要花費(fèi)多少錢，要下?lián)芏嗌儇?cái)政資金，沒有形成統(tǒng)一的預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和核算方法。政府發(fā)放財(cái)政資金后，對(duì)資金在使用過程中是否運(yùn)用合理，以及資金的運(yùn)行狀況沒有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)。

(四)附加目的較多

現(xiàn)實(shí)中政府購買公共服務(wù)除了為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，其還附加其他很多目的，比如為了扶持社會(huì)組織的發(fā)展，提高人口的就業(yè)率等。當(dāng)政府關(guān)注的點(diǎn)想達(dá)到的目標(biāo)過多就會(huì)出現(xiàn)顧到這個(gè)就沒有辦法實(shí)現(xiàn)那個(gè)，注意力過于分散，所以有時(shí)候目的和計(jì)劃過多，原本降低公共成本，為人民服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)就會(huì)減弱，政府購買公共服務(wù)產(chǎn)生的績效往往是與國內(nèi)生產(chǎn)總值和追求經(jīng)濟(jì)增長掛鉤的，政府購買公共服務(wù)是為了彰顯政府提高經(jīng)濟(jì)效率的棋子，這時(shí)候政府的關(guān)注點(diǎn)似乎也有了一些偏差，不是真正注重公民的生活質(zhì)量是否得到了真正的改善，政府購買公共服務(wù)被附加了太多的其他意義。

四、優(yōu)化政府購買公共服務(wù)的措施

積極尋求如何解決和優(yōu)化這些問題的措施和辦法，可從不同的主體進(jìn)行分析，也可從理論、實(shí)踐、技術(shù)、管理方法等角度進(jìn)行分析。無論從哪些角度分析最終目的是一樣的，改善政府購買公共服務(wù)的各項(xiàng)工作，積極建設(shè)服務(wù)型政府，提升人們的幸福感和獲得感。

(一)制定管理制度、規(guī)范購買行為

政府各部門在政府采購中的作用都應(yīng)明確體現(xiàn)。相應(yīng)的部門要負(fù)責(zé)相應(yīng)的服務(wù)購買，各司其職，比如財(cái)政部對(duì)政府購買公共服務(wù)中的資金使用和流向問題都要有時(shí)間性質(zhì)的記錄和跟進(jìn)。比如財(cái)政部門要制定在政府購買公共服務(wù)里的資金監(jiān)管辦法，明確界定服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容，有相應(yīng)的責(zé)任清單。由于我國現(xiàn)行的社會(huì)組織正處于萌芽的階段，社會(huì)組織的數(shù)量還較少，規(guī)模也不大，管理上沒辦法做到大規(guī)模整合管理，所以可以從規(guī)范社會(huì)組織從業(yè)人員資格開始，嚴(yán)格要求從業(yè)人員的素質(zhì)不能什么人都從事政府購買公共服務(wù)的承接工作。

(二)提高服務(wù)意識(shí)、優(yōu)化試點(diǎn)試驗(yàn)

政府工作人員的服務(wù)意識(shí)是政府提供服務(wù)的能動(dòng)因素，大力開展試點(diǎn)試驗(yàn)工作，從思想教育和實(shí)踐探究的兩方面入手，優(yōu)化政府購買公共服務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建以公民為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。各級(jí)政府工作人員轉(zhuǎn)變服務(wù)態(tài)度，樹立服務(wù)意識(shí)的同時(shí)，加快事業(yè)單位改革，盡快分清政府與事業(yè)單位，社會(huì)組織的責(zé)任界限，推動(dòng)政社分離，用社會(huì)組織來擴(kuò)展公共服務(wù)領(lǐng)域，使其更有效地提供公共服務(wù)。政府要隨著社會(huì)和非營利組織的發(fā)展將公益性組織可以負(fù)責(zé)公益范圍擴(kuò)大，定時(shí)評(píng)估可以承接政府購買公共服務(wù)的組織，制定一個(gè)社會(huì)組織的評(píng)級(jí)制度。在全面的政府購買公共服務(wù)還沒開展之前，先在比較有典型性的地方進(jìn)行試點(diǎn)工作，以免造成大規(guī)模財(cái)務(wù)資金的損失。比如老舊小區(qū)改造就不是一項(xiàng)簡單的工程，他其中涉及的物質(zhì)資源的花費(fèi)就要很多，這種情況更要采用這種方法。

(三)加強(qiáng)合作、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育

政府要建立合作精神，而不是總以高高在上的姿態(tài)，經(jīng)過經(jīng)濟(jì)體制改革后，政府的經(jīng)濟(jì)職能逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)和企業(yè)，經(jīng)過社會(huì)改革后，政府的社會(huì)職能逐漸轉(zhuǎn)向非政府組織和社會(huì)組織，所以無論是對(duì)企業(yè)還是對(duì)社會(huì)組織都要建立良好的合作關(guān)系。另一方面購買公共服務(wù)承接者加強(qiáng)社會(huì)工作體系建設(shè)，盡快從官方的管制中分離出來，擴(kuò)大自己的靈活性和創(chuàng)新精神，積極響應(yīng)社會(huì)需求。市場(chǎng)制度發(fā)育良好，就像莊稼有了肥沃的土壤，社會(huì)組織和企業(yè)在這樣的環(huán)境下才能茁壯成長。

(四)整合資源、提高資金透明度

要想提高政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量，就必須避免政府是處于購買的角色而不是直接提供的角色。先從物質(zhì)資源入手，政府合理安排采購資金，將資金預(yù)算透明化，積極接受民眾的監(jiān)督。根據(jù)估算各部門資金預(yù)算的需求，從年度的財(cái)政預(yù)算中劃分出專項(xiàng)資金用于購買公共服務(wù)，錢要用在點(diǎn)子上用在刀刃上。資金預(yù)算經(jīng)過同級(jí)的人大批準(zhǔn)后要立即對(duì)社會(huì)公示，公示政府所有的采購目錄的預(yù)算，也是社會(huì)組織了解政府的社會(huì)服務(wù)需求的信息，讓他們時(shí)刻了解動(dòng)向，促進(jìn)自身的發(fā)展。除了這一點(diǎn)還可以各方面整合資源，先用民政部門和衛(wèi)生部門主要提供對(duì)社會(huì)組織的管理作為試點(diǎn)，從公益性的福利彩票中劃撥出一部分資金作為采購公共服務(wù)的專項(xiàng)資金，也要對(duì)外公布所有的項(xiàng)目和資金預(yù)算，引入市場(chǎng)競爭機(jī)制展開公平的招標(biāo)活動(dòng)，以確定承接公共服務(wù)的組織。

五、結(jié)語

政府購買公共服務(wù)是新公共管理的創(chuàng)新之一。政府開始意識(shí)到自己的力不從心，中國幅員遼闊政府的能力再大也不可能包攬公民的所有社會(huì)生活，且以往政府大包大攬的治理方式也養(yǎng)成了公眾懶惰的氛圍，民眾在社會(huì)中沒有參與到其中的積極性將會(huì)是一個(gè)社會(huì)治理的惡性循環(huán)，所以政府在改善自身內(nèi)部能力的同時(shí)更要發(fā)揮公民在公民社會(huì)中的作用。星星之火可以燎原，每個(gè)人的力量都發(fā)揮其中那必將是一個(gè)和諧共通的社會(huì)。改革開放延續(xù)至今，各種模式都在實(shí)踐中被檢驗(yàn)錘煉，這不僅給地方政府的發(fā)展帶來動(dòng)力，也給第三部門的發(fā)展提供了契機(jī)。這是一場(chǎng)全國政府購買公共服務(wù)的危機(jī)，危機(jī)重在有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)和危險(xiǎn)。接下來要面臨什么危險(xiǎn)我們不得而知，但在實(shí)踐中我們的確要面臨一些難題。政府購買公共服務(wù)不是山間的碎石，不是毫無聯(lián)系的，也不是雜亂無章的。它是鎖鏈，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要擁抱機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)。