生態(tài)法治建設(shè)中的政府職責(zé)

楊治坤

內(nèi)容提要： 政府是堪當(dāng)生態(tài)法治建設(shè)的最適格主體，根本原因在于生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性以及政府是公共利益代表和擁有環(huán)境管理權(quán)限的主體。生態(tài)法治建設(shè)中政府職責(zé)的規(guī)范依據(jù)，是2018年修訂的 《憲法》確立國(guó)務(wù)院生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)和2014年修訂的 《環(huán)境保護(hù)法》確立地方人民政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。服務(wù)型政府和責(zé)任型政府建設(shè)為政府履行生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)提供行政生態(tài)背景。政府角色在生態(tài)法治建設(shè)和環(huán)境規(guī)制過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)生嬗變，從政府環(huán)境管理轉(zhuǎn)向環(huán)境治理，政府環(huán)境治理工具也應(yīng)做出有效回應(yīng)，才足以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和生態(tài)法治。

一、問題的提出

政府為何是堪當(dāng)生態(tài)法治建設(shè)的最適合主體，其根本原因在于生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性以及政府是公共利益代表和擁有環(huán)境管理權(quán)限的適格主體。在環(huán)境政策研究領(lǐng)域，受制于環(huán)境本身公共物品或公共資源的 “非排他性”，以及環(huán)境污染治理的正外部性，使得政府介入環(huán)境治理具有客觀上的正當(dāng)性和有效性。①趙新峰、袁宗：《區(qū)域大氣污染治理中的政策工具：我國(guó)的實(shí)踐歷程與優(yōu)化選擇》，載 《中國(guó)行政管理》2016年第7期。政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的特質(zhì)，預(yù)設(shè)了政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的行政法理，決定了政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的制度基礎(chǔ)和實(shí)踐路徑。

基于現(xiàn)有的法律規(guī)范和政策文本，本文致力于探討和明確如下幾個(gè)問題：政府推進(jìn)生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)的法律規(guī)范依據(jù)、行政生態(tài)和實(shí)現(xiàn)路徑。這三者構(gòu)成探討在生態(tài)法治建設(shè)中政府履行職責(zé)的三塊基石。文章提出了如下觀點(diǎn)：第一，環(huán)境管理是現(xiàn)代政府的主要職能之一?，F(xiàn)代政府職能從過去的統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)向了提供更多的公共服務(wù)和公共管理職能。政府不再是絕對(duì)的統(tǒng)治者，而是服務(wù)者和責(zé)任者。②楊治坤：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中府際間利益的法制協(xié)調(diào)》，載 《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。政府環(huán)境職能的履行也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府身份和角色的嬗變。第二，政府履行環(huán)境管理職能和環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的目的是增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)法治建設(shè)。政府職能是多樣的，除了環(huán)境管理還有國(guó)家安全、國(guó)防、教育等職能，這些職能與環(huán)境管理職能的性質(zhì)有差異。其原因主要在于國(guó)防和國(guó)家安全等職能的維護(hù)是為了國(guó)家整體利益，而政府履行環(huán)境職能則是為了增加全體公民的公共利益，這是由環(huán)境質(zhì)量的公共物品屬性決定的。③李文良等：《中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問題報(bào)告》，中國(guó)發(fā)展出版社2003年版，第2頁。第三，政府生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)的行政生態(tài)和制度基礎(chǔ)與其他職能大異其趣，這也要求政府在履行生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)之時(shí)以提供環(huán)境公共物品和環(huán)境公共服務(wù)為基本導(dǎo)向。政府履行生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)的公共利益導(dǎo)向，使得政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的目標(biāo)和管理理念大不相同。文章對(duì)國(guó)務(wù)院生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)和地方人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的規(guī)范基礎(chǔ)進(jìn)行梳理，是從文本角度所做的基礎(chǔ)分析；文章對(duì)于政府生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)的行政生態(tài)和制度基礎(chǔ)所作探究，對(duì)政府生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)如何實(shí)現(xiàn)論證，具有實(shí)證研究和理論研究的維度。

二、政府履行生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)的規(guī)范依據(jù)

（一）憲法確立國(guó)務(wù)院生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)

政府履行生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)已經(jīng)在2018年修訂的 《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱 《憲法》）中得到體現(xiàn)。新修訂的 《憲法》不僅僅在序言中規(guī)定了物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明 “五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展；④《中華人民共和國(guó)憲法（2018年）》序言。同時(shí)，在國(guó)務(wù)院職權(quán)中也列舉出了 “領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)”，⑤根據(jù) 《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：（六）領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。將生態(tài)文明納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系，強(qiáng)化各級(jí)政府、部門的生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)，明確目標(biāo)、落實(shí)責(zé)任。加強(qiáng)生態(tài)文化的宣傳教育，提高全社會(huì)生態(tài)文明意識(shí)，倡導(dǎo)企業(yè)和公眾廣泛參與，引導(dǎo)全社會(huì)共建共享生態(tài)文明建設(shè)成果，共同保護(hù)人類美好家園。2014年 《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，并且規(guī)定了政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。對(duì)政府實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度目的是為了保障政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

《憲法》確立國(guó)務(wù)院生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)。生態(tài)法治要求 “最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，⑥習(xí)近平總書記2018年5月18日在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話，參見習(xí)近平：《推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，載 《求是》2019年第3期。無疑是生態(tài)文明體制改革和生態(tài)文明建設(shè)的法治保障。綠色發(fā)展理念要求徹底轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建立 “經(jīng)濟(jì)要環(huán)保”“環(huán)保要經(jīng)濟(jì)”的 “雙贏”思維模式。法治建設(shè)的內(nèi)涵十分豐富，包含了社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面。十八大報(bào)告確立建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是治國(guó)理政的總體方略。同時(shí)，提出把中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè) “四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)的 “五位一體”。⑦胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。生態(tài)法治是法治建設(shè)的重要一環(huán)。十八大報(bào)告將生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展的必然路徑，為生態(tài)法治建設(shè)指明了方向。⑧呂忠梅：《中國(guó)生態(tài)法治建設(shè)的路線圖》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)與生態(tài)法治建設(shè)的方向是高度統(tǒng)一的。依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)目標(biāo)的制度保障；生態(tài)文明和美麗中國(guó)是生態(tài)法治建設(shè)的根本目的。⑨吳賢靜：《政府在生態(tài)法治建設(shè)中的職能與定位》，載 《法治社會(huì)》2016年第2期。

建設(shè)生態(tài)文明和促進(jìn)綠色發(fā)展是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)愿景的基本路徑，也是時(shí)代賦予的重任。建設(shè)生態(tài)文明，還需識(shí)別生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵因素。從生態(tài)文明的意識(shí)形態(tài)、生態(tài)文明的制度保障和生態(tài)文明實(shí)踐等幾個(gè)角度的指標(biāo)體系出發(fā)，對(duì)影響生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵因素進(jìn)行排序，依次為：環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)和環(huán)境保護(hù)資金投入、污染物排放量和環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境保護(hù)意識(shí)和從業(yè)人數(shù)。⑩姚石、楊紅娟：《生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵因素識(shí)別》，載 《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2017年第4期。事實(shí)上，環(huán)境污染和環(huán)境質(zhì)量狀況是生態(tài)文明水平的基本衡量因素。我國(guó)近幾年修訂和制定的幾部重要的環(huán)境資源類法律，諸如 《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等均將生態(tài)文明建設(shè)作為立法目的。如此，凸顯了生態(tài)文明建設(shè)和法治的關(guān)聯(lián)。

（二）地方人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任

在立法確立政府生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)的基礎(chǔ)上，法律制度也確立了地方人民政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。如此，將政府生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)法治建設(shè)的職責(zé)具體化，使之受到更好的監(jiān)督和得到更好的落實(shí)。習(xí)近平總書記2018年5月18日在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話也指出，地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。?參見前引⑥，習(xí)近平文。以環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的政府環(huán)境治理路徑，除了以環(huán)境質(zhì)量作為環(huán)境立法的目標(biāo)，還應(yīng)該重視區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、城市綜合管理、區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、生態(tài)紅線的空間管控、區(qū)域環(huán)境綜合整治等以綜合環(huán)境管理為特征的環(huán)境管制措施，以及構(gòu)建多部門協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)的環(huán)境治理模式，促進(jìn)公眾參與和環(huán)境共治。?吳賢靜：《大氣污染防治法律變遷與環(huán)境治理新格局——以 〈大氣污染防治法〉修訂導(dǎo)向與完善路徑為例》，載 《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期。

自二十世紀(jì)八十年代末，我國(guó)施行 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法 （1989年）》（以下簡(jiǎn)稱 《環(huán)境保護(hù)法 （1989年）》）以來，政府在環(huán)境監(jiān)督管理中的職責(zé)經(jīng)歷了一個(gè)嬗變的歷程：從最初的強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管污染的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。同時(shí)，政府的角色也在悄然發(fā)生變化，從最初的環(huán)境行政管理者和 “守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理的主導(dǎo)者。也即，在政府治理環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)過程中，政府從管理者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碚吆凸卜?wù)提供者。遵循這個(gè)思路，2014修訂的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱 《環(huán)境保護(hù)法 （2014年）》）不僅強(qiáng)調(diào)地方人民政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，并且規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制和考核制度，?《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法 （2014年）》第六條、第二十六條、第二十七條。以此督促政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。2015年修訂的 《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》?《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法 （2015年）》第二條、第三條、第四條。和2017年修訂的 《中華人民共和國(guó)水污染防治法》?《中華人民共和國(guó)水污染防治法 （2017年）》第四條、第十八條。沿襲了 《環(huán)境保護(hù)法 （2014年）》對(duì)于政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的基本定位。地方人民政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任在不同環(huán)境要素立法中展開，為政府履行生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)和生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)提供了具體的路徑依賴。

三、政府履行生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)的行政生態(tài)

行政生態(tài)就是 “與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件之總和”。?王滬寧：《行政生態(tài)分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社1989年版，第31頁。從生態(tài)學(xué)角度看，通過行政體制改革，多數(shù)情況下以局部性改革為表現(xiàn)形式，在行政系統(tǒng)與外部系統(tǒng)之間不斷進(jìn)行著 “輸入——反應(yīng)——輸出——反饋——再輸入——……”的交互作用，兩系統(tǒng)不斷進(jìn)行著 “不協(xié)調(diào)——變革——協(xié)調(diào)——不協(xié)調(diào)……”的波浪式博弈，從而在內(nèi)外系統(tǒng)之間呈現(xiàn) “不平衡——平衡——不平衡——……”的動(dòng)態(tài)關(guān)系格局。影響行政系統(tǒng)的生態(tài)要素是多元的，?研究行政生態(tài)理論集大成者弗雷得·雷各斯認(rèn)為，影響一個(gè)國(guó)家行政的生態(tài)要素是多種多樣的，但其中最主要的有五個(gè)要素，即：經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治構(gòu)架。參見徐中奇：《行政生態(tài)學(xué)研究述評(píng)及其對(duì)我國(guó)行政改革的啟發(fā)》，載 《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第4期。有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化的，也有國(guó)內(nèi)、國(guó)外的，這些生態(tài)要素相互糾纏在一起，制約和影響著行政系統(tǒng)內(nèi)外的能量平衡。

（一）服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，是指在主體間的本體框架和治理者主權(quán)的民主框架中組建起來的、以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的政府。作為多中心治理的引導(dǎo)性主體，服務(wù)型政府的角色塑造和建構(gòu)，涉及體制、文化和戰(zhàn)略管理重組等諸多方面，但公共性的價(jià)值、引導(dǎo)型的職能和以注意義務(wù)為特質(zhì)的這三個(gè)公共維度，則成為服務(wù)型政府權(quán)能再造的核心。?孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，江蘇人民出版社2008年版，第225頁。我國(guó)政府改革的目標(biāo)就是要建設(shè)一個(gè)服務(wù)型政府——它是目的與手段、價(jià)值與工具的統(tǒng)一。服務(wù)型政府與法治政府、責(zé)任政府、透明政府、有限政府等相比，其涵義更豐富、更具有包容性。?石佑啟、楊治坤：《中國(guó)政府治理的法治路徑》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。服務(wù)型政府建設(shè)作為政府行政改革的新理念和方向，并不僅僅指將這一理念輸入原行政行為及其理念之中，而是行政行為及其理念的根本性和實(shí)質(zhì)性嬗變。?[德]巴杜拉：《在自由法治國(guó)與社會(huì)法治國(guó)中的行政法》，陳新民譯，載陳新民：《公法學(xué)札記》，臺(tái)灣三民書局1993年版，第112、113、126頁。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)功能，主要有如下兩個(gè)方面的內(nèi)涵：

第一，服務(wù)型政府更多地強(qiáng)調(diào)政府提供社會(huì)公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品主要是城市市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)教育、公共安全和社會(huì)治安等方面，在這些方面加大政府的服務(wù)。一個(gè)良好的政府必須為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共管理。?俞可平：《增量民主與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第150頁。僅僅依靠政府行政管制很難解決城市肆意擴(kuò)張和現(xiàn)代化過程中產(chǎn)生的住房、環(huán)境和交通問題。?[美]理查德德·G·菲沃克主編：《大都市治理——沖突、競(jìng)爭(zhēng)與合作》，許源源、江勝珍譯，重慶大學(xué)出版社2012年版，第3頁。政府的角色應(yīng)當(dāng)從 “劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)?“掌舵者”和“服務(wù)者”。政府的治理角色決定政府政策、規(guī)范性文件和法律規(guī)范的價(jià)值取向和制度設(shè)置。?劉志彪等：《長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第371頁。

第二，服務(wù)型政府不僅僅要求政府?dāng)U大公共服務(wù)的范圍，而且要求政府服務(wù)理念的更新，即政府提供公共服務(wù)過程中角色的變化。政府應(yīng)當(dāng)從行政管制的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹饾u放松行政監(jiān)管，而允許公眾和民間組織更多地參與到公共事務(wù)的管理過程中。即使在一部分非公共事務(wù)的管理過程中，政府行為也應(yīng)當(dāng)摒棄居高臨下的管理理念，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)意識(shí)。引申開來，服務(wù)型政府要求政府信息公開和透明，即所謂 “陽光政府”和 “透明政府”。陽光政府的概念意味著政府信息的公開和公眾知情權(quán)的保障。政府信息公開是否全面和及時(shí)，關(guān)系到公眾能否恰當(dāng)?shù)貐⑴c到公共事務(wù)管理過程中，也關(guān)系到政府的廉潔和公眾能否有效制約政府行為。公眾享有知情權(quán)的范圍包括但不限于如下事項(xiàng)：與自身利益相關(guān)的立法、政策和規(guī)劃制定、公共開支等，每個(gè)選民都有權(quán)獲得應(yīng)當(dāng)由自己選舉產(chǎn)生的政府官員的相關(guān)信息。?參見前引2①，俞可平書，第150-151頁。只有服務(wù)型政府的公共服務(wù)范圍和公共服務(wù)意識(shí)轉(zhuǎn)變，政府才能夠朝著實(shí)現(xiàn)公共性的角色邁進(jìn)。換言之，“政府在何種程度上擁有了公共性，也就需要在同等程度上提高公共服務(wù)的水平和改善公共服務(wù)的質(zhì)量”。?參見前引?，孔繁斌書，第226頁。

（二）責(zé)任型政府

在為民眾提供清潔空氣和清潔水，保障大氣環(huán)境質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量這些公共領(lǐng)域，地方人民政府負(fù)有不可推御的責(zé)任。在我國(guó)當(dāng)下政府職能中，管制性職能偏多，公共服務(wù)產(chǎn)品總量不足，存在服務(wù)性職能結(jié)構(gòu)性失衡。?中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《加快我國(guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)改革的研究報(bào)告》，載 《中國(guó)行政管理》2005年第2期。即使是在公共行政服務(wù)領(lǐng)域，仍然存在政府運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、政府服務(wù)模式單一、政府服務(wù)意識(shí)淡薄和服務(wù)水平不高的狀況。這些狀況與服務(wù)型政府理念的要求有很大差距。服務(wù)型政府建設(shè)要求政府為民眾提供多樣化的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，要求負(fù)責(zé)任的政府和高效的政府。建設(shè)責(zé)任型政府內(nèi)在要求進(jìn)行制度和機(jī)制創(chuàng)新，職能整合與職能結(jié)構(gòu)調(diào)整同步推進(jìn)，適度加強(qiáng)公共服務(wù)職能，與之對(duì)應(yīng)的則要求整合行政組織和行政職權(quán)，并對(duì)履行公共行政服務(wù)職能的組織在行政編制上傾斜，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)和行政職權(quán)結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。

我們通過政府與純經(jīng)濟(jì)組織如企業(yè)的區(qū)別窺見責(zé)任政府的基本要求：第一，企業(yè)的目的是追求利潤(rùn)最大化，而責(zé)任型政府的目的是追求社會(huì)福利的最大化；第二，企業(yè)盈利來自經(jīng)營(yíng)，而政府的收入主要來源于國(guó)家公權(quán)力保障的稅收，或者依靠公權(quán)力才可以舉借的政府債券；第三，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是私益物品，而政府提供的是公共物品。?毛壽龍、李梅：《有限政府的經(jīng)濟(jì)分析》，上海三聯(lián)書店2000年版，第22頁。地方政府職能 “外包”領(lǐng)域，越來越多的市和縣開始重組地方行政，其途徑是建立一些既在經(jīng)濟(jì)上保持地方的 “所有權(quán)”，同時(shí)又具有獨(dú)立法律地位和自己預(yù)算的組織和公司。盡管地方政府在過去就利用過這樣的組織，至少在 “地方工程”中是如此，它們已經(jīng)在形式上完全私人化了。?[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國(guó)地方政府》，陳偉、段德敏譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第118-119頁。這是政府提供公共服務(wù)方式變化，由過去的政府直接“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?“掌舵”，政府的服務(wù)性、責(zé)任性本質(zhì)沒有改變，其引導(dǎo)、規(guī)制、擔(dān)保等責(zé)任沒有降低。

四、政府履行生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)的路徑

（一）設(shè)定政府行為目標(biāo)

任何一個(gè)行政組織都有行政目標(biāo)，行政目標(biāo)是行政組織在一定時(shí)期內(nèi)必須達(dá)到的行政管理目的和指標(biāo)。其作用一是為行政管理指明方向，在行政管理活動(dòng)中起著導(dǎo)向作用和激勵(lì)作用；二是衡量行政管理效果的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政管理活動(dòng)起著重要的控制作用。政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的目標(biāo)不是單純地對(duì)環(huán)境實(shí)施管理，其終極目標(biāo)是為民眾提供環(huán)境質(zhì)量這種公共產(chǎn)品。這個(gè)基本點(diǎn)為政府公共行政的總體目標(biāo)和措施提出了更高要求。為了實(shí)現(xiàn)提升和維護(hù)環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)制定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、污染減排目標(biāo)、總量控制目標(biāo)、生態(tài)保護(hù)措施等，以提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，實(shí)行目標(biāo)管理。2013年9月10日國(guó)務(wù)院印發(fā)的 《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱空氣 “國(guó)十條”）也強(qiáng)調(diào)，為了實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量的提升，重點(diǎn)區(qū)域必須將重點(diǎn)污染物的減排目標(biāo)作為約束性目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的政府責(zé)任考核機(jī)制。

（二）政府角色嬗變

第一，環(huán)境管理轉(zhuǎn)向環(huán)境治理。由于環(huán)境質(zhì)量的公共物品屬性，政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的理念和措施必然不同于傳統(tǒng)的行政管理，也決定了政府的環(huán)境管理理念轉(zhuǎn)向環(huán)境治理。治理并非是由某一個(gè)人提出的理念，也不是某個(gè)專門學(xué)科的理念，而是一種集體產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商和混雜的特征。?[法]讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第19頁。區(qū)域大氣污染、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的特性使得我們?cè)谔接懻慕巧珪r(shí)，不得不考慮其他主體的因素。政府是區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的主導(dǎo)，但并非唯一的主體。那些可能會(huì)受到區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量下降影響的主體，他們也有可能會(huì)利用自身掌握的知識(shí)、采取不同的策略來參與區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的治理。多主體的參與，也意味著多種來源的知識(shí)和多種決策途徑。此時(shí)，在區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量治理領(lǐng)域運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、協(xié)商機(jī)制和契約機(jī)制就顯得非常有必要。尤其重要的是，環(huán)境問題經(jīng)常是動(dòng)態(tài)的，其影響范圍甚為廣泛，而且受影響的主體也是不特定的，通常需要通過談判、協(xié)商和契約機(jī)制來解決大家共同面臨的大氣污染問題。?李文釗：《國(guó)家、市場(chǎng)與多中心中國(guó)政府改革的邏輯基礎(chǔ)和實(shí)證分析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第283頁。事實(shí)上，政府的環(huán)境公共行為與民眾之間的互動(dòng)是相互影響的，公眾與政府之間的契約、協(xié)商和互動(dòng)正是導(dǎo)致政府角色轉(zhuǎn)變和政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的推手。而在區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量治理過程中，政府與公眾之間在互動(dòng)和博弈的過程中增進(jìn)公共利益。?參見前引?，讓-皮埃爾·戈丹書，第22頁。政府治理理念和實(shí)踐的發(fā)展，既可以通過傳統(tǒng)的規(guī)范性演進(jìn)路徑，也可以在實(shí)踐中推行。當(dāng)區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量治理的新領(lǐng)域凸顯，當(dāng)公眾都需要參與至這個(gè)治理領(lǐng)域，政府便有意識(shí)或者無意識(shí)地進(jìn)行制度建構(gòu)以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的多主體治理。?[美]杰里·馬肖：《貪婪、混沌和治理》，宋功德譯，商務(wù)印書館2009年版，第15頁。

第二，環(huán)境治理主體多元。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》“第四十四章加大環(huán)境綜合治理力度”提出環(huán)境治理理念和方式的創(chuàng)新思路是形成 “政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。環(huán)境多元共治治理體系的發(fā)展和完備，其基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善。多元主體共治主要包括三大類主體，分別是政府、公眾和企業(yè)。生態(tài)環(huán)境是最為典型的公共物品，這就使得每個(gè)自利的環(huán)境主體都會(huì)努力促進(jìn)自己在環(huán)境資源分配和占有方面的利益最大化。?劉向陽：《清潔空氣的博弈：環(huán)境政治史視角下20世紀(jì)美國(guó)控制污染治理》，中國(guó)環(huán)境出版社2014年版，導(dǎo)論第9頁。政府、企業(yè)、公眾共治這種相當(dāng)精煉的表述，深刻地描述出環(huán)境質(zhì)量法律規(guī)制的主體要素，以及多元主體之間的關(guān)系。

事實(shí)上，由于政府與環(huán)境的多重關(guān)系，政府在治理環(huán)境之時(shí)角色也是多樣的。政府既是環(huán)境管理者，也是環(huán)境公共物品提供者，政府還是監(jiān)督者，甚至還是消耗自然資源和利用環(huán)境容量的消費(fèi)者。順應(yīng)環(huán)境管理向環(huán)境治理的轉(zhuǎn)換，政府在環(huán)境治理方面的角色也應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)治環(huán)境轉(zhuǎn)向治理環(huán)境，從管制政府和威權(quán)政府轉(zhuǎn)向有限政府和服務(wù)型政府。在環(huán)境治理的過程中，伴隨政府自身角色轉(zhuǎn)變的是，政府環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)在其與企業(yè)、團(tuán)體和公眾的互動(dòng)之中來推進(jìn)。

（三）環(huán)境治理工具多樣化

政府角色轉(zhuǎn)變帶來治理工具的多樣化，傳統(tǒng)的環(huán)境管制模式中政府管理環(huán)境的工具主要是 “行政命令”式的，而環(huán)境治理更多地強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)用多元手段進(jìn)行環(huán)境治理。這種治理模式更具有協(xié)商的色彩，其中環(huán)境行政合同就是一個(gè)典型的治理工具和現(xiàn)實(shí)手段。環(huán)境行政合同，也稱為環(huán)境行政契約，是環(huán)境行政主體與公民之間就環(huán)境事務(wù)達(dá)成的協(xié)議，這種行政行為加強(qiáng)了政府與公民之間的對(duì)話。在日本，地方公共團(tuán)體與事業(yè)者，基于相互的合意達(dá)成公害防止協(xié)定。公害防止協(xié)定作為生態(tài)契約的典范，事實(shí)上啟動(dòng)了兩個(gè)層次的交流：一方面，地方公共團(tuán)體作為民眾的受托人，能夠有效反映民眾的環(huán)境利益和主張，要求經(jīng)營(yíng)者遵守環(huán)境法律；另一方面，公害防止也反映出民眾與經(jīng)營(yíng)者之間的對(duì)話和溝通。?[日]原田尚彥：《環(huán)境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第113-123頁。此外，環(huán)境治理的行政手段還有環(huán)境行政指導(dǎo)和環(huán)境行政補(bǔ)償?shù)取Ｔ趥鹘y(tǒng)環(huán)境行政手段的基礎(chǔ)上，新型的環(huán)境行政手段是契合環(huán)境問題特點(diǎn)的，而且充滿了公共行政的精神。

考察環(huán)境治理的含義，環(huán)境治理指的是環(huán)境保護(hù)制度和規(guī)則運(yùn)行過程結(jié)合了政府、企業(yè)、社會(huì)多元主體的模式。環(huán)境治理展示的是國(guó)家能力、制度能力與治理體系良性互動(dòng)的 “良治”。?2016年12月5日，經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》。環(huán)境治理的規(guī)范基礎(chǔ)、治理事項(xiàng)，以及公共行政的運(yùn)行，皆不同于傳統(tǒng)的環(huán)境管理。?俞可平：《權(quán)利政治與公益政治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第142頁。區(qū)域環(huán)境公共治理，是在區(qū)域一體化的背景下，由區(qū)域內(nèi)多元主體 （包括政府、企業(yè)、個(gè)人等）共同解決區(qū)域內(nèi)公共問題、實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益、采取協(xié)商機(jī)制實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共事務(wù)管理的過程。?張勁松等：《政府關(guān)系》，廣東人民出版社2008年版，第254頁。非營(yíng)利組織還不受地域限制（而地方政府要受地域限制），能在多轄區(qū)的范圍中提供服務(wù)。它的這些特點(diǎn)進(jìn)一步凸顯了發(fā)展政府部門與非營(yíng)利組織關(guān)系的重要意義。事實(shí)上，雙方的這種合作并非僅限于公共服務(wù)的邊緣地帶，而是更多地發(fā)生在公共服務(wù)的核心領(lǐng)域。?[美]菲利普·J·庫珀：《二十一世紀(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與改革》，王巧玲、李文釗譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第107頁。

政府環(huán)境治理主體多元，強(qiáng)調(diào)不特定利益主體的參與，不限于非政府組織、消費(fèi)者、專家、公共團(tuán)體等。?吳賢靜：《環(huán)境法學(xué)研究的方法論選擇》，載 《學(xué)術(shù)研究》2017年第4期。政府成為環(huán)境治理的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，是環(huán)境治理的中心，但不是唯一的主體，其他包括專家、團(tuán)體、利益集團(tuán)和普通民眾，以及一切利益相關(guān)者，均是環(huán)境治理的合作主體。在日本、美國(guó)和英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的地方立法中，都賦予環(huán)保團(tuán)體在一些事項(xiàng)方面享有自治權(quán)利。這種自治權(quán)是以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)，其權(quán)利基礎(chǔ)是程序性的環(huán)境權(quán)即環(huán)境參與權(quán)。民眾自治權(quán)的行使與民眾的公共利益直接相關(guān)。對(duì)于一些環(huán)境事項(xiàng)，地方公共團(tuán)體比國(guó)家機(jī)關(guān)更為了解基層的環(huán)境狀況，能夠更為準(zhǔn)確地把握公害實(shí)情，并且能夠更為密切地和公眾接觸和獲得民意，因而地方公共團(tuán)體更適合解決地方環(huán)境問題。?參見前引?，原田尚彥書，第97頁。然而，具體至大氣污染防治和大氣環(huán)境治理領(lǐng)域，每個(gè)區(qū)域的大氣污染問題都不是以一個(gè)相同的模式出現(xiàn)的。每個(gè)區(qū)域的大氣污染物、污染濃度、霧霾天氣等等，大氣污染的質(zhì)和量都是帶有每個(gè)區(qū)域的特性。對(duì)于這些多樣的特點(diǎn)和多元的利益主體，政府作為環(huán)境治理的主導(dǎo)者如何充分表達(dá)不同利益主體的利益，如何謀求區(qū)域大氣環(huán)境治理最大限度地符合地方實(shí)情，這些對(duì)于地方政府都是很大挑戰(zhàn)。因此，亟待構(gòu)建完備的制度體系，以保證不同利益主體能夠充分地表達(dá)自身的環(huán)境利益，以確保政府決策和政府行為能夠更優(yōu)化和更高效。環(huán)境治理的理念和政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)觀念，能夠?yàn)閰^(qū)域大氣污染協(xié)同治理提供全新的視角。政府是治理主導(dǎo)，政府與企業(yè)和公民個(gè)人是真誠(chéng)的合作關(guān)系。這種全新的視角是，政府以區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境主導(dǎo)的治理主體角色設(shè)定區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量治理目標(biāo)，吸收企業(yè)、非政府組織和公眾參與區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境治理實(shí)務(wù)，通過協(xié)商和契約機(jī)制實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。這種全新的視野和合作治理理念將貫徹至區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的各個(gè)層面。

在可預(yù)見的將來，我們需要考慮國(guó)家及其解決環(huán)境問題的能力，而且不應(yīng)該忽視多方合作主體在協(xié)調(diào)中的作用。然而，生態(tài)視角顯示出來那些并不是集中組織的協(xié)調(diào)類型，隨著生態(tài)和社會(huì)組織的規(guī)模問題出現(xiàn)，這些類型的協(xié)調(diào)就作為突顯性特質(zhì)而出現(xiàn)。?[澳]約翰·S·德雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開杰等譯，中央編譯出版社2006年版，第149頁。協(xié)商制度必須為公民參與協(xié)商程序和拓展協(xié)商的可能性空間提供各種機(jī)會(huì)。有必要系統(tǒng)地構(gòu)建協(xié)商制度，包括協(xié)商參與、協(xié)商討論、協(xié)同組織形式等等。作為公民的代表，公民團(tuán)體一起協(xié)商并形成一種由相關(guān)各方和利益相關(guān)者自覺創(chuàng)造的公共領(lǐng)域，利用授權(quán)協(xié)商和決策的 “微觀公共領(lǐng)域”，已經(jīng)在較多的地方層面應(yīng)用。例如，公民團(tuán)體已經(jīng)被授權(quán)作為微觀公共領(lǐng)域提出英屬哥倫比亞的選舉改革，裁定澳大利亞和其他地方的環(huán)境爭(zhēng)論。微觀領(lǐng)域一直專注于合作解決問題，創(chuàng)新和創(chuàng)造力、政策評(píng)估、公民參與、為弱勢(shì)群體提供表達(dá)機(jī)會(huì)等。?[美]詹姆斯·博曼：《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，黃相懷譯，中央編譯出版社2006年版，中文版序第6頁。

結(jié)語

以2018年修訂的 《憲法》確立國(guó)務(wù)院生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)和 《環(huán)境保護(hù)法 （2014年）》確立地方人民政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任為主要規(guī)范依據(jù)，政府在生態(tài)法治建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)過程中負(fù)有不可推卸的職責(zé)。恰如 《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》第六條所提出的 “政府主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行以下主要職責(zé)：（一）加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)……”生態(tài)法治建設(shè)是法治建設(shè)的重要領(lǐng)域，政府作為公權(quán)力機(jī)關(guān)和其公共屬性決定了其是堪當(dāng)生態(tài)法治建設(shè)的最恰當(dāng)主體。服務(wù)型政府和責(zé)任型政府建設(shè)的行政生態(tài)，要求政府為民眾提供清潔水、空氣等公共產(chǎn)品和履行環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)。政府的角色在生態(tài)法治建設(shè)和環(huán)境規(guī)制過程中也發(fā)生了嬗變，環(huán)境質(zhì)量的公共物品屬性決定了政府的環(huán)境管理理念轉(zhuǎn)向環(huán)境治理。政府必須在服務(wù)理念、服務(wù)范圍、服務(wù)方式、政府環(huán)境治理角色嬗變等方面做出有效回應(yīng)，才足以應(yīng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的要求，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和生態(tài)法治。