規(guī)制視野下食品安全公益訴訟的主體資格擴(kuò)張

段禮樂(lè) 高建成

內(nèi)容提要： 國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律尚未專門(mén)規(guī)定食品安全公益訴訟，但食品公益訴訟與消費(fèi)公益訴訟有較多重合的內(nèi)容，因此可以作為其制度構(gòu)建的參考。消費(fèi)公益訴訟相關(guān)規(guī)定明確檢察機(jī)關(guān)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以作為原告提起訴訟，沒(méi)有賦予食品安全領(lǐng)域可能直接遭受侵害的消費(fèi)者以及其他社會(huì)組織適格當(dāng)事人資格。食品安全公益訴訟是食品安全治理機(jī)制的重要組成部分，作為合作治理的表現(xiàn)形式，具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)?；诿袷鹿嬖V訟制度的價(jià)值目標(biāo)和食品安全多元共治的理念，擴(kuò)大食品安全公益訴訟的主體資格，在消費(fèi)者個(gè)人和社會(huì)組織滿足相應(yīng)條件時(shí)，賦予其民事公益訴訟原告資格，有助于通過(guò)公益訴訟實(shí)現(xiàn)最佳的食品安全治理。

食品安全事關(guān)公眾生命健康，面對(duì)食品消費(fèi)領(lǐng)域的侵權(quán)行為，除了通過(guò)民事訴訟保護(hù)私益，消費(fèi)公益訴訟也是食品消費(fèi)維權(quán)的重要手段。消費(fèi)公益訴訟突破原有訴訟制度中原告必須與案件存在直接利害關(guān)系的限制性要求，超越單個(gè)侵權(quán)事件逐一維權(quán)的模式，通過(guò)公益訴訟使食品安全事件上升為社會(huì)共性問(wèn)題，進(jìn)而引起大范圍乃至全國(guó)性關(guān)注。我國(guó)尚未在法律上單獨(dú)規(guī)定食品安全公益訴訟，但可根據(jù)相關(guān)法律以及司法解釋厘清其基本的制度框架。食品安全公益訴訟與消費(fèi)公益訴訟存在一定范圍的重疊，食品安全消費(fèi)領(lǐng)域的公益訴訟屬于消費(fèi)公益訴訟的一部分。我國(guó)消費(fèi)公益訴訟制度首次創(chuàng)設(shè)于 《民事訴訟法》第五十五條，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟；而 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條也規(guī)定，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以針對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為向人民法院提起訴訟。此外，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議決定中，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。我國(guó) 《食品安全法》將社會(huì)共治確立為食品安全治理的基本原則，食品安全公益訴訟的創(chuàng)制及完善符合食品安全社會(huì)共治原則，它是實(shí)現(xiàn)食品安全多元治理的一種有效途徑。

一、作為規(guī)制工具的食品安全公益訴訟

規(guī)制工具是公共機(jī)構(gòu)在解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題過(guò)程中所采用的可以改變市場(chǎng)主體行為模式或利益結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性或激勵(lì)性手段。規(guī)制工具的選擇和運(yùn)用受規(guī)制目標(biāo)的引導(dǎo)，在不同的規(guī)制目標(biāo)下，規(guī)制工具的選擇和運(yùn)用是不同的，需要考慮規(guī)制工具的匹配性。食品安全規(guī)制是市場(chǎng)規(guī)制的重要組成部分，在食品安全規(guī)制中，需要采用各種不同的規(guī)制工具，食品安全公益訴訟作為法律實(shí)施的重要手段，在食品安全規(guī)制中發(fā)揮著獨(dú)特的作用，是一種重要的規(guī)制工具。

（一）食品安全信息不對(duì)稱與公益訴訟的信息發(fā)現(xiàn)功能

信息不對(duì)稱普遍存在于市場(chǎng)活動(dòng)之中，而食品安全領(lǐng)域相對(duì)一般的消費(fèi)領(lǐng)域信息不對(duì)稱更為嚴(yán)重。食品行業(yè)信息壁壘強(qiáng)，其信息不對(duì)稱的問(wèn)題存在于消費(fèi)者、食品安全監(jiān)管部門(mén)與食品行業(yè)之間。其中，消費(fèi)者與食品企業(yè)之間的信息不對(duì)稱，表現(xiàn)為負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售、流通的企業(yè)是信息資源優(yōu)勢(shì)一方，對(duì)于食品質(zhì)量信息有全面的認(rèn)知和掌握，且在后期基于銷(xiāo)售的需要會(huì)對(duì)食品進(jìn)行宣傳包裝，對(duì)部分信息加工轉(zhuǎn)換；而消費(fèi)者卻處于劣勢(shì)地位，對(duì)于企業(yè)宣傳或者披露出來(lái)的信息的真?zhèn)伪热缟a(chǎn)原料、食品添加劑的使用等方面的信息難以辨別，因此常常被 “欺騙”。在這些信息不對(duì)稱問(wèn)題的影響下，容易產(chǎn)生 “逆向選擇”和 “道德風(fēng)險(xiǎn)”。另外，食品安全監(jiān)管部門(mén)與作為被監(jiān)管者的食品企業(yè)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題也比較嚴(yán)重，這導(dǎo)致違法風(fēng)險(xiǎn)可控性降低。執(zhí)法監(jiān)管的滯后性很大程度上可歸因于信息的隱蔽性，表現(xiàn)為食品領(lǐng)域違法行為具有隱蔽性，通常只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)酵成重大食品安全事件、給社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，違法行為才得以暴露。此外，其生產(chǎn)加工銷(xiāo)售環(huán)節(jié)之多使得風(fēng)險(xiǎn)更難以被發(fā)覺(jué)，監(jiān)管部門(mén)為了及時(shí)查處食品安全違法行為需要投入較大的執(zhí)法成本。信息對(duì)監(jiān)管效果有決定性影響，食品安全領(lǐng)域的嚴(yán)重信息不對(duì)稱問(wèn)題，直接導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)管效果與消費(fèi)者的消費(fèi)決策質(zhì)量大打折扣。①應(yīng)飛虎：《完善我國(guó)食品質(zhì)量信息傳導(dǎo)機(jī)制應(yīng)對(duì)食品安全問(wèn)題》，載 《政治與法律》2007年第5期。

而公益訴訟可以作為一種信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制，彌補(bǔ)食品安全執(zhí)法中的信息困境。第一，公益訴訟制度能調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性以發(fā)掘違法信息。公益訴訟突破直接利害關(guān)系人的限制，擴(kuò)大了案件的原告資格范圍，使更多的社會(huì)主體得以通過(guò)訴訟手段實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的救濟(jì)以及對(duì)企業(yè)違法行為的監(jiān)督威懾，這也意味著社會(huì)主體參與公共事務(wù)及公益事業(yè)得到了制度保障。在這個(gè)過(guò)程中，更為廣泛的參與主體通常也意味著能收集到更多的違法行為信息，更為及時(shí)地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，為監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法減少阻力。第二，由于當(dāng)前食品公益訴訟制度的設(shè)置中，執(zhí)法機(jī)關(guān)有可能因?yàn)槠洳蛔鳛榛蜻`法作為而成為訴訟的被告，因此公益訴訟在一定程度上能督促行政執(zhí)法，即督促食品安全監(jiān)管部門(mén)依法履行職責(zé)，加大執(zhí)法強(qiáng)度以發(fā)現(xiàn)違法行為，監(jiān)督企業(yè)行為。另一方面，作為信息公開(kāi)的主體，行政機(jī)關(guān)如食品安全監(jiān)管部門(mén)在公益訴訟制度的督促下也更傾向于主動(dòng)公開(kāi)執(zhí)法過(guò)程發(fā)現(xiàn)的信息，而不是考慮行政績(jī)效或財(cái)稅收入等因素選擇隱瞞食品安全問(wèn)題，只有當(dāng)食品安全事件已經(jīng)發(fā)酵產(chǎn)生重大社會(huì)影響后，才迫于上級(jí)乃至輿論壓力公開(kāi)發(fā)布信息。第三，公益訴訟中的原被告證據(jù)展示，使得部分證據(jù)材料能夠得到公開(kāi)與質(zhì)證。被告企業(yè)在司法程序的要求下有可能公布先前隱藏的食品安全有關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的信息披露，同時(shí)在質(zhì)證過(guò)程中可以了解企業(yè)生產(chǎn)銷(xiāo)售行為的潛在風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)提供辯白的機(jī)會(huì)，避免因?yàn)槊襟w輿論所夸大傳播的不利消息而影響經(jīng)營(yíng)，減少信息的訛傳與公眾的誤解。

（二）作為公私合作規(guī)制機(jī)制的食品安全公益訴訟

隨著市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)型，行政方式變革的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求密不可分。在這個(gè)過(guò)程中，規(guī)制機(jī)構(gòu)采取多種形式完善規(guī)制政策，合作治理型規(guī)制工具得以興起，并在市場(chǎng)規(guī)制領(lǐng)域被廣泛采用。

規(guī)制機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)公共規(guī)制的職能，但隨著市場(chǎng)問(wèn)題的增多，公權(quán)機(jī)構(gòu)難以應(yīng)付諸多市場(chǎng)失靈問(wèn)題，公權(quán)機(jī)構(gòu)自身的規(guī)制能力、資源約束、規(guī)制成本等影響規(guī)制活動(dòng)的展開(kāi)，面對(duì)這種規(guī)制困境，公權(quán)機(jī)構(gòu)可將其擁有的很多規(guī)制職能分離出去，交由社會(huì)中介組織、第三方機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等承擔(dān)，或者將規(guī)制環(huán)節(jié)的某項(xiàng)任務(wù)交由它們負(fù)責(zé)，利用它們的信息優(yōu)勢(shì)、知識(shí)優(yōu)勢(shì)、成本優(yōu)勢(shì)等為規(guī)制機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，降低規(guī)制成本?！靶碌闹卫砟Ｊ教岢愿鄥⑴c、更多協(xié)作的模式取代新政的等級(jí)和控制，該治理模式下，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的責(zé)任由政府、行業(yè)與社會(huì)共擔(dān)。實(shí)行以治理為基礎(chǔ)的政策，重新界定了國(guó)家與社會(huì)的相互關(guān)系，鼓勵(lì)多元化的利益相關(guān)者共擔(dān)傳統(tǒng)的治理角色。”②[美]奧利·洛貝爾：《新新政：當(dāng)代法律思想中管制的衰落與治理的興起》，成協(xié)中譯，載羅豪才、畢洪海編：《行政法的新視野》，商務(wù)印書(shū)館2011年版，第109頁(yè)。食品安全公益訴訟屬于合作治理機(jī)制的組成部分。從規(guī)制模式的角度看，檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟的方式介入食品安全治理，彌補(bǔ)行政主導(dǎo)型規(guī)制模式的不足，實(shí)現(xiàn)司法規(guī)制與行政規(guī)制的分工合作；從規(guī)制主體看，消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織加入公益訴訟，引入了多元的治理主體，決策權(quán)的分散可以導(dǎo)致信息渠道的多樣化，消費(fèi)者組織對(duì)食品安全公益訴訟的參與可以在一定程度上起到規(guī)制的效果，提高食品安全治理績(jī)效。

二、食品安全公益訴訟主體資格擴(kuò)張的法理

目前的公益訴訟制度賦予特定主體公益訴訟主體資格，但從食品安全治理的整體框架看，基于食品安全治理的特殊性，從信息維度和合作規(guī)制維度，需要擴(kuò)大公益訴訟的主體資格范圍。

（一）信息維度的公益訴訟主體資格

在公益訴訟的原告適格問(wèn)題上，我國(guó)的消費(fèi)民事公益訴訟與環(huán)境公益訴訟的適格原告的變化歷程不太相同，消費(fèi)公益訴訟的適格原告最終在 《民事訴訟法》第五十五條確定，而 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條規(guī)定的有關(guān)組織具體限定為消費(fèi)者協(xié)會(huì)，且有層級(jí)的要求，這是出于消費(fèi)公益訴訟制度在中國(guó)適度開(kāi)展、有序進(jìn)行的考慮。此外，有關(guān)機(jī)關(guān)具備原告資格必須得到法律的授權(quán)。2015年，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)，獲得在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)就食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為向法院提起消費(fèi)民事公益訴訟的資格，③柯陽(yáng)友：《民事公益訴訟重要疑難問(wèn)題研究》，法律出版社2017年版，第52頁(yè)。而2017年修訂的 《民事訴訟法》，在第五十五條中增加第二款，明確規(guī)定人民檢察院的起訴資格。因此，目前消費(fèi)公益訴訟適格原告主體為人民檢察院和省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)?，F(xiàn)有訴訟主體的信息優(yōu)勢(shì)，依托于其調(diào)查取證、維權(quán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等專業(yè)優(yōu)勢(shì)之上，它們大多能準(zhǔn)確地識(shí)別到哪些材料證據(jù)為司法所需，進(jìn)而對(duì)信息進(jìn)行篩選整理。此外，這類(lèi)主體具備相應(yīng)規(guī)模的人數(shù)，采取一致行動(dòng)時(shí)能靈活調(diào)動(dòng)人員、提高信息收集效率。但是，由于違法者的不法行為存在發(fā)生的瞬時(shí)性、隱蔽性等特點(diǎn)，若缺少專門(mén)的信息支持，這類(lèi)主體難以發(fā)現(xiàn)并采取行動(dòng)。④應(yīng)飛虎：《食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度研究》，載 《社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。而公民個(gè)體，雖然在目前沒(méi)有被納入訴訟主體資格范圍，卻能應(yīng)對(duì)上述信息弱勢(shì)問(wèn)題。公民個(gè)體的信息優(yōu)勢(shì)，依賴于其分布廣、日常生活中與生產(chǎn)銷(xiāo)售的食品經(jīng)營(yíng)者接觸頻繁的特點(diǎn)，進(jìn)而能直接了解其食品安全信息，主動(dòng)發(fā)掘信息以解決部分信息不對(duì)稱、信息缺失的問(wèn)題。

行政主導(dǎo)型的規(guī)制以充分的信息為支撐，公權(quán)機(jī)構(gòu)只有在擁有充分信息的基礎(chǔ)上才能收到良好的規(guī)制效果，這導(dǎo)致行政主導(dǎo)型規(guī)制的信息成本較高。公益訴訟在一定程度上強(qiáng)化不同主體的規(guī)制參與，充分調(diào)動(dòng)相關(guān)主體的信息能力和規(guī)制潛力，具有獨(dú)特的信息優(yōu)勢(shì)和制度績(jī)效。

（二）合作治理視野下的公益訴訟主體資格擴(kuò)張

合作治理型規(guī)制引入了多元的治理主體，決策權(quán)的分散可以導(dǎo)致信息渠道的多樣化，有效減輕規(guī)制機(jī)構(gòu)的信息壓力和資源耗費(fèi)。在專業(yè)分工上，第三方機(jī)構(gòu)具有比較大的信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的合作，這種信息優(yōu)勢(shì)可以轉(zhuǎn)化為規(guī)制機(jī)構(gòu)的信息能力，從而為規(guī)制決策提供良好的信息基礎(chǔ)。合作治理的機(jī)制也是一種資源節(jié)約機(jī)制，可以通過(guò)信息的溝通和交流為規(guī)制工具的多元化建構(gòu)提供可能。合作規(guī)制中的第三方機(jī)構(gòu)一般都是具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)的組織，它們所掌握的知識(shí)和信息是規(guī)制機(jī)構(gòu)所不具備的，在規(guī)制過(guò)程中，通過(guò)這些機(jī)構(gòu)的參與可以提高公權(quán)機(jī)構(gòu)的信息能力和知識(shí)能力。

在合作治理型的規(guī)制中，可以根據(jù)與被規(guī)制者之間的互動(dòng)，調(diào)整規(guī)制模式和規(guī)制強(qiáng)度，使規(guī)制過(guò)程更加符合客觀現(xiàn)實(shí)。不同主體之間的信息交流可以反饋規(guī)制效果，根據(jù)規(guī)制效果調(diào)整市場(chǎng)規(guī)制工具的類(lèi)型和強(qiáng)度，增強(qiáng)規(guī)制工具與市場(chǎng)問(wèn)題之間的回應(yīng)性，使規(guī)制工具與市場(chǎng)問(wèn)題之間達(dá)到較好的匹配。

食品安全公益訴訟是實(shí)現(xiàn)合作規(guī)制的重要路徑，在食品安全公益訴訟中，基于市場(chǎng)規(guī)制的特征和訴訟法理，盡可能擴(kuò)大訴訟主體的參與范圍，可在更大程度上實(shí)現(xiàn)合作規(guī)制，提高食品安全治理績(jī)效。

三、食品安全公益訴訟組織化主體的資格擴(kuò)張

訴訟的原告資格即當(dāng)事人適格，傳統(tǒng)原告資格理論認(rèn)為，有權(quán)利就有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利毫無(wú)意義，換個(gè)角度來(lái)看，只有那些自身權(quán)利遭受侵害者，才有資格獲得司法的救濟(jì)，如此能夠排除無(wú)意義的訴訟，確定司法糾紛的解決范圍。⑤肖建華：《正當(dāng)當(dāng)事人理論的現(xiàn)代闡釋》，載 《比較法研究》2000年第4期。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)卻受到了諸多質(zhì)疑，因?yàn)檫@種嚴(yán)格的受案標(biāo)準(zhǔn)忽視了公共利益的存在，倚重于個(gè)人或集體對(duì)其享有的經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)注，卻缺少對(duì)公眾那些 “零散”的間接的其他權(quán)益的公正對(duì)待，比如涉及消費(fèi)者的集體利益的案件，它們與公眾之間的利害關(guān)系認(rèn)定通常是困難的，因而這類(lèi)權(quán)利難以通過(guò)傳統(tǒng)適格主體原則尋求救濟(jì)路徑。⑥顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第157-161頁(yè)。為了能應(yīng)對(duì)復(fù)雜難定的公益損害案件，有必要適當(dāng)突破這種嚴(yán)格的受案標(biāo)準(zhǔn)限制以讓更多主體參與到訴訟過(guò)程中。而在食品安全公益訴訟領(lǐng)域，訴訟主體資格的擴(kuò)張是一個(gè)重要的焦點(diǎn)問(wèn)題?？紤]各類(lèi)主體的優(yōu)劣勢(shì)以及現(xiàn)實(shí)狀況的需要，可以探討在當(dāng)前社會(huì)背景下其他主體獲得原告資格的可能和可行性。

（一）檢察機(jī)關(guān)的原告資格

檢察機(jī)關(guān)功能日漸多元已是世界各國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)。在中國(guó)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除了能夠監(jiān)督法律實(shí)施，也可以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)與公共利益，賦予其公益訴訟的原告資格與其職能并無(wú)沖突。⑦吳荻楓：《論我國(guó)經(jīng)濟(jì)法的司法救濟(jì)》，西南政法大學(xué)2008年博士學(xué)位論文。在2017年修訂的 《民事訴訟法》明確檢察機(jī)關(guān)的原告資格之前，檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟已具有一定的法律依據(jù)，如 《民事訴訟法》第十四條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)利，《刑事訴訟法》第九十九條則規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)受損的情況下，提起公訴的同時(shí)可以提起附帶民事訴訟的權(quán)利?！稒z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》以及 《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在試點(diǎn)中針對(duì)食藥品領(lǐng)域侵害社會(huì)公共利益行為提起公益訴訟的權(quán)利。

檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)公益訴訟乃至食品安全公益訴訟方面作為原告具有多重優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)是法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有法定的調(diào)查權(quán)，在調(diào)查取證和舉證方面有先天優(yōu)勢(shì)；另外，檢察機(jī)關(guān)不牽涉行政部門(mén)利益，作為公益起訴人能較為獨(dú)立地代表社會(huì)公益進(jìn)行起訴，履行法律監(jiān)督職能的同時(shí)不會(huì)影響正常的行政秩序；檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)高，了解司法程序，具備豐富的民事行政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，能高效準(zhǔn)確地進(jìn)行訴訟，⑧徐日丹、賈陽(yáng)：《依法履職穩(wěn)步推進(jìn)公益訴訟改革試點(diǎn)工作——最高人民檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀 〈檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案〉》，載 《檢察日?qǐng)?bào)》2015年7月3日第2版。也享有提出公訴的權(quán)利，從我國(guó)各地環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐上看，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的主導(dǎo)性原告，能較好地維護(hù)公共利益，檢察機(jī)關(guān)被賦予消費(fèi)公益訴訟乃至食品安全公益訴訟的原告資格是可行的。

有學(xué)者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的錯(cuò)位，使得本該履行監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的不作為被放任，而在行政訴訟中設(shè)置對(duì)行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為時(shí)的追責(zé)機(jī)制似乎更符合行政權(quán)與司法權(quán)的內(nèi)在規(guī)律與職能定位，⑨林莉紅：《論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度空間》，載 《行政法學(xué)研究》2018年第6期。另外檢察機(jī)關(guān)本來(lái)事務(wù)繁忙，賦予它提起民事公益訴訟的權(quán)利可能會(huì)加重其負(fù)擔(dān)。⑩鄭玲玲、余曉婕：《論食品安全公益訴訟的原告》，載 《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2015年第6期。因此，為了兼顧公共利益以及權(quán)力職責(zé)的合理分配目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位應(yīng)是謙抑的，其提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)有如下限制：第一，提起公益訴訟必須是基于公共利益維護(hù)的目的；第二，公益訴訟中應(yīng)當(dāng)確保程序公正，避免公權(quán)的擴(kuò)張；第三，應(yīng)當(dāng)本著經(jīng)濟(jì)效益的必要性原則提起公益訴訟。2017年修訂的 《民事訴訟法》第五十五條新增第二款確定了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴資格，檢察機(jī)關(guān)以提起民事公益訴訟作為督促起訴、支持起訴等監(jiān)督手段的補(bǔ)充，只有在前幾種方法都無(wú)法維護(hù)公益的情況下，檢察機(jī)關(guān)才有必要行使這種訴權(quán)，從而節(jié)省司法資源，?參見(jiàn)前引③，柯陽(yáng)友書(shū)，第59頁(yè)。且考慮到檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)多種職能，作為公益訴訟主體的第一順位起訴者可能不太合適。從司法實(shí)踐效果上看，檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)公益訴訟訴權(quán)的行使，確實(shí)起到維護(hù)社會(huì)公共利益的效果，比如，2018年北京檢察機(jī)關(guān)在食品藥品安全領(lǐng)域提起了首例消費(fèi)民事公益訴訟案件——北京市人民檢察院第四分院訴羅建平、盧稱英產(chǎn)品責(zé)任糾紛公益訴訟案，?劉津?qū)帯⒏督穑骸侗本┦惺桌龣z察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)民事公益訴訟案一審開(kāi)庭》，中國(guó)法院網(wǎng)：https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/05/id/3308540.shtml，2018年12月25日訪問(wèn)。2017年湖北省利川市人民檢察院訴吳明安、趙世國(guó)、黃太寬刑事附帶民事公益訴訟案，?《全國(guó)首例，他們是怎么辦到的》，湖北省利川市人民檢察院網(wǎng)：http://lc.es.hbjc.gov.cn/ajjj/201803/t20180312_1261343.shtml，2018年12月25日訪問(wèn)。這些案例便是檢察機(jī)關(guān)代表公共利益行使消費(fèi)民事公益訴訟訴權(quán)的極佳例證。檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟，有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行使，并追究違法行為人的民事刑事責(zé)任，減少了司法資源的浪費(fèi)，明顯提高司法效率。

（二）社會(huì)組織的原告資格

我國(guó)目前的食品安全治理主要采用公權(quán)主導(dǎo)模式，相較而言缺少對(duì)社會(huì)力量的重視，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，這是食品安全共治效果欠佳的原因之一，因此有必要發(fā)揮社會(huì)組織及消費(fèi)者的成本和信息優(yōu)勢(shì)去彌補(bǔ)執(zhí)法的不足，?段禮樂(lè)：《市場(chǎng)規(guī)制工具研究》，清華大學(xué)出版社2018年版，第245頁(yè)。尤其需要發(fā)揮具備專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)組織的作用。德國(guó)團(tuán)體訴訟便是發(fā)揮社會(huì)組織力量解決群體性糾紛和社會(huì)問(wèn)題的典型，這種團(tuán)體訴訟的本質(zhì)并非群體性訴訟，而屬于訴訟信托。某些具備公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體可以依法被 “信托”，為權(quán)利受侵害的當(dāng)事人提起訴訟，且其判決具有擴(kuò)張性，其中德國(guó)的消費(fèi)者團(tuán)體于1965年被賦予這種訴權(quán)，并在實(shí)踐中取得了較大的成功。雖然在我國(guó)訴訟信托基于某些原因不被允許，但借助社會(huì)團(tuán)體力量保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的理念可以借鑒，以此也促使企業(yè)自覺(jué)守法。?參見(jiàn)前引⑥，顏運(yùn)秋書(shū)，第118-120頁(yè)。從我國(guó)的制度實(shí)踐看，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條規(guī)定了在食品消費(fèi)領(lǐng)域，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)具備原告資格，這是考慮到消費(fèi)者協(xié)會(huì)通常具有豐富的維權(quán)經(jīng)驗(yàn)以及專業(yè)的知識(shí)背景，且其所代表的群體具有廣泛性和典型性。截至2016年9月，全國(guó)已有省級(jí)消協(xié)組織31個(gè)、地市級(jí)351個(gè)、縣級(jí)2852個(gè)，?參見(jiàn)中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)網(wǎng)站數(shù)據(jù)：http://www.cca.org.cn/map/index.html，2018年12月25日訪問(wèn)。其中省級(jí)以上消協(xié)組織自從被法律賦予公益訴訟職責(zé)后，提起了數(shù)例公益訴訟。此外，近三年各地修訂頒布消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例，分別規(guī)定了消費(fèi)者組織的權(quán)利義務(wù)。比如，遼寧、江蘇、陜西、河北、廣西和上海的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例積極回應(yīng) 《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，明確了省級(jí)消協(xié)可以提起公益訴訟，部分省市還規(guī)定了市縣級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以向省級(jí)消協(xié)報(bào)告、建議起訴的權(quán)利 （如表1）。賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)公益訴訟訴權(quán)也能提高威懾性，進(jìn)而監(jiān)督并規(guī)范市場(chǎng)主體的行為，補(bǔ)充市場(chǎng)失靈以及行政執(zhí)法的空白。但實(shí)踐中，消費(fèi)者協(xié)會(huì)較少直接提起公益訴訟，導(dǎo)致這種情況的原因有多種，其中一種解釋是大多數(shù)糾紛首先會(huì)經(jīng)過(guò)其設(shè)置的投訴機(jī)制先行處理，以便高效、快捷、低成本地解決糾紛，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，這符合矛盾解決機(jī)制多元化的理念。

表1：部分省市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例關(guān)于公益訴訟的內(nèi)容

（接上表）

可見(jiàn)，地市級(jí)以下消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及其他社會(huì)團(tuán)體被排除在公益訴訟的原告范圍之外。僅賦予省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公益訴訟原告資格可能存在一定的局限性。首先，有權(quán)提起公益訴訟的省級(jí)以上消協(xié)數(shù)量有限，且這些案件的地域分布不均衡，在某些存在較多食品安全問(wèn)題的省份，單個(gè)省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)始終精力資源有限，且由于缺少相關(guān)費(fèi)用減免繳納的政策支持，其參與公益訴訟所付出的經(jīng)濟(jì)成本較高，有可能從客觀上影響其維護(hù)公共利益的積極性，而地市級(jí)以下消費(fèi)者協(xié)會(huì)如果可以分擔(dān)負(fù)擔(dān)，同樣可以彌補(bǔ)政府職能的缺位。再者，地市級(jí)以下消費(fèi)者協(xié)會(huì)具有地緣優(yōu)勢(shì)，在取證調(diào)查方面較省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)更為方便，且同樣具備維權(quán)的專業(yè)背景，同樣有被納入公益訴訟的原告主體范圍的可能性與可行性，以此更有針對(duì)性地監(jiān)督地方企業(yè)的食品生產(chǎn)銷(xiāo)售行為，同時(shí)分擔(dān)省級(jí)消協(xié)的訴訟負(fù)累。鑒于公益訴訟分階段審慎穩(wěn)妥推行的考慮，下一階段除了在立法上明確地市級(jí)以下消費(fèi)者協(xié)會(huì)向省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟的建議的權(quán)利，也可以嘗試賦予地市級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟的原告資格。但由于省級(jí)與地市級(jí)消協(xié)均有提起公益訴訟的起訴權(quán)，必須明確各自的權(quán)限范圍，既要克服其合作中 “搭便車(chē)”的問(wèn)題，又要處理好 “管轄”沖突的問(wèn)題。另外，在法律的規(guī)定中，“消費(fèi)者協(xié)會(huì)”一詞的使用并不嚴(yán)謹(jǐn)，因?yàn)樵诮┠?，部分消費(fèi)者協(xié)會(huì)通過(guò)政府批準(zhǔn)進(jìn)行更名，如消費(fèi)者委員會(huì)，卻依然具備消費(fèi)公益訴訟的原告資格，?杜萬(wàn)華主編：《最高人民法院消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2016年版，第52頁(yè)。由此不能僅從名稱上否定協(xié)會(huì)的適格原告資格，但法律規(guī)定的用詞仍需斟酌。

除了消費(fèi)者協(xié)會(huì)具備公益訴訟的原告資格，其他社會(huì)團(tuán)體是否具有成為消費(fèi)公益訴訟主體行使公益訴訟實(shí)施權(quán)的可能？基于多元共治的理念，社會(huì)多元主體參與公共事務(wù)以及公共利益保護(hù)應(yīng)當(dāng)予以肯定，尤其當(dāng)前部分社會(huì)組織具備專業(yè)性，能夠在維護(hù)公共利益方面發(fā)揮作用。主體資格門(mén)檻過(guò)低可能不合理，可以參考 《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，依據(jù)社會(huì)組織的成立時(shí)間、會(huì)員數(shù)量、經(jīng)費(fèi)以及違法記錄條件等方面進(jìn)行限制，滿足規(guī)定條件的食品行業(yè)協(xié)會(huì)可以成為食品安全公益訴訟的原告，?李響：《食品安全問(wèn)題的訴訟求解與模式創(chuàng)新——以公益訴訟的視角展開(kāi)》，載 《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。提升社會(huì)組織在公益訴訟中的參與度。

四、公民的公益訴訟實(shí)施權(quán)補(bǔ)充

我國(guó) 《民事訴訟法》第五十五條排除了個(gè)人的公益訴訟原告資格。但如果不局限于當(dāng)前立法的框架，從整個(gè)食品安全治理體系發(fā)展和未來(lái)立法趨勢(shì)的角度看，個(gè)人如果代表公共利益起訴，也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是公益訴訟。

立法者對(duì)原告主體資格限定，排除公民個(gè)人以及除消費(fèi)者協(xié)會(huì)以外的社會(huì)組織的原告資格，其中一個(gè)原因是公益訴訟制度的設(shè)計(jì)突破了直接利害關(guān)系的限制，讓無(wú)直接利害關(guān)系的主體參與維護(hù)公共利益，有可能出現(xiàn) “訴訟爆炸”的情況，因而將適格原告予以限制。另外，考慮到公民個(gè)人通過(guò)公益訴訟維護(hù)公共利益對(duì)于個(gè)人的訴訟能力要求較高，個(gè)人在調(diào)查取證方面與訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)方面存在困難，且公益訴訟在人數(shù)眾多且允許個(gè)人起訴的情況下，司法程序在選擇個(gè)人的問(wèn)題上難以抉擇等因素，學(xué)界也有反對(duì)賦予公民個(gè)人公益訴訟原告資格的聲音。?許尚豪：《公益訴訟的當(dāng)事人研究──從 “公”益、 “共”益及 “第三種利益”說(shuō)開(kāi)來(lái)》，載 《蘭州學(xué)刊》2015年第3期。但實(shí)際上，公民濫用訴訟權(quán)利的情況，可以通過(guò)制度上的訴訟前置程序予以控制。而且，憲法本就賦予了公民參與管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利義務(wù)，如果公民被法律賦予公益訴訟原告資格，作為補(bǔ)充公益訴訟的重要監(jiān)督力量，這與多元共治的理念相符，且能夠更好地實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度的設(shè)計(jì)目的。

食品安全領(lǐng)域信息不對(duì)稱問(wèn)題嚴(yán)重，消費(fèi)者容易成為食品安全事件的不特定受害者，食品安全與公民生命健康是緊密相關(guān)的，因此，消費(fèi)者更加密切關(guān)心食品公共安全問(wèn)題，首先是其個(gè)人自身生命健康的考慮，其次也不排除其對(duì)生活中不特定人的生命健康的關(guān)懷。在公益訴訟領(lǐng)域，消費(fèi)者個(gè)人相較于消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及檢察機(jī)關(guān)而言，也具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，比如生活地域范圍廣，信息來(lái)源廣泛，對(duì)食品安全關(guān)注程度高。?黃榮勛、魏雪琴、龐杰、孫遠(yuǎn)明：《食品安全信息獲取渠道的選擇影響分析》，載 《食品安全質(zhì)量檢測(cè)學(xué)報(bào)》2017年第2期?；谶@些理由，賦予公民以公益訴訟的原告資格具有積極意義。區(qū)分公民提起訴訟的公益屬性或是私益屬性相當(dāng)重要，如果立法承認(rèn)個(gè)人在公益訴訟中的適格原告資格，必須做出以下的限制：

第一，提起公益訴訟的個(gè)人應(yīng)當(dāng)具備訴訟行為能力，保證其能獨(dú)立行使訴權(quán)，獨(dú)立地承擔(dān)權(quán)利濫用的責(zé)任與后果，由此盡可能維護(hù)公共利益，保證公民個(gè)人審慎行使公益訴訟實(shí)施權(quán)，減少惡意訴訟的發(fā)生。

第二，公益訴訟實(shí)施權(quán)要求公民提起訴訟是基于公共利益保護(hù)而不僅是個(gè)人人身財(cái)產(chǎn)損害的恢復(fù)，后者是只為個(gè)人權(quán)益的救濟(jì)而不具有維護(hù)不特定人利益的公益目的。但這并非割裂公共利益與個(gè)人利益的聯(lián)系，公益訴訟在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)當(dāng)然地保護(hù)了不特定個(gè)人的合法權(quán)益，個(gè)人的訴訟請(qǐng)求可以反映出目的是否具有公益性，如果受害人在尋求個(gè)人利益的救濟(jì)的同時(shí)，還請(qǐng)求停止危害公共利益行為的繼續(xù)，客觀上維護(hù)了公共利益，那么該訴訟實(shí)際上仍然可以認(rèn)為是公益訴訟。?參見(jiàn)前引③，柯陽(yáng)友書(shū)，第71頁(yè)。因此，不能因?yàn)閭€(gè)人與起訴事項(xiàng)存在直接利害關(guān)系而直接認(rèn)定為私益訴訟，考慮公民行使訴訟權(quán)利的目的能夠更好區(qū)分并予以程序上的救濟(jì)。

第三，必要性原則。參考 《民事訴訟法》第五十五條新增第二款，可以限制公民公益訴訟實(shí)施權(quán)只能在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體消極不作為的情況下行使，配合相應(yīng)的公告期以有序地督促、建議有權(quán)提起訴訟的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織行權(quán)。因多個(gè)主體可以在公益訴訟中具備原告資格，為了有序地行使，應(yīng)當(dāng)對(duì)各個(gè)主體的行權(quán)順位進(jìn)行規(guī)定，其中，社會(huì)團(tuán)體優(yōu)先提起公益訴訟，在食品安全領(lǐng)域消費(fèi)者協(xié)會(huì)是公益訴訟的第一順位原告；檢察機(jī)關(guān)作為督促起訴、支持起訴的主體，在前者沒(méi)有行權(quán)的情況下作為第二順位原告提起公益訴訟，最后則是有直接利害關(guān)系的公民個(gè)人的公益訴訟實(shí)施權(quán)的補(bǔ)充，在前面兩種主體沒(méi)有行權(quán)的前提下可以基于維護(hù)公共利益的目的作為公益訴訟的原告起訴。

另外，在提出賦予公民個(gè)人公益訴訟的原告資格的同時(shí)，要考慮公民個(gè)人公益訴訟制度與現(xiàn)有私益訴訟制度的銜接，盡可能在立法細(xì)節(jié)處考慮周全。在同一侵權(quán)引起公私益訴訟的受理問(wèn)題上，按照 《最高人民法院關(guān)于適用 〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第二百八十八條的規(guī)定，民事公益訴訟的受理不影響私益訴訟的提起，這是考慮公益訴訟與私益訴訟之間雖有牽連性，但性質(zhì)、功能與目的并無(wú)矛盾的原因。

不可忽視的是，在民事公益訴訟已經(jīng)涵蓋了私益訴訟請(qǐng)求的情況下，受損的個(gè)人或組織不應(yīng)再尋求普通民事訴訟的救濟(jì)，以節(jié)省司法資源；而當(dāng)公益訴訟沒(méi)有涵蓋其訴求的情形下，應(yīng)允許受損個(gè)人或組織另行提起訴訟。消費(fèi)民事公益訴訟僅要求停止侵權(quán)，未要求賠償，而個(gè)人確實(shí)受到損害需要賠償?shù)?，則應(yīng)允許權(quán)利受損的個(gè)人或組織另行訴訟。?最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第399頁(yè)。而在私益訴訟受理對(duì)公益訴訟是否有影響的問(wèn)題上，法律沒(méi)有規(guī)定，但基于公私益訴訟訴的利益以及主體的不同，法院不應(yīng)當(dāng)以受理了私益訴訟為由駁回公益訴訟的起訴或是不予受理，只是程序上，法院需要協(xié)調(diào)因同一侵權(quán)行為提起的兩類(lèi)訴訟的具體審理問(wèn)題，從 《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第九條的規(guī)定看來(lái)，在消費(fèi)公益訴訟程序，法院不采用將兩類(lèi)訴訟合并審理的做法。?參見(jiàn)前引③，柯陽(yáng)友書(shū)，第253頁(yè)。但是鑒于公益訴訟裁判結(jié)果的擴(kuò)張性，且案件事實(shí)認(rèn)定具有共同性，可以優(yōu)先審理公益訴訟，進(jìn)而在對(duì)個(gè)人私益訴訟的審理中減輕部分舉證責(zé)任以提高效率。比如該解釋第十條規(guī)定，以原告自愿為前提，法院可以先中止私益訴訟案件的審理，等待消費(fèi)民事公益訴訟的裁判結(jié)果。

結(jié)語(yǔ)

食品監(jiān)管的最終目標(biāo)是確保食品安全，維護(hù)消費(fèi)者利益，但在實(shí)際的監(jiān)管中，這個(gè)目標(biāo)應(yīng)進(jìn)一步具體化。比如，如果將食品安全監(jiān)管的目標(biāo)設(shè)定為消除食品安全領(lǐng)域的信息不對(duì)稱，那么食品安全規(guī)制的工具選擇和制度過(guò)程就應(yīng)當(dāng)圍繞著如何發(fā)現(xiàn)并披露食品安全領(lǐng)域的信息來(lái)展開(kāi)，即如何獲得更多和更真實(shí)的信息，從而消除食品安全領(lǐng)域的不完全信息狀態(tài)，提高相關(guān)主體的認(rèn)知能力，促進(jìn)食品安全問(wèn)題的有效解決。根據(jù)這一具體目標(biāo)，可以將食品安全監(jiān)管中的規(guī)制工具確定為以信息工具為主的規(guī)制模式，規(guī)制過(guò)程就圍繞著如何選擇和運(yùn)用信息工具為中心。因此，在食品安全領(lǐng)域，就提出了食品安全社會(huì)共治模式，通過(guò)多元化的治理主體分擔(dān)監(jiān)管負(fù)荷、提高食品安全治理績(jī)效。食品安全公益訴訟是食品安全社會(huì)共治機(jī)制的重要組成部分，具有發(fā)現(xiàn)執(zhí)法信息、降低規(guī)制成本等功能，因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大食品安全公益訴訟的主體范圍，更大程度上實(shí)現(xiàn)其規(guī)制功能。

公益訴訟的原告主體擴(kuò)張為公共利益的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)注入了多元主體的力量，這種擴(kuò)張并非旨在取代國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法，而是利用其信息優(yōu)勢(shì)補(bǔ)充其執(zhí)法以及市場(chǎng)失靈的空白。食品安全在社會(huì)公共利益中占據(jù)了特殊地位，除了立法與執(zhí)法等方面的規(guī)制，完善司法制度程序也是社會(huì)公共利益維護(hù)中重要的一環(huán)。食品安全領(lǐng)域應(yīng)該借鑒其他民事公益訴訟制度以建立完整獨(dú)立的食品安全公益訴訟制度，其中比較重要的是原告主體資格擴(kuò)張問(wèn)題以及行政公益訴訟的引入問(wèn)題。目前，我國(guó)民事公益訴訟已見(jiàn)雛形，存在相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)定，在此基礎(chǔ)上賦予公民個(gè)人和地市級(jí)消協(xié)的原告資格能更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。而在食品消費(fèi)領(lǐng)域，訴訟費(fèi)用承擔(dān)與賠償金分配等問(wèn)題應(yīng)該有進(jìn)一步明確規(guī)定以銜接主體擴(kuò)張后的公益訴訟制度。希望通過(guò)食品安全公益訴訟的完善與構(gòu)建，促進(jìn)社會(huì)多元主體對(duì)公共事務(wù)治理的參與，也為構(gòu)建良好的市場(chǎng)環(huán)境與公共利益維護(hù)提供有力的司法保障和制度保障。