運(yùn)用公開(kāi)監(jiān)督重塑治理生態(tài)

呂德文

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究員

公開(kāi)監(jiān)督對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅是一種軟約束，還在拓寬群眾參與、強(qiáng)化行政監(jiān)督力度上發(fā)揮了積極作用，事實(shí)上是重塑治理生態(tài)的有效辦法

近年來(lái)，全國(guó)很多地方在推廣電視問(wèn)政、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式，在一定程度上形成了對(duì)官員的軟約束。2019年2月21日，在西安廣播電視臺(tái)《黨風(fēng)政風(fēng)熱線》節(jié)目中，主持人連發(fā)3問(wèn)，怒懟交通局長(zhǎng)的短視頻引發(fā)眾多網(wǎng)友圍觀。事后，交通局長(zhǎng)受到了問(wèn)責(zé)，當(dāng)?shù)匾布哟罅Χ葘?duì)黑車進(jìn)行整治?？梢?jiàn)，公開(kāi)監(jiān)督方式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅是一種軟約束，還在拓寬群眾參與、強(qiáng)化行政監(jiān)督力度上發(fā)揮了積極作用，事實(shí)上是重塑治理生態(tài)的有效辦法。

首先，公開(kāi)監(jiān)督適應(yīng)了治理任務(wù)轉(zhuǎn)型的需要。當(dāng)前，各地社會(huì)治理都處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中。一方面，治理任務(wù)發(fā)生了極大變化，各地的治理不再簡(jiǎn)單地圍繞“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，GDP指標(biāo)已經(jīng)難以衡量地方治理績(jī)效。另一方面，人民群眾對(duì)監(jiān)督政府治理的積極性越來(lái)越高，地方治理績(jī)效的評(píng)價(jià)很大程度上取決于群眾評(píng)價(jià)。而電視問(wèn)政以及網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等輿論監(jiān)督方式的受眾廣泛，在溝通民心上有獨(dú)特的價(jià)值，比較適合體現(xiàn)人民群眾的主觀評(píng)價(jià)。

其次，公開(kāi)監(jiān)督是社會(huì)治理新格局的內(nèi)在要求。在社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，如何提高公眾參與度是一項(xiàng)重要任務(wù)。這是因?yàn)?，只有提高公眾參與，才能形成多元共治的格局。這既可以減輕政府制度的負(fù)荷，又可以最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與社會(huì)治理。事實(shí)上，很多社會(huì)治理事務(wù)本來(lái)就不單純是政府的職責(zé)，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)共建、共治、共享。電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式表面上是一種輿論監(jiān)督，是公眾監(jiān)督政府職責(zé)的一種方式，實(shí)質(zhì)上也是公眾參與的一種有效方式。通過(guò)電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式聚焦問(wèn)題，凝聚民心，容易形成共建共治共享的治理新格局。

再次，公開(kāi)監(jiān)督是群眾路線的工作方法在新時(shí)期的創(chuàng)造性運(yùn)用。從群眾中來(lái)，到群眾中去的工作方法，是中國(guó)特色的國(guó)家治理傳統(tǒng)。這一工作方法的特殊性在于，它在具體工作中塑造了黨和政府的合法性。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，“開(kāi)門辦事”不僅是一個(gè)科學(xué)的工作方法，黨和政府可以從群眾中收集信息，形成科學(xué)決策，還可以在與群眾的反復(fù)互動(dòng)中密切和群眾的聯(lián)系，進(jìn)而提高合法性。在全媒體時(shí)代，黨和群眾之間的聯(lián)系渠道更為多元和通暢，群眾的正確意見(jiàn)也更容易發(fā)揮作用。電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式便是一個(gè)有效的溝通橋梁。從黨和政府工作的角度看，電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式意在收集群眾意見(jiàn)，尤其是批評(píng)性意見(jiàn)，讓決策和政府工作更加科學(xué)；從群眾的角度看，電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式在于讓群眾有更加直接通暢的參與渠道，體現(xiàn)群眾的主體性。

在這個(gè)意義上，公開(kāi)監(jiān)督無(wú)疑是值得肯定的。然而，通過(guò)公開(kāi)監(jiān)督重塑治理生態(tài)，仍有一些實(shí)踐問(wèn)題需要探討。

客觀上，一旦將公開(kāi)監(jiān)督賦予“問(wèn)責(zé)”機(jī)制，則它就屬于行政問(wèn)責(zé)的一個(gè)環(huán)節(jié)。只不過(guò)，與過(guò)去封閉式的問(wèn)責(zé)體系不同，公開(kāi)監(jiān)督將問(wèn)責(zé)的過(guò)程和結(jié)果呈現(xiàn)給大眾。但對(duì)于被問(wèn)政的對(duì)象也就是潛在的責(zé)任主體而言，很容易將之視作一種特殊的“檢查考核問(wèn)責(zé)”。在這種情況下，有關(guān)政府機(jī)構(gòu)就會(huì)以“迎檢”的方式來(lái)對(duì)待電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式。比如，在電視問(wèn)政前夕和問(wèn)政期間，通過(guò)加大治理力度，盡量減少新聞媒體在自己的轄區(qū)獲得新聞線索；哪怕是被曝光了，也可以及時(shí)處理，最大限度地減少影響。這種做法，看似“重視”，實(shí)則是一種形式主義做法。畢竟，如果僅僅是將媒體曝光視作“輿情”或突發(fā)事件來(lái)處理，也就意味著政府的治理邏輯并未發(fā)生根本改變。甚至于，恰恰是因?yàn)殡娨晢?wèn)政的存在，容易讓地方的治理呈現(xiàn)出寬嚴(yán)交錯(cuò)的周期性循環(huán)的特征。

另外，電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式是提高政府回應(yīng)能力的一項(xiàng)有效措施。在現(xiàn)代社會(huì)中，回應(yīng)性治理越來(lái)越成為衡量治理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。政府能否及時(shí)呼應(yīng)百姓需求，進(jìn)而針對(duì)百姓的需求采取切實(shí)有效的措施，本質(zhì)上是服務(wù)型政府構(gòu)建的基本要求。但在運(yùn)動(dòng)式的治理機(jī)制下，政府的回應(yīng)性其實(shí)是短暫而不可持續(xù)的。哪怕是在電視問(wèn)政期間，有關(guān)政府部門對(duì)解決一些治理問(wèn)題能夠積極回應(yīng)，也并不意味著其日常治理水平有所提高。

如何讓電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式真正成為塑造治理生態(tài)的有效措施？我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著手：

一是通過(guò)公開(kāi)監(jiān)督塑造公眾參與渠道。本質(zhì)上，電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式因其具有足夠的顯示度，是塑造官民互動(dòng)氛圍的有效路徑。當(dāng)前，絕大多數(shù)城市都在推廣智慧城市建設(shè)，群眾參與城市治理的平臺(tái)是比較多的。只不過(guò)，如何真正發(fā)揮市長(zhǎng)熱線、城市留言板、電視問(wèn)政、行風(fēng)政風(fēng)熱線、媒體曝光等輿論監(jiān)督和市民參與的功能，不僅需要整合這些平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)效率最大化；更要從城市治理的頂層設(shè)計(jì)上下功夫，讓這些平臺(tái)融入治理過(guò)程中，成為議程設(shè)置、政策監(jiān)督等環(huán)節(jié)的有機(jī)組成部分。

二是通過(guò)公開(kāi)監(jiān)督提高科學(xué)決策水平。就當(dāng)前的公開(kāi)監(jiān)督方式而言，其對(duì)治理生態(tài)的塑造主要表現(xiàn)在政策監(jiān)督環(huán)節(jié)，即對(duì)治理結(jié)果的監(jiān)督和評(píng)價(jià)上。然而，若要有效提高治理水平，避免公開(kāi)監(jiān)督淪為簡(jiǎn)單的考核措施，甚至最后成為一個(gè)政治秀，還要發(fā)揮其信息處理和議程設(shè)置的功能。概言之，電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式具有聚光燈的作用，它容易在短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)城市治理的各個(gè)問(wèn)題，也吸引了大量群眾參與，是一個(gè)難得的科學(xué)設(shè)置議題的機(jī)會(huì)。城市決策者通過(guò)電視問(wèn)政收集民意，探尋城市的治理之道，和市民共同提高城市治理水平，實(shí)則是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。其中的關(guān)鍵是，城市治理的議題設(shè)置要從決策者轉(zhuǎn)移到市民中，城市的治理過(guò)程也要充分動(dòng)員群眾參與。唯如此，才能從根本上提高治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

三是通過(guò)公開(kāi)監(jiān)督提高治理的合法性?？陀^地看，各地電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式所曝光的問(wèn)題大都具有極其復(fù)雜的原因，雖指出了城市治理的問(wèn)題，表達(dá)了群眾的關(guān)注，但并不能簡(jiǎn)單地將問(wèn)題歸結(jié)于某些部門或領(lǐng)導(dǎo)不作為。甚至于，絕大多數(shù)城市治理痼疾主要在于體制機(jī)制不順暢，既與頂層設(shè)計(jì)有關(guān)，又與人民群眾的生活習(xí)慣有關(guān)，解決這些問(wèn)題恰恰需要觸動(dòng)一些集團(tuán)的利益，需要群眾的巨大支持。因此，電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式的潛在功能是提高治理的合法性，即地方政府通過(guò)自我革命，自揭家丑，向群眾展示其提高治理水平的決心。只要黨委政府敢于向人民群眾坦誠(chéng)相見(jiàn)，哪怕是出了問(wèn)題也可以最終獲得群眾的諒解。

因此，要正確看待電視問(wèn)政等公開(kāi)監(jiān)督方式的功能，科學(xué)設(shè)計(jì)公開(kāi)監(jiān)督的技術(shù)環(huán)節(jié)，讓公開(kāi)監(jiān)督成為重塑治理生態(tài)的有效措施。