對完善卷煙市場監(jiān)管體系的思考

吳軍軍

摘 要：黨的十九大以來，從中央層面提出了我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，煙草行業(yè)在此背景下緊跟國家戰(zhàn)略走高質(zhì)量發(fā)展的道路，面對新形勢、新要求，如何更好的為煙草行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展保駕護航，對完善卷煙市場監(jiān)管體系的建設(shè)成為思考的重要內(nèi)容。文中從法律、外部和內(nèi)部等方面分析了當前卷煙市場監(jiān)管的現(xiàn)狀及難點，并提出了新形勢下完善卷煙市場監(jiān)管體系的對策和建議，通過多管齊下的策略來進一步推動卷煙市場監(jiān)管體系的完善，為煙草行業(yè)營造良好的市場經(jīng)營環(huán)境，從而加快我國煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的步伐。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展;卷煙市場;監(jiān)管體系;思考

一、引言

新形勢下，煙草行業(yè)面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。2018年初，全國煙草工作會議針對煙草行業(yè)的實際發(fā)展現(xiàn)狀確定了新一年的工作目標和工作要求。截止到2018年7月份，煙草行業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，整個行業(yè)改革進程穩(wěn)步推進并取得了積極的成效。2018年1月份～7月份，煙草全行業(yè)實現(xiàn)稅收利潤共7404.3億元，同比增長9.45%，其中工業(yè)稅利4520.3億元，商業(yè)稅利2842.8億元，分別取得了同比增長11.73%和5.28%的成績。此外，煙草行業(yè)在加強生態(tài)環(huán)境保護，污染物治理等方面也基本完成了階段目標，二氧化碳排放量、化學需氧量、氨氮排放量及工業(yè)萬元產(chǎn)值能耗以及萬支卷煙能耗等多方面都呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。但隨著經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型期，行業(yè)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生著深刻的變化，控煙浪潮的加劇，煙草行業(yè)經(jīng)濟占比持續(xù)下滑，特別是行業(yè)改革發(fā)展所面臨的控煙履約、新型制品、完善體制等方面的多重考驗，專賣制度面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，這一系列的問題將嚴重影響到行業(yè)未來的發(fā)展。

二、卷煙市場監(jiān)管體系面臨的新形勢

推動高質(zhì)量發(fā)展是當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求。煙草行業(yè)貫徹落實中國特色社會主義思想，必須緊跟國家戰(zhàn)略走高質(zhì)量發(fā)展的道路，主動順應(yīng)新時代的新要求。

加強卷煙市場監(jiān)管作為維護煙草專賣制度的重要途徑和抓手，其效能發(fā)揮的好壞將事關(guān)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標能否早日實現(xiàn)。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的飛速發(fā)展，涉煙違法活動地由市場轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)，違法行為人由實體轉(zhuǎn)向虛擬，網(wǎng)上售煙、外賣平臺售煙屢禁不止。電子煙、加熱不燃燒卷煙等新型煙草制品的出現(xiàn)，不僅對涉煙法律適用以及兩法銜接提出了新的問題，也給各地煙草專賣行政主管部門的市場監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。可以說，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已經(jīng)不能滿足當前卷煙市場發(fā)展的要求。從具體表現(xiàn)來看，卷煙市場秩序環(huán)境仍未根本好轉(zhuǎn)，市場封鎖不同程度地存在，不規(guī)范經(jīng)營行為時有發(fā)生，假煙制售、卷煙走私以及真煙非法流通、煙葉非法流通依然嚴重，尤其是走私新型煙草制品對國內(nèi)市場的沖擊越來越大。[2]面對當前卷煙市場發(fā)展形勢，必須加快構(gòu)建統(tǒng)一開放且競爭有序的市場環(huán)境，不斷完善卷煙市場監(jiān)管體系，發(fā)揮出更多的監(jiān)管效能，推動煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目標的順利實現(xiàn)。

三、卷煙市場監(jiān)管的現(xiàn)狀及難點

卷煙市場監(jiān)管工作內(nèi)容繁雜，涉及面廣，形勢變化嚴峻，主要的問題難點有以下三個方面：

1.法律修訂滯后、執(zhí)法依據(jù)缺失，監(jiān)管工作難以開展

從1991年全國人大常委會通過《中華人民共和國煙草專賣法》后，歷經(jīng)二十多年的風風雨雨，在此期間，我國加入了WTO，市場進程明顯加快;在2008年爆發(fā)全球金融危機以后，全球貿(mào)易發(fā)展進入低迷期，我國的經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)。雖然先后在2009年、2013年、2015年進行了三次小范圍的修正，但隨著外部環(huán)境的變化以及全面依法治國的深入推進，其實體法本身的漏洞，包括執(zhí)法權(quán)責交叉重疊、部分權(quán)限不明確;相關(guān)法律內(nèi)容落后于現(xiàn)實，管理名錄跟不上新事物的發(fā)展，出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū);行政處罰力度明顯低于當前經(jīng)濟發(fā)展水平，造成處罰效果未達到預(yù)期目的;一些法條的缺失或者不嚴謹，導致與新發(fā)布的行政法律法規(guī)之間的銜接出現(xiàn)問題，從而使我們的專賣執(zhí)法工作逐漸陷入了被動局面。

2.違法方式新穎、手段更加靈活，傳統(tǒng)方式難以應(yīng)對

當今社會，科技的發(fā)展日新月異，“互聯(lián)網(wǎng)+”迅猛發(fā)展，尤其是智能手機的普及化，人與人之間的溝通和聯(lián)系變得愈發(fā)緊密，再加上物流快遞行業(yè)的快速崛起，不法人員借助網(wǎng)絡(luò)店鋪、微信和QQ等方式銷售假冒卷煙、走私煙，通過“化整為零”的運輸形式進行托運以逃避打擊，其違法行為不僅虛擬隱蔽性強，而且影響范圍大、傳播速度快、覆蓋面廣，監(jiān)管部門稍有懈怠，涉煙違法網(wǎng)絡(luò)就可能在當?shù)厣l(fā)芽，嚴重危害本地區(qū)卷煙市場的正常經(jīng)營秩序。同時，由于互聯(lián)網(wǎng)的時間空間靈活性很大，這使得互聯(lián)網(wǎng)涉煙違法行為的監(jiān)控非常困難。此外，伴隨著電子煙、加熱不燃燒煙草制品、口含煙和其他煙草制品（鼻吸、貼片）等新型煙草制品的興起，進一步增加了市場監(jiān)管的難度。

3.思想意識缺位、隊伍轉(zhuǎn)型緩慢，執(zhí)法理念難以勝任

長期以來，由于煙草行業(yè)所特有的壟斷性和封閉性，在政企合一的管理體制下，一些執(zhí)法人員因循守舊，只滿足于維持現(xiàn)狀，存在著依賴煙草的思想，缺乏責任意識和危機意識，對各項改革措施承受能力較弱。在日常工作中不注重在崗自學，不能與時俱進的提高自身的業(yè)務(wù)能力、工作的執(zhí)行質(zhì)效和辦案的規(guī)范水平，不習慣于深入細致的精益管理工作，在做好查處、打擊違法戶的同時，卻沒有及時的將零售戶提升到教育、培訓和服務(wù)對象的層面來認識，難以快速實現(xiàn)從單一管理職能向符合服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。隊伍中仍然存在著貪圖安逸、不求進取、得過且過的思想作風，在法律日臻完善的現(xiàn)實下，無法靈活運用煙草專賣法律法規(guī)處理問題，不能有效發(fā)揮專賣管理的監(jiān)管職能。同時，由于外界對煙草專賣執(zhí)法隊伍的整體印象較為模糊，導致專賣執(zhí)法人員對身處崗位的自我價值感和職業(yè)認同感普遍偏低。這里面既有法律支持不足、職能定位模糊的原因，也有控煙形勢下受社會輿論對行業(yè)的負面導向影響以及專賣執(zhí)法人員自身素質(zhì)不高等因素，使專賣執(zhí)法人員的潛能無法得到發(fā)揮，進一步導致專賣隊伍轉(zhuǎn)型緩慢，不能適應(yīng)新的執(zhí)法理念和任務(wù)要求。

四、新形勢下完善卷煙市場監(jiān)管體系的對策和建議

針對當下的卷煙市場監(jiān)管現(xiàn)狀，煙草專賣行政主管部門要高度重視，保持高壓態(tài)勢，持之以恒地推進對卷煙市場各種違法違規(guī)問題的監(jiān)管工作，為煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

1.立法層面推動法律完善，執(zhí)法層面強化跨部門協(xié)作

煙草專賣行政主管部門作為管理煙草行業(yè)的第一責任主體，是國家意志和法律意志的集中體現(xiàn)，應(yīng)當主動擔當更加有為，用自身多年來積累的行業(yè)豐富管理經(jīng)驗為人大等立法機構(gòu)和相關(guān)政府部門的科學立法積極建言獻策，研究出臺加強卷煙市場事中事后監(jiān)管的新法律法規(guī)，進一步將煙草專賣行政主管部門和市場監(jiān)管部門的權(quán)力和義務(wù)、職責與權(quán)限進行明確劃分，完善監(jiān)管工作程序和兩法銜接機制，建立起運轉(zhuǎn)高效的工作運行模式。同時，針對當前部分法律內(nèi)容仍然不完善的問題，通過開展跨部門協(xié)作，加強信息溝通，強化資源共享，建立健全與地方綜治辦、整頓辦、公安、交通、市場監(jiān)管、鐵路、民航等多部門之間無縫銜接的監(jiān)管機制，消除監(jiān)管盲區(qū)。煙草部門要充分發(fā)揮其涉煙情報渠道多、信息靈和富有實戰(zhàn)經(jīng)驗的優(yōu)勢，借助公安部門偵破大要案、抓捕犯罪分子及提供有力追刑證據(jù)的長處，以及其他相關(guān)執(zhí)法部門所對應(yīng)的管理權(quán)限優(yōu)勢和信息資源優(yōu)勢，強化各部門間的執(zhí)法優(yōu)勢互補，形成強大的監(jiān)管合力。

2.監(jiān)管層面打造高效平臺，運行層面探索新工作機制

隨著市場上涉煙違法活動的日新月異，卷煙市場監(jiān)管部門迫切需要創(chuàng)新監(jiān)管手段，進一步整合行業(yè)信息化系統(tǒng)中的各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)為支撐，采集、歸納、整理、分析、分類、存儲互聯(lián)網(wǎng)上有關(guān)涉煙違法信息，通過數(shù)據(jù)分析平臺的“算法模型”把關(guān)鍵信息從冗繁復(fù)雜的海量數(shù)據(jù)資源中提煉出來，先是專賣管理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化，再是專賣管理數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，讓沉默的數(shù)據(jù)開口說話多跑路，真正使監(jiān)管人員少跑腿，有效構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”煙草專賣管理的監(jiān)管體系，打造更加高效的卷煙市場監(jiān)管平臺，實現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)管向智慧監(jiān)管轉(zhuǎn)變，進一步提高卷煙市場監(jiān)管工作的針對性和有效性。在推動卷煙監(jiān)管信息化建設(shè)中，統(tǒng)一為專賣執(zhí)法人員配備移動監(jiān)管終端和執(zhí)法記錄儀，在執(zhí)法車輛上安裝車載監(jiān)控設(shè)備，實現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法過程實時、全面的數(shù)字化、智能化記錄。強化線上線下一體化監(jiān)管，加快推進電子數(shù)據(jù)取證執(zhí)法的輔助工具研究，切實強化技術(shù)手段與監(jiān)管業(yè)務(wù)的深度融合，提升運用技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)違法線索和電子數(shù)據(jù)取證的能力，不斷加大對互聯(lián)網(wǎng)違法案件的監(jiān)管打擊力度。

在監(jiān)管內(nèi)容上，從保護未成年人、維護消費者利益出發(fā)，探索推動對零售戶銷售卷煙的經(jīng)營信息進行采集和監(jiān)管，如要求零售戶在銷售卷煙時登記購買人姓名、身份證號碼、聯(lián)系方式以及銷售時間、品規(guī)、數(shù)量等信息作為臺賬，供監(jiān)管人員對卷煙在零售終端的銷售過程和去向進行追溯，進一步規(guī)范卷煙零售戶的銷售行為，防止被大戶套購卷煙。

在落實“雙隨機一公開”檢查方面，有效轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，將定期抽查、專項檢查、網(wǎng)格化分類管理以及重點案件查處有機結(jié)合，實現(xiàn)“一次抽查，全面體檢”。通過建設(shè)零售戶誠信經(jīng)營信息查詢系統(tǒng)，將零售戶的守法經(jīng)營情況、違法經(jīng)營查處信息以及管理部門的監(jiān)管狀態(tài)等內(nèi)容實時公示，全面構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ)、以信息公示為手段、以信用監(jiān)管為核心的煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作機制。借助實體網(wǎng)格加虛擬網(wǎng)絡(luò)，拓寬公眾參與途徑，引入消費者共同加強對零售戶的社會監(jiān)督，形成集分析（Analysis）-計劃（Plan）-檢查（Check）-處理（Deal with）-反饋（Feedback）為一體的“APCD-F”工作閉環(huán)，既彌補并緩解了監(jiān)管人力有限的壓力，解決一些過去靠煙草部門單打獨斗難以解決的市場監(jiān)管難題;也有利于及時了解零售戶的經(jīng)營動態(tài)，發(fā)現(xiàn)各類涉煙違法違規(guī)行為，將監(jiān)管關(guān)口由事后懲處前移到事前預(yù)防，有效提高市場監(jiān)管水平。

3.隊伍層面加快轉(zhuǎn)型升級，人員層面設(shè)計好職業(yè)規(guī)劃

卷煙市場監(jiān)管的任務(wù)多，壓力重，提升市場監(jiān)管人員的思想意識至關(guān)重要。為了更好地將各項監(jiān)管工作落實到位，煙草專賣行政主管部門應(yīng)當逐步建立專賣執(zhí)法人員職級發(fā)展路線和職業(yè)生涯規(guī)劃，根據(jù)每個專賣管理人員的績效評價、崗位年限以及技能等級等因素授予不同的職級稱號和對應(yīng)待遇，對長期扎根于證件管理、案件審理、市場監(jiān)管、案件稽查、內(nèi)部監(jiān)管等一線崗位的人員要鼓勵其鉆研業(yè)務(wù)知識，走上專業(yè)化發(fā)展的道路，定期進行對話交流、心理疏導和慰問關(guān)懷，不斷提高專賣執(zhí)法人員的崗位自豪感和職業(yè)素養(yǎng)。努力在執(zhí)法隊伍專業(yè)化上實現(xiàn)新升級，在維護卷煙市場凈化率的大目標下，按照執(zhí)法職能劃分，做強市場監(jiān)管和案件稽查兩支專業(yè)化執(zhí)法隊伍，強調(diào)外部形象，厘清監(jiān)管執(zhí)法和專業(yè)辦案的職責分工。同時，利用職工進修學院和煙草網(wǎng)絡(luò)學院的教學資源，在各省、市局建立專門的執(zhí)法技能培訓中心，科學制定系統(tǒng)的培訓大綱和計劃，緊貼實戰(zhàn)需求，結(jié)合隊伍素質(zhì)現(xiàn)狀，用菜單選學的方式有針對性的開展規(guī)范執(zhí)法、證據(jù)固定、模擬演練、應(yīng)急處理、典型案件辦理等實戰(zhàn)培訓課程，全面提升專賣管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和實戰(zhàn)水平。在制定各項監(jiān)管目標任務(wù)以及進行業(yè)績考核時，應(yīng)該從多方面指標因素進行綜合考量和評價，通過明確個人發(fā)展方向以及精細化考核指標來進一步提升專賣執(zhí)法人員的責任意識和使命意識，使卷煙市場的各項監(jiān)管工作能夠落到實處。

五、結(jié)語

煙草行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展不僅要總結(jié)以往的做法和經(jīng)驗，同時還要冷靜分析當前行業(yè)面臨的問題和挑戰(zhàn)，主動順應(yīng)新時代的新要求。目前，煙草市場體系還處于不斷完善的過程中，而煙草行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展必須以煙草市場環(huán)境的健康有序為基礎(chǔ)。因此，煙草專賣執(zhí)法人員必須采取多管齊下的策略來進一步加強卷煙市場的管控能力，不斷完善卷煙市場監(jiān)管體系，為煙草行業(yè)營造良好的市場經(jīng)營環(huán)境，推動全行業(yè)盡快走上健康協(xié)調(diào)可持續(xù)、平衡充分高質(zhì)量發(fā)展的道路。[3]

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[R].北京：中國共產(chǎn)黨第19次全國代表大會， 2017.10.18.

[2]張建民.以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導全力推動煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[R].北京：國家煙草專賣局， 2018.08.20.

[3]潘立慧.以人為本 踏實工作 為楷模戰(zhàn)略舉措落實到位 實現(xiàn)蘇州煙草健康協(xié)調(diào)可持續(xù)、平衡充分高質(zhì)量發(fā)展而努力奮斗[R].蘇州：江蘇省蘇州市煙草專賣局（公司）， 2018.02.24.