中國(guó)電力監(jiān)管體制變遷及動(dòng)力機(jī)制分析

趙思博

[摘要]電力行業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的重要保障和基礎(chǔ)，科學(xué)有效的電力監(jiān)管是保證電力行業(yè)健康、安全、高效發(fā)展的必要條件。中國(guó)的電力監(jiān)管體制應(yīng)時(shí)代要求屢次進(jìn)行改革。本文在回顧電力行業(yè)監(jiān)管歷史和監(jiān)管機(jī)制演進(jìn)的基礎(chǔ)上，分析促使我國(guó)電力監(jiān)管體制改變的動(dòng)力機(jī)制，以加深對(duì)中國(guó)電力行業(yè)發(fā)展及監(jiān)管的理解與把握。

[關(guān)鍵詞]電力監(jiān)管;體制變遷;動(dòng)力機(jī)制

引言

電力是保障民生和國(guó)家發(fā)展的重要能源，從某種意義上說(shuō)，電力最能體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。電力監(jiān)管是指政府運(yùn)用行政，法律手段對(duì)電力工業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的直接或間接干預(yù)行為。我國(guó)電力行業(yè)監(jiān)管體制有怎樣的變遷歷程？變遷的動(dòng)力機(jī)制是什么？在中國(guó)電力行業(yè)仍保持爆發(fā)性增長(zhǎng)的趨勢(shì)下，對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探索和解答具有重要意義。

馬克思?xì)v史唯物主義理論認(rèn)為，生產(chǎn)力的進(jìn)步是社會(huì)制度變遷的原動(dòng)力。電力行業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度重要方面的電力監(jiān)管體制同樣也遵循這一理淪。本文將生產(chǎn)力三個(gè)要素具體為利益需要和追求、技術(shù)特征變化的博弈以及電力行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展三個(gè)方面，并對(duì)其進(jìn)行分析。

一、監(jiān)管體制變遷歷程

（一）改革的探索時(shí)期（1992-1998）

1992年，十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。為了適應(yīng)和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，國(guó)務(wù)院開始了第六次政府機(jī)構(gòu)改革，明確提出切實(shí)施行政企分離。在此背景下，1997年1月，國(guó)務(wù)院組建了國(guó)家電力公司，授權(quán)其經(jīng)營(yíng)電力工業(yè)部所屬的國(guó)有資產(chǎn);而電力工業(yè)部從政企合一轉(zhuǎn)變?yōu)橹恍惺剐姓芾砺毮艿闹鞴懿块T。國(guó)家電力公司的成立和電力工業(yè)部的改革標(biāo)志著中國(guó)電力監(jiān)管體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁出了重要一步。至1997年，歷史上形成的國(guó)有壟斷電力市場(chǎng)的格局被扣破，發(fā)電市場(chǎng)形成了政府、企業(yè)、外資等多元投資主體的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。

（二）改革的深化時(shí)期（1998-2008）

為了深入解決“政企不分”的體制性弊端，1998年全國(guó)人大九屆一次會(huì)議將電力工業(yè)部撤銷，并把其行政管理職能移交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，成立電力司負(fù)責(zé)電力行業(yè)規(guī)劃研究、規(guī)章制度的制定并對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。原電力工業(yè)部的管理職能則轉(zhuǎn)交給中國(guó)電力工業(yè)企業(yè)聯(lián)合會(huì)。2002年3月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)并下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，為了貫徹改革方案，國(guó)務(wù)院成立了電力體制改革工作小組，推動(dòng)和監(jiān)管電力體制改革的進(jìn)程。此次電力體制改革的重大舉措是成立了中國(guó)電力監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一履行全國(guó)電力監(jiān)管的職責(zé)。以此為標(biāo)志，中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)被看作是最早探索政府行政部與監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分離的代表性產(chǎn)業(yè)。

（三）改革的調(diào)整時(shí)期（2008-）

2008年3月，十七大報(bào)告提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的改革目標(biāo)，標(biāo)志著政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的關(guān)注點(diǎn)由部門間的拆分合并轉(zhuǎn)移至部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在電力監(jiān)管方面，提出要“加強(qiáng)能源管理，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)?！备鶕?jù)國(guó)務(wù)院公布的“三定”方案，新成立的國(guó)家能源局下設(shè)電力司負(fù)責(zé)電力工業(yè)管理。至此，電力監(jiān)管進(jìn)入了國(guó)家能源委員會(huì)、國(guó)家能源局和國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)共同掌舵的“三駕馬車”時(shí)代;2013年3月，國(guó)務(wù)院的第十次機(jī)構(gòu)改革撤銷了電監(jiān)會(huì)，將其職能整合到國(guó)家能源局，電監(jiān)會(huì)至此退出歷史舞臺(tái)。中國(guó)電力監(jiān)管體制改革在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和大部門制改革的雙重背景下進(jìn)入了一個(gè)新階段。

二、動(dòng)力機(jī)制分析

（一）利益的需要與追求

在社會(huì)關(guān)系中，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同利益有關(guān)”，進(jìn)而我認(rèn)為，對(duì)自身需要的滿足和利益的追求是人類一切生活實(shí)踐中最深厚的內(nèi)在動(dòng)力和思想動(dòng)機(jī)。

20世紀(jì)70年代發(fā)生的“石油危機(jī)”和“滯漲”，使很多發(fā)達(dá)國(guó)家利益受到極大損失。他們開始消減政府職能和公務(wù)服務(wù)延伸領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的職能。這孕育了一股強(qiáng)大的放松監(jiān)管浪潮，直接推動(dòng)了對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管放松;同時(shí)國(guó)有企業(yè)過(guò)分強(qiáng)調(diào)政治目標(biāo)、虧損嚴(yán)重、資源配置低效率等問(wèn)題，嚴(yán)重危害了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，促使經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究自然壟斷部門新的監(jiān)管機(jī)制;再者，隨著新技術(shù)的興起和互聯(lián)網(wǎng)的普遍應(yīng)用，垂直一體化的行政壟斷成本超過(guò)了市場(chǎng)交易成本，這顯然不符合利益主體對(duì)于利益最大化的追求。各國(guó)政府放棄了垂直一體化的模式，開始在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

利益主體的博弈。中國(guó)發(fā)電市場(chǎng)上存在兩類參與者，一是壟斷經(jīng)營(yíng)的原電力工業(yè)部及其所屬企業(yè)，另一個(gè)是從事發(fā)電業(yè)務(wù)的發(fā)電廠。電力行業(yè)市場(chǎng)化改革前，國(guó)家對(duì)電力進(jìn)行壟斷管控，這無(wú)疑是對(duì)前者最大的保護(hù)與支持;改革后，我國(guó)在電力領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)要素，獨(dú)立發(fā)電廠得到發(fā)展并逐漸在電力行業(yè)中占據(jù)了一定地位。前者努力于堅(jiān)持政府監(jiān)管，保持自己的優(yōu)勢(shì)地位;后者奮斗于加快市場(chǎng)化改革，減小自己的劣勢(shì)。兩者的利益博弈反作用于電力改革及電力監(jiān)管體制的改革。

（二）技術(shù)特征與技術(shù)進(jìn)步

在歷史唯物主義視野中，技術(shù)的變遷是導(dǎo)致制度變遷的基本原因。他們相信社會(huì)制度演化和變遷的根本動(dòng)力在于生產(chǎn)力尤其是科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。

電力產(chǎn)業(yè)的主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征：第一，極強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和自然壟斷性。電力系統(tǒng)是由發(fā)電廠、輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)和電力用戶組成的有機(jī)整體，需要國(guó)家財(cái)政投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，電力系統(tǒng)的連續(xù)平衡性和負(fù)荷相差性。電力的供求必須隨時(shí)保持一定的平衡，這要求電力的大量?jī)?chǔ)備。不同地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源分布的差異，潛在的發(fā)電能力和現(xiàn)實(shí)所需的負(fù)荷不對(duì)等。第三，極大的外部性。就正外部性而言，電力產(chǎn)業(yè)是最重要的公用事業(yè)之一，為各行業(yè)提供動(dòng)力支持和保障供給。同時(shí)負(fù)外部性顯而易見：不可再生資源的大量利用、環(huán)境污染等。由于電力產(chǎn)業(yè)的上述技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，為了避免市場(chǎng)上形成壟斷組織和價(jià)格，保障民生與環(huán)境安全，世界各國(guó)都對(duì)電力產(chǎn)業(yè)實(shí)施政府監(jiān)管，我國(guó)也不例外。

但隨著科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展，電力產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征發(fā)生了變化，使得電力行業(yè)某些環(huán)節(jié)自然壟斷性弱化。同時(shí)，能源危機(jī)成為新世紀(jì)的重大問(wèn)題，石油、燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)等與電力產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈。為了更大程度激發(fā)電力產(chǎn)業(yè)的活力與競(jìng)爭(zhēng)力，在加快電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的同時(shí)，必然要減弱國(guó)家對(duì)電力的高強(qiáng)度監(jiān)管，探索監(jiān)管體制的放松策略。

（三）電力行業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展

十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革紛紛啟動(dòng)，1987年9月提出“政企分開、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的方針，極大地激發(fā)了社會(huì)力量參與辦電的積極性，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了供過(guò)于求的局面，困擾中國(guó)多年的電力對(duì)經(jīng)濟(jì)的瓶頸制約一度消除;十四大建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為改革目標(biāo)后，我國(guó)電力行業(yè)放開了發(fā)電側(cè)的準(zhǔn)人，打破了電力行業(yè)的行業(yè)壟斷局面;1997年撤銷電力部，成立國(guó)家電力公司，標(biāo)志中國(guó)電力工業(yè)政企初步分開，為日后進(jìn)一步推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從世界范圍來(lái)看，隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)以及博弈論等新的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)分支迅速崛起，經(jīng)濟(jì)學(xué)家從范圍經(jīng)濟(jì)、成本弱增性等方面對(duì)自然壟斷進(jìn)行了新的解釋，經(jīng)過(guò)深人研究，部分學(xué)者逐漸形成了共識(shí)：發(fā)電、輸電、配電和售電四個(gè)環(huán)節(jié)整體市場(chǎng)化存在一定的難度，但發(fā)電和售電環(huán)節(jié)是可以充分競(jìng)爭(zhēng)的。以此為理論依據(jù)，各國(guó)紛紛調(diào)整或重新組織電力產(chǎn)業(yè)的制度安排，以“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”為主要特征的電力市場(chǎng)化改革迅速在世界范圍內(nèi)掀起高潮。

結(jié)語(yǔ)

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)力通過(guò)生產(chǎn)關(guān)系傳遞，也影響著上層建筑的發(fā)展。電力市場(chǎng)化改革不斷深化，利益的追求博弈、行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的改變推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系的變化，即電力工業(yè)從國(guó)家的管控到市場(chǎng)化發(fā)展，進(jìn)而影響與電力工業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)的上層建筑，即電力監(jiān)管體制的變遷。監(jiān)管體制不斷進(jìn)行符合時(shí)代要求的改革，在政府和市場(chǎng)中找到平衡點(diǎn)，才能適應(yīng)并且促進(jìn)電力行業(yè)的發(fā)展。

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