突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件法律制度探究

韓萬春　蔣佳寧　許鵬

【摘 要】工業(yè)快速發(fā)展導(dǎo)致自然資源過度消耗，使得環(huán)境問題日益凸顯。突出的表現(xiàn)是突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)，這些突發(fā)環(huán)境事件給個人、社會、國家?guī)砹司薮蟮膿p失。經(jīng)過多年的發(fā)展我國初步形成了自己的突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件法律制度。但是這些法律制度不健全，還有許多急需要完善的地方。運(yùn)用法律手段制定積極有效的應(yīng)急對策，對于及時解除危機(jī)，維護(hù)社會和諧和國家穩(wěn)定尤為重要。

【關(guān)鍵詞】突發(fā);環(huán)境事件;法律制度

中圖分類號： X-01 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 2095-2457（2019）01-0234-003

我國經(jīng)濟(jì)近年來一直保持高速增長勢頭，與此同時也付出了沉重的環(huán)境代價。片面追求高回報，導(dǎo)致自然資源過度消耗，環(huán)境破壞與污染形勢嚴(yán)峻。我國經(jīng)過幾十年的發(fā)展初步建立起了突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件法律體系，但在實際實施過程中還有很多不足的地方需要改進(jìn)[1]。現(xiàn)在基于原有的基礎(chǔ)上對突發(fā)環(huán)境事件做簡要概括和分析，并提出補(bǔ)充意見。

1 突發(fā)環(huán)境事件的基本概念和特征

1.1 突發(fā)環(huán)境事件的基本概念

目前學(xué)術(shù)界對突發(fā)環(huán)境事件的定義還不統(tǒng)一。第一種觀念的人認(rèn)為“人類行為的不理智與自然環(huán)境的沖突是突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的主要原因，并認(rèn)為這兩種因素引發(fā)環(huán)境生態(tài)的急劇改變，產(chǎn)生對環(huán)境不利的影響。第二種觀念的人認(rèn)為“突發(fā)事件是一種劇烈的環(huán)境事件，這種環(huán)境事件會對不確定的公眾、社會和國家?guī)砭薮蟮膿p失?！钡谌N觀念的人認(rèn)為“突發(fā)環(huán)境事件，著重強(qiáng)調(diào)的是突發(fā)，有其不可預(yù)測性和隨機(jī)性，可能瞬時帶來公眾傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境污染事件?！?/p>

1.2 突發(fā)環(huán)境事件的特征

1.2.1 事件發(fā)生的突發(fā)性

突發(fā)性事件最顯著的特征就是突發(fā)。多數(shù)人認(rèn)為突發(fā)事件是隨機(jī)的，不可預(yù)測的。但是突發(fā)性事件看似偶然，其實是長期積累的結(jié)果，是必然要發(fā)生的。這些長期積累的物理和化學(xué)變化，積攢在某一瞬間“爆發(fā)”。在長期的積累中，工作人員需要記錄并觀察表象特征。只要制定相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制，突發(fā)環(huán)境預(yù)警預(yù)測，就可以將突發(fā)環(huán)境事件杜絕在萌芽狀態(tài)[2]。

1.2.2 事件發(fā)生形式的多樣性

在國家環(huán)境應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定了突發(fā)環(huán)境事件一般分為特別重大環(huán)境事件（Ⅰ級）、重大環(huán)境事件（Ⅱ級）、較大環(huán)境事件（Ⅲ級）和一般環(huán)境事件（Ⅳ級）四種環(huán)境事件。按照環(huán)境影響因子的性質(zhì)不同可以分為危險化學(xué)品引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件、水突發(fā)環(huán)境污染事件、大氣突發(fā)環(huán)境污染事件、聲音突發(fā)環(huán)境污染事件、固體廢棄物突發(fā)環(huán)境污染事件、放射性物質(zhì)泄漏突發(fā)污染事件、海洋突發(fā)環(huán)境污染事件等。

1.2.3 事件發(fā)生危害的嚴(yán)重性

突發(fā)環(huán)境事件的危害較一般的環(huán)境的危害要大很多。例如吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔發(fā)生爆炸環(huán)境事件。100噸強(qiáng)致癌物苯、硝基苯流入松花江，引起鄰省黑龍江和鄰國俄羅斯的擔(dān)憂。黑龍江省及時啟動了應(yīng)急預(yù)案，避免了公民的恐慌和地區(qū)的動亂。在這起突發(fā)的環(huán)境事件中產(chǎn)生的危害可能是持久的，消除這些危害花費(fèi)的人力和物力是巨大的，而且有些危害和損失是無法彌補(bǔ)的[3]。

1.2.4 事件發(fā)生處理的緊迫性

突發(fā)環(huán)境事件是以突發(fā)的形式出現(xiàn)，通常給人們帶來了極其嚴(yán)重的影響，輕則擾亂人們正常的生活秩序，重則剝奪無辜群眾的性命。當(dāng)一件事情發(fā)生，可能會引起一個連鎖反應(yīng)，引發(fā)更為嚴(yán)重的群體性事件，將社會秩序陷入混亂[4]。這就要求社會與政府具有快速響應(yīng)的能力，突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件預(yù)案顯得尤為重要。

1.2.5 事件發(fā)生危害的公共性

環(huán)境污染災(zāi)害的發(fā)生一般經(jīng)過“引發(fā)—發(fā)展—平息”三個階段，還夠不上“事件”的高度。當(dāng)突發(fā)災(zāi)害的危害對不特定的地區(qū)和人群產(chǎn)生極為嚴(yán)重的危害時，就可以視為突發(fā)環(huán)境事件。突發(fā)環(huán)境事件具有公共性，注定會給部分無辜的群眾帶來損失。如吉林雙苯廠爆炸事件具有跨區(qū)域和跨國性的危害，有時會引發(fā)地區(qū)沖突。

2 突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件的法律理論基礎(chǔ)

2.1 污染綜合預(yù)防理論

在西方國家的工業(yè)污染事件不停地發(fā)生后，提出了污染綜合預(yù)防的理念。污染綜合預(yù)防實際是“可持續(xù)發(fā)展”理念在環(huán)境管理學(xué)領(lǐng)域的具體落實。污染綜合預(yù)防可以用在社會生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)和鄰域，如機(jī)械加工、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、餐飲等。不同行業(yè)的人群對污染綜合預(yù)防理論的理解不同。目前世界各國都將污染綜合預(yù)防理論的內(nèi)涵進(jìn)行了延伸和擴(kuò)容。在污染綜合理論的基礎(chǔ)之上，許多國家建立起了環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制[5]。

2.2 環(huán)境危機(jī)管理理論

危機(jī)發(fā)生時具有突發(fā)性、多樣性、嚴(yán)重性、緊迫性和公共性等特點(diǎn)。環(huán)境危機(jī)是指由于自然因素和人類活動因素相結(jié)合引發(fā)的突發(fā)性的環(huán)境事件，會帶來重大環(huán)境污染和自然生態(tài)破壞，給群眾、社會和國家?guī)砭薮蟮膿p失，破壞了正常的生產(chǎn)活動，可能會導(dǎo)致地區(qū)的局部的動蕩。將突發(fā)環(huán)境危機(jī)應(yīng)急管理理論引入環(huán)境管理學(xué)鄰域，對于消除危機(jī)、結(jié)束危害有著深刻意義。

3 我國突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件制度的發(fā)展歷程與存在的不足

3.1 我國突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件機(jī)制的發(fā)展歷程

1982年-1989年，我國突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件制度產(chǎn)生，主要標(biāo)志是《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》的頒布，第35條提及了政府環(huán)境應(yīng)急功能?！吨腥A人民共和國水污染防治法》在1984年頒布，第21條提到“環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)報經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，采取強(qiáng)制性的應(yīng)急措施?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在1989年頒布，沒有明確對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急做出明確規(guī)定，但其在第三十一條明確規(guī)定了事件發(fā)生單位與政府部門對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)該采取應(yīng)急措施和信息上報。

1990年—2000年，我國突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件機(jī)制得到進(jìn)一步的發(fā)展，《防治陸源污染物損害海洋環(huán)境管理條例》在1990年頒布，對應(yīng)急信息報告制度進(jìn)行了詳細(xì)解釋。環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于切實加強(qiáng)重大環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件和突發(fā)環(huán)境事件報告工作的通知》在2000年發(fā)布，開展環(huán)境應(yīng)急工作具有重要意義。

2001年—2017年，我國突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件機(jī)制的初步形成，上海市率先編制的《上海市災(zāi)害事件緊急處置總體預(yù)案》2001年發(fā)布?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》隨著2003年“非典”的肆掠而頒布。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》在2007年11月實施。2018年1月《中華人民共和國核安全法》實施。這一系列法律制度的出臺標(biāo)志我國突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件機(jī)制基本建成。

3.2 突發(fā)應(yīng)急機(jī)制存在的不足

（1）突發(fā)應(yīng)急機(jī)制綜合協(xié)調(diào)能力不足。突發(fā)環(huán)境事件具有突發(fā)性、多樣性、嚴(yán)重性、緊迫性等特點(diǎn)。這就要求政府建立一個能高度負(fù)責(zé)、運(yùn)行高效、協(xié)調(diào)迅速的組織管理體系。結(jié)合相關(guān)規(guī)定和運(yùn)行實踐結(jié)果，突發(fā)環(huán)境事件的組織管理體系有待優(yōu)化升級，主要體現(xiàn)在突發(fā)應(yīng)急機(jī)制綜合協(xié)調(diào)能力的不足上。

（2）突發(fā)環(huán)境事件的信息披露更新不夠。全社會目前處在一個自媒體時代，信息的傳達(dá)比較方便。但是某些單位和個人為了隱瞞事情真相，企圖封鎖消息，剝奪公眾的知情權(quán)，這是非常不明智的舉動[6]。2009年河南杞縣60Co卡源事件，由于政府環(huán)境信息披露不及時，導(dǎo)致農(nóng)民大批外遷，這就是一起典型的反面教材。

（3）突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件保障薄弱。由于突發(fā)環(huán)境事件多樣和易變的特點(diǎn)，一旦發(fā)生如果不能及時處置，可能會引發(fā)群體性事件，甚至更大的災(zāi)難。《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》明確規(guī)定了主要從資金保障、技術(shù)保障、裝備保障、人力資源保障、通信保障、宣傳、培訓(xùn)與演練以及應(yīng)急能力評價等7個方面進(jìn)行應(yīng)急保障。

4 對突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件的完善

4.1 建立有力的綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

為迅速響應(yīng)突發(fā)環(huán)境事件，我國成立了專門的環(huán)境應(yīng)急與事件調(diào)查中心、國務(wù)院突發(fā)事件應(yīng)急辦公室、環(huán)境保護(hù)部駐地區(qū)監(jiān)督站并規(guī)定了全國環(huán)境保護(hù)部綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國初步建立起了一定規(guī)模的突發(fā)事件應(yīng)急組織體系[7]。現(xiàn)行的突發(fā)環(huán)境應(yīng)急機(jī)構(gòu)在職能劃分上還不是很明確。從相關(guān)規(guī)定來看，國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、環(huán)境保護(hù)監(jiān)察局、駐地區(qū)監(jiān)督站都具有應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的綜合協(xié)調(diào)職能。正是這些職能部門的同時存在，使得整個局勢“群龍無首”。應(yīng)該將環(huán)境應(yīng)急與事件中心轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)。

4.2 及時高效的披露突發(fā)事件信息

政府部門應(yīng)該將環(huán)境信息分為一般環(huán)境信息和突發(fā)性環(huán)境事件信息。將公眾利益和國家秘密等概念加以區(qū)分，不能把突發(fā)性環(huán)境事件的發(fā)布定義為是對國家秘密的泄漏。同時，需要對企業(yè)公布環(huán)境信息范圍做出修改，對企業(yè)主動向社會發(fā)布及時環(huán)境信息的行為予以肯定與獎勵。

4.3 強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急保障體系

環(huán)境應(yīng)急保障體系不應(yīng)該是政府單獨(dú)行為。也應(yīng)該鼓勵、引導(dǎo)非政府組織、企業(yè)和廣大大眾積極地參與處置突發(fā)環(huán)境事件中，這些組織中不乏具備優(yōu)良專業(yè)素質(zhì)的人才。我國應(yīng)當(dāng)出臺與環(huán)境責(zé)任相匹配的法律法規(guī)，實施強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險。

由于社會公眾應(yīng)對突發(fā)事件的意識薄弱，不知道該如何實施自救。這很大程度上是由于急救知識宣傳不到位造成的。在實施應(yīng)急培訓(xùn)任務(wù)時，不但要注重應(yīng)急專業(yè)基礎(chǔ)知識的培訓(xùn)，還要應(yīng)急人員的心理素質(zhì)的培訓(xùn)[8]。

5 小結(jié)

突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件有突發(fā)性、多樣性、嚴(yán)重性、緊迫性、公共性等特點(diǎn)，而我國目前的環(huán)境應(yīng)急體系還比較薄弱，還有很多路需要走。但是只要政府部門、社會、群眾齊心協(xié)力，突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件體系的建立就會越來越完善，以此能夠更好的服務(wù)大眾。

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