土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成路徑與法權(quán)表達(dá)

劉云生

(廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣東廣州 510006)

2018年12月29日，《農(nóng)村土地承包法》第二次修正案面世(以下簡(jiǎn)稱“修正案”)。該法于第二章“家庭承包”項(xiàng)下單列“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”專節(jié)，實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從民間實(shí)踐、政策指引向法律文本的正式轉(zhuǎn)換，為農(nóng)村土地的集約經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的要素集聚和農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)提供了可靠的制度保障。本文通過(guò)解讀“修正案”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法權(quán)屬性、權(quán)利來(lái)源等理論問(wèn)題，力求歸納出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利體系，探討其實(shí)現(xiàn)路徑及可能的障礙，以期對(duì)如何理解、適用“修正案”中的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”條款、如何實(shí)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》與未入法政策文本之間的有效銜接、如何應(yīng)對(duì)土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利沖突等后續(xù)問(wèn)題的解決有所裨益。

通觀“修正案”及相關(guān)政策文本，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有兩類：一類是承包方自力經(jīng)營(yíng)，另一類是承包方流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)給他人經(jīng)營(yíng)。本文僅論及第二類土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不涉及第一類。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法權(quán)屬性辨析

如何認(rèn)知土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法權(quán)屬性，不僅涉及到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的法權(quán)定位，還直接關(guān)乎其效能發(fā)揮，更影響到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)發(fā)生權(quán)利沖突時(shí)的應(yīng)對(duì)立場(chǎng)與化解方案。

(一)從政策指引到法律固化

“修正案”實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從政策指引到法律固化的歷史性轉(zhuǎn)換，從法權(quán)上為聚訟多年的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”正名定位。從民間實(shí)踐到政策引導(dǎo)，再到法律制度設(shè)計(jì)，雖只一步之遙，但卻耗時(shí)多年。“修正案”明確標(biāo)識(shí)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其制度績(jī)效如何尚待進(jìn)一步檢測(cè)驗(yàn)證，但其理論價(jià)值與實(shí)踐意義卻至為彰著，不容低估。

首先，實(shí)現(xiàn)了法律與政策的圓滿對(duì)接。鑒于我國(guó)特有的政治體制與經(jīng)濟(jì)體制，政策在一定程度主導(dǎo)著法律，破除法律的內(nèi)部性和滯后性。因此，我國(guó)每一輪土地改革都是政策先行，待推行無(wú)礙時(shí)，繼之以法律固化。此點(diǎn)固然不乏政策大于法律之嫌，但先行試驗(yàn)、試點(diǎn)甚或試錯(cuò)并經(jīng)政策調(diào)控、推進(jìn)、檢驗(yàn)，一定程度上會(huì)增強(qiáng)未來(lái)立法之實(shí)效性，打破成文法僵局。但毋庸諱言，政策畢竟是一種短期內(nèi)針對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行的目的性調(diào)控，與成文法所具有之穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、權(quán)威性、程序性、外部性等優(yōu)勢(shì)不可同日而語(yǔ)。(1)參見(jiàn)劉云生：《制度變異與鄉(xiāng)村貧困》，法律出版社2012年版，第19頁(yè)。

有學(xué)者指出，決定產(chǎn)權(quán)界定的因素一般有經(jīng)濟(jì)性因素和社會(huì)性因素，是效率訴求、政治過(guò)程、文化觀念的統(tǒng)一體。相形之下，政策固然不乏追求效益的動(dòng)機(jī)，但顯然屬于社會(huì)性因素。在產(chǎn)權(quán)界定過(guò)程中，一旦社會(huì)性因素增強(qiáng)，加以政策的適時(shí)性、短期性，極有可能導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)被反復(fù)界定，最終導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊、不確定、非正式。(2)參見(jiàn)張靜：《土地使用規(guī)則的不確定：一個(gè)解釋框架》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。換言之，此前政策層面上土地使用權(quán)的界定并非建立于穩(wěn)定的法律制度之上,亦不以市場(chǎng)邏輯為起點(diǎn)，而是隨著政治權(quán)力和利益集團(tuán)的參與不斷變化,產(chǎn)權(quán)歸屬表現(xiàn)出極大的彈性。(3)參見(jiàn)臧德順、臧村：《“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的實(shí)踐邏輯》，載《社會(huì)學(xué)研究》2012年第1期。有鑒于此，學(xué)界有部分學(xué)者將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)視為一種“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”。(4)據(jù)作者目力所及，“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”命題似由周雪光教授所倡，主張產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其形式系社會(huì)組織交往關(guān)聯(lián)之結(jié)果，是應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境的適應(yīng)機(jī)制。參見(jiàn)周雪光：《“關(guān)系產(chǎn)權(quán)：產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)社會(huì)學(xué)解釋”》，載《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從民間實(shí)踐和政策表述轉(zhuǎn)換為法律表達(dá)，不僅避開(kāi)了政策與法律對(duì)峙不一的風(fēng)險(xiǎn)，亦使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種正式法權(quán)，避開(kāi)了產(chǎn)權(quán)被反復(fù)界定的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，增強(qiáng)了行為預(yù)期。林毅夫教授認(rèn)為，制度變遷可分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者系指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，系由特定主體基于尋利動(dòng)機(jī)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行；后者則系由政府命令和法律引入和實(shí)行。(5)參見(jiàn)林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載[美]科斯、阿爾欽、諾斯主編：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版，第384-388頁(yè)。作為理論假設(shè)、分析工具，林氏兩種變遷自有其獨(dú)到價(jià)值，可以解釋我國(guó)農(nóng)村土地法權(quán)構(gòu)建中的行為動(dòng)因、價(jià)值訴求、運(yùn)行路徑等核心問(wèn)題。如我國(guó)農(nóng)村地權(quán)大半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，雖然不乏小崗村式的誘致性變遷，但起主導(dǎo)作用的卻是強(qiáng)制性制度變遷，國(guó)家通過(guò)政策對(duì)農(nóng)地進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)控。

究其實(shí)質(zhì)與效能而言，林氏兩種變遷并非決然對(duì)立。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，農(nóng)戶固然可以通過(guò)誘致性變遷自主實(shí)踐、試錯(cuò)(如小崗村家庭承包、農(nóng)地“三權(quán)分置”均產(chǎn)生于農(nóng)民自保、尋利動(dòng)機(jī))，亦可通過(guò)政策實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性變遷，由政府調(diào)控、倡導(dǎo)、組織、施行。質(zhì)言之，農(nóng)地制度變遷最重要的問(wèn)題不在于怎么變遷，而在于制度變遷是否能夠達(dá)成如下四大目標(biāo)：激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人對(duì)土地投入的積極性、建立健全農(nóng)村土地市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人能真正獲益、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與變量低于投入和產(chǎn)出。如果不能實(shí)現(xiàn)上述四大目標(biāo)，任何變遷都可能是紙上談兵，屬于理論模型建構(gòu)。例如，中共中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委曾對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押做出過(guò)明確指示、規(guī)范、部署，但總的來(lái)看，效果并不理想。探究其因，無(wú)非有三：其一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)僅僅是一種政策文本表達(dá)而非法律認(rèn)可的正式制度；其二，政策文本中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與“物權(quán)法定”原則多有抵牾，難以協(xié)調(diào)；其三，囿于物權(quán)法定原則與《擔(dān)保法》等法律規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保合同效力難以依法證成、認(rèn)定。(6)如《擔(dān)保法》第37條和《物權(quán)法》第184條都規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”由此，從邏輯上阻斷了《物權(quán)法》第180條(“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”)以及《擔(dān)保法》第34條(“依法可以抵押的其他財(cái)產(chǎn)”)的適用空間?；谏鲜鋈矫嬖颍r(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)的行為預(yù)期嚴(yán)重受阻，自然憚?dòng)谶x擇或接受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押以避開(kāi)不可知的法律風(fēng)險(xiǎn)。

(二)基本權(quán)利抑或是派生權(quán)利？

修正后的《農(nóng)村土地承包法》還回應(yīng)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是基本權(quán)利還是派生權(quán)利的問(wèn)題。中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，學(xué)界競(jìng)相對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行定性定位。一般認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)屬獨(dú)立于集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)之外的基本權(quán)利。如高圣平教授主張，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)系農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的一種新型權(quán)利安排，是一種非人格化的市場(chǎng)主體所擁有的權(quán)利，已然擺脫了對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份依附。其核心觀點(diǎn)不無(wú)道理：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)系由承包方處分權(quán)利而產(chǎn)生的權(quán)利，一經(jīng)處分，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即意味著全盤(pán)轉(zhuǎn)讓，邏輯上并不存在保留農(nóng)戶承包權(quán)，獨(dú)立轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之可能。(7)參見(jiàn)高圣平：《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)權(quán)與賦權(quán)》，載《光明日?qǐng)?bào)》2019年2月12日；《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，載《法學(xué)研究》2014年第4期。

究其實(shí)質(zhì)，基本權(quán)利與派生權(quán)利之分類是一個(gè)動(dòng)態(tài)、辯證的過(guò)程。揆諸世界各主要成文法國(guó)家，民法典中均沒(méi)有明確設(shè)定“經(jīng)營(yíng)權(quán)”類型。德國(guó)、法國(guó)、瑞士等國(guó)在涉及土地用益物權(quán)時(shí)，要么以地上權(quán)、用益權(quán)、地役權(quán)立體規(guī)范，要么以用益權(quán)、使用權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，要么直接將地役權(quán)、用益權(quán)與土地負(fù)擔(dān)、地上權(quán)一體設(shè)計(jì)；而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與日本則將其隱含于地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)、農(nóng)育權(quán)各項(xiàng)權(quán)利之中。

但依照“物權(quán)法定”原則與傳統(tǒng)，物權(quán)之種類、內(nèi)容、變更均須由法律統(tǒng)一規(guī)定，否則不產(chǎn)生物權(quán)效力。一旦成文法中設(shè)定了某一權(quán)利，其自然成為一種獨(dú)立的、基本的權(quán)利。由是論之，無(wú)論學(xué)理上如何探究爭(zhēng)論，就立法層面而論，“修正案”已然確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其屬性理應(yīng)歸位于基本權(quán)利、獨(dú)立權(quán)利。簡(jiǎn)言之，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)究應(yīng)屬于基本權(quán)利抑或是派生權(quán)利，關(guān)鍵看采抉何種標(biāo)準(zhǔn)。如就其產(chǎn)生、消滅而論，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)理應(yīng)屬于派生性權(quán)利，基于流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生，終于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之消滅。但就立法標(biāo)準(zhǔn)及其權(quán)利性質(zhì)與行使而論，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)又顯屬獨(dú)立權(quán)利，不唯可以對(duì)抗農(nóng)戶承包權(quán)，一定程度上還可以對(duì)抗集體所有權(quán)。

(三)物權(quán)抑或債權(quán)？

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)？細(xì)繹“修正案”第五節(jié)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”各條之立法邏輯與文意表達(dá)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具了物權(quán)、債權(quán)兩種特征。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之物權(quán)特征表現(xiàn)為：其一，從實(shí)體權(quán)利而論，根據(jù)“修正案”第37條的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。該條賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地的占有、經(jīng)營(yíng)、收益三項(xiàng)權(quán)利。根據(jù)“修正案”第46條、第47條，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人得就其占有經(jīng)營(yíng)之土地權(quán)利進(jìn)行再流轉(zhuǎn)并設(shè)定擔(dān)保。其二，從程序權(quán)利而論，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以就自己享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記，藉此排除了集體、承包方之非法干預(yù)，亦得排除其他任何人之非法干預(yù)。其三，從體系化解釋角度而論，《物權(quán)法》涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，明確將其列入用益物權(quán)一編并作為第一章標(biāo)列(《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”)，而《物權(quán)法》關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之核心條文多源自《農(nóng)村土地承包法》，少有變異。因此，依照特別法優(yōu)于普通法之規(guī)則，未來(lái)“民法典物權(quán)編”亦得遵從“修正案”，應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于用益物權(quán)項(xiàng)下。

相形之下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之債權(quán)特征更為突出。其一，限定性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)系基于流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生之有限權(quán)利，其出租、入股、再流轉(zhuǎn)、設(shè)定擔(dān)保均須征得承包人同意并報(bào)發(fā)包人備案。其二，期限性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不具備自物權(quán)之永續(xù)性，其存續(xù)期間僅限于農(nóng)戶承包權(quán)剩余期限，具有期限性。其三，不享有優(yōu)先權(quán)。當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿，“修正案”只規(guī)定了承包方所在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之優(yōu)先權(quán)，而沒(méi)有明確規(guī)定非集體成員之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可基于實(shí)際占有而享有優(yōu)先權(quán)。此點(diǎn)無(wú)疑使非集體成員經(jīng)營(yíng)權(quán)人之權(quán)利序位必須讓位于集體成員之身份權(quán)利。其四，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人相關(guān)請(qǐng)求權(quán)之實(shí)現(xiàn)，僅能通過(guò)債上請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)，而不得行使物權(quán)人之自力救濟(jì)。如需實(shí)現(xiàn)基于地力改良而產(chǎn)生之費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)，只能請(qǐng)求承包方實(shí)際履行，而不能延期占有土地，否則即可能構(gòu)成《物權(quán)法》第242條之無(wú)權(quán)占有，承受不利后果。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙重屬性引致了權(quán)利定位的困難。筆者認(rèn)為，作為一種理論抽象與邏輯生成的物權(quán)、債權(quán)二元區(qū)分模式，有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)利構(gòu)建之體系化、程序化、客觀化，有利于區(qū)分所有權(quán)自由與契約自由，(8)參見(jiàn)[日]於保不二雄：《日本民法債權(quán)總論》，五南圖書(shū)出版有限公司1998年版，第4頁(yè)。亦便于法官或當(dāng)事人尋法、適法。但不容否認(rèn)，此類區(qū)分僅限于一種學(xué)理假設(shè)與邏輯構(gòu)造，難以涵括、界定所有法律關(guān)系及其所生權(quán)利，更不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)之現(xiàn)實(shí)需求。(9)參見(jiàn)劉云生：《物權(quán)法》，元照出版有限公司2015年版，第8—11頁(yè)。

當(dāng)今情勢(shì)，我國(guó)法既不能破除物債二元區(qū)分邏輯前提，又需將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)劃歸其中一元，究應(yīng)如何處置最為妥適？筆者不贊同近年來(lái)“債權(quán)物權(quán)化”或“物權(quán)債權(quán)化”甚或“混合權(quán)利”等主張。蓋因此類學(xué)說(shuō)看似左右圓通且具實(shí)效，實(shí)則否棄了物、債二元區(qū)分之邏輯基座與價(jià)值前提，或買櫝還珠，難以自洽；或飲鴆止渴，毀棄根本。

按照立法標(biāo)準(zhǔn)，筆者主張將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于物權(quán)，并賦予其程序權(quán)利和特殊保護(hù)效力。如此歸類，不僅可以實(shí)現(xiàn)“修正案”與《物權(quán)法》的邏輯自洽，還可以對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行偏倚性保護(hù)。揆諸西方土地法權(quán)發(fā)展歷史，此種歸類亦有跡可循。如土地租賃權(quán)，蓋尤斯主張，如在他人租借地上起造房屋，根據(jù)市民法和自然法，房屋的所有權(quán)歸屬于土地所有權(quán)人，建造人僅能享有準(zhǔn)用益權(quán)或使用權(quán)。但當(dāng)上述權(quán)利受到侵害或有侵害之虞時(shí)，烏爾比安就主張，地上權(quán)人(superficiarius)既可向土地所有權(quán)人提出“租賃之訴”，亦可基于占有事實(shí)獲取保護(hù)地上權(quán)令狀，還可提起“準(zhǔn)對(duì)物之訴(quasi in rem actio)”。(10)參見(jiàn)[意]桑德羅·斯契巴尼選編：《物與物權(quán)》，范懷俊譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第163頁(yè)。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之法權(quán)表達(dá)與實(shí)現(xiàn)路徑

雖然“修正案”將“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”單節(jié)設(shè)計(jì)，但根據(jù)第44條規(guī)定，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。此條無(wú)疑表明，當(dāng)承包方通過(guò)合同流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與集體土地所有權(quán)人并無(wú)合同關(guān)聯(lián)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有權(quán)利移轉(zhuǎn)、對(duì)接、行使均受制于承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之流轉(zhuǎn)合同。此類立法無(wú)疑會(huì)影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之法權(quán)表達(dá)及其實(shí)現(xiàn)路徑。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)生成邏輯有二：一是基于人與物之關(guān)系產(chǎn)生支配力，二是基于人與人之關(guān)系產(chǎn)生對(duì)抗力、優(yōu)先權(quán)及其他特定請(qǐng)求權(quán)。本文遵循土地經(jīng)營(yíng)權(quán)生成邏輯，重點(diǎn)闡釋其內(nèi)蘊(yùn)如下權(quán)利并探討其實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)支配力

所謂支配力，根據(jù)“修正案”第37條、第46條、第47條，系指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可對(duì)基于合同取得的農(nóng)村土地進(jìn)行實(shí)體占有、自主經(jīng)營(yíng)并為收益、處分。實(shí)體占有、自主經(jīng)營(yíng)很好理解且易于行使，需要特別關(guān)注的是經(jīng)營(yíng)權(quán)人之處分權(quán)。

根據(jù)“修正案”的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之處分權(quán)至少應(yīng)包含如下四種：

其一，轉(zhuǎn)讓。根據(jù)“修正案”第46條及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2018年12月19日頒行的《關(guān)于開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“六部委意見(jiàn)”)，經(jīng)承包方書(shū)面同意并報(bào)集體經(jīng)濟(jì)組織書(shū)面?zhèn)浒负?，土地?jīng)營(yíng)權(quán)人可以對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行“再流轉(zhuǎn)”。

其二，入股?！靶拚浮迸c“六部委意見(jiàn)”均規(guī)定了承包方入股的權(quán)利，但沒(méi)有明確規(guī)定繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否有權(quán)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。但揆諸立法文本與民法基本理論，除非雙方合同或法律明確禁止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人入股，則土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在征得承包方書(shū)面同意并向發(fā)包人書(shū)面?zhèn)浒负?，有?quán)以依合同取得之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。此外，只要無(wú)悖于“修正案”第42條各項(xiàng)規(guī)定，承包方已然出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，股權(quán)無(wú)非系土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之轉(zhuǎn)化形式和實(shí)現(xiàn)方式，無(wú)損于承包方任何權(quán)利。

所有的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)外乎是：當(dāng)面臨破產(chǎn)時(shí)，已轉(zhuǎn)換為股權(quán)之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何處置？此點(diǎn)可從如下方面考量：其一，如系入股土地專業(yè)合作社，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人隨時(shí)享有退社權(quán)，喪失的是可預(yù)期收益而非土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身；其二，如系入股工商企業(yè)所創(chuàng)設(shè)之股份公司，公司破產(chǎn)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人亦僅以其有限期之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其收益權(quán)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，不會(huì)危及承包方任何權(quán)利；其三，根據(jù)“六部委意見(jiàn)”，即便出現(xiàn)不可知風(fēng)險(xiǎn)，尚可通過(guò)“入股履約保證保險(xiǎn)”等險(xiǎn)種為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)提供保險(xiǎn)保障；其四，六部委提倡的新“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”在一定程度亦會(huì)間接消弭土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股風(fēng)險(xiǎn)。

其三，設(shè)定擔(dān)保?！靶拚浮钡?7條規(guī)定：受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書(shū)面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記。此點(diǎn)構(gòu)成“修正案”的一大亮點(diǎn)，不僅可以緩解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資難問(wèn)題，還可以在金融機(jī)構(gòu)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配均衡，誘發(fā)激活土地融資新動(dòng)力。

其四，申請(qǐng)登記?！靶拚浮钡?1條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！贝藯l賦權(quán)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記，并承認(rèn)其對(duì)抗效力，無(wú)疑使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得了物權(quán)性保護(hù)效力。

需要留意的是，上述權(quán)利的行使，均不得違反“修正案”第42條之各項(xiàng)規(guī)定，否則會(huì)招致集體之強(qiáng)力干預(yù)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之解約，還需承擔(dān)損害賠償責(zé)任。(11)“修正案”第64條賦予了集體介入經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之賠償義務(wù)：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償?！贝送?，支配力層面還有兩個(gè)問(wèn)題需要明確。其一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得消極不作為。除非為地力改良，基于土地之公共資源屬性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得以棄耕拋荒方式拋棄權(quán)利；其二，再流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)能否繼承？依照合同相對(duì)性原理，加以人身信用、經(jīng)營(yíng)能力等因素，筆者主張?jiān)倭鬓D(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能繼承。繼承人所能繼承的僅能是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)性收益而非土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身。如果繼承人需要獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以經(jīng)承包方書(shū)面同意并報(bào)發(fā)包人備案，通過(guò)再流轉(zhuǎn)方式或與承包人重新簽訂流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如此，繼承人是基于合同而非基于繼承而獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(二)對(duì)抗力

對(duì)抗力系土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人就農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)權(quán)利得以對(duì)抗他人的效力。根據(jù)“修正案”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人能否對(duì)抗承包方之權(quán)利是對(duì)抗力實(shí)現(xiàn)之首要且核心問(wèn)題。

根據(jù)集體土地所有權(quán)—農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的形成位階，不難看出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上尚有兩層控制性權(quán)利，其權(quán)利空間、實(shí)現(xiàn)方式均受制于上層權(quán)利。但是，低位階絕不意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)抗力之闕如或減損。就共時(shí)層面考察，作為所有權(quán)、承包權(quán)之實(shí)現(xiàn)方式，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)毫無(wú)對(duì)抗力，勢(shì)必反向減弱所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之效能及效益；就歷時(shí)層面考察，大陸法系之所有權(quán)概念源自于羅馬法之“dominium”，其原初意義系指家父之一般權(quán)利或?qū)θ魏沃黧w權(quán)利之擁有。(12)參見(jiàn)[意]彼德羅·彭梵得：《羅馬法教科書(shū)》，黃風(fēng)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第196頁(yè)。王利明教授綜合羅馬法學(xué)家相關(guān)論述后認(rèn)為，所有權(quán)(dominium)之形成是地役權(quán)(servitus)和用益物權(quán)(ususfructus)產(chǎn)生之結(jié)果。(13)參見(jiàn)王利明：《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第209頁(yè)。房紹坤教授則認(rèn)為，所有權(quán)是上述兩種權(quán)利產(chǎn)生之前提?；蛘哒f(shuō)，所有權(quán)構(gòu)成地役權(quán)與用益物權(quán)之基礎(chǔ)。只是早期羅馬法之所有權(quán)并非近現(xiàn)代意義上之私人所有權(quán)，而是公有意義上之所有權(quán)——古羅馬時(shí)期，土地屬于村社公有，耕地役權(quán)之存在即表現(xiàn)為對(duì)村社所有權(quán)之依賴。(14)參見(jiàn)房紹坤：《用益物權(quán)與所有權(quán)關(guān)系辨析》，載《法學(xué)論壇》2003年第4期。也正是基于上述史實(shí)，格羅索認(rèn)為，“早期的鄉(xiāng)村地役權(quán)是從早期的所有權(quán)——主權(quán)原型中產(chǎn)生出來(lái)的?！?15)[意]朱塞佩·格羅索：《羅馬法史》，黃風(fēng)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第114頁(yè)。從私人所有權(quán)之產(chǎn)生角度而言，王利明教授之觀點(diǎn)固無(wú)不當(dāng)；而從公有所有權(quán)角度而言，房紹坤教授之觀點(diǎn)更切近于歷史真實(shí)。由此不難看出，無(wú)論是公有制抑或私有制，無(wú)論是所有權(quán)與用益物權(quán)之產(chǎn)生孰先孰后，如果用益物權(quán)無(wú)力對(duì)抗所有權(quán)，用益物權(quán)固然受到抑制，但所有權(quán)亦難實(shí)現(xiàn)高效益。也正是從該角度出發(fā)，伯爾曼認(rèn)為，與近現(xiàn)代民法之絕對(duì)所有權(quán)相對(duì)比，“封建所有權(quán)在各個(gè)方面通常都是有限的、共同的。”(16)[美]伯爾曼：《法律與革命》，賀衛(wèi)方等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1993年版，第381頁(yè)。

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)抗承包權(quán)之各項(xiàng)權(quán)利中，位居首位的問(wèn)題是如何對(duì)抗承包方之解約權(quán)。根據(jù)“修正案”第42條規(guī)定，承包方不得單方解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但如受讓方擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，則承包方可單方解約。該條規(guī)定實(shí)則于邏輯上隱含了另一個(gè)前提：只要土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人沒(méi)有實(shí)施本條所列各項(xiàng)行為，則承包方不得擅自主張解約權(quán)，此點(diǎn)適足構(gòu)成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人抗辯承包方解約之法定依據(jù)。但此類對(duì)抗尚有不可知風(fēng)險(xiǎn)，這主要來(lái)自于第42條的兜底條款，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人如有“其他嚴(yán)重違約行為”，均可導(dǎo)致承包方單方解約。如此規(guī)定，無(wú)疑擴(kuò)大了承包方權(quán)利，限縮、窒礙了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利。僅依照“修正案”及《合同法》，“其他嚴(yán)重違約行為”至少包括還不限于如下四方面：其一，未交付或無(wú)力交付經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)；其二，未經(jīng)承包方書(shū)面同意再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；其三，未經(jīng)承包方書(shū)面同意以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押；其四，未經(jīng)承包方書(shū)面同意而進(jìn)行地力改良或修造修建附屬設(shè)施。

禁條如此繁冗而強(qiáng)勢(shì)，無(wú)疑會(huì)阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)能實(shí)現(xiàn)。筆者以為，除“修正案”第42條所規(guī)定的前三項(xiàng)解約事由外，所謂“嚴(yán)重違約”之“嚴(yán)重”，應(yīng)僅限于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之行為可能導(dǎo)致承包方合同目的落空，不能及于所有合同履行瑕疵。有鑒于此，承包方可根據(jù)《合同法》第94條第4項(xiàng)，將“未交付或無(wú)力交付經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”作為“當(dāng)事人一方有其他違約行為致使不能完全實(shí)現(xiàn)合同目的”之唯一事由，其他如未經(jīng)承包方書(shū)面同意而為相關(guān)行為，不宜作為法定解約理由。

(三)優(yōu)先權(quán)

“修正案”強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先權(quán)，卻未規(guī)定非集體成員土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之優(yōu)先權(quán)。就立法文本表述考察，“修正案”第38條確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)五大原則，其中之一為：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。如此規(guī)定，當(dāng)新一輪承包開(kāi)始，實(shí)踐中就必然出現(xiàn)兩種優(yōu)先權(quán)：一個(gè)是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之身份性優(yōu)先權(quán)與集體成員之外土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)人之物權(quán)性優(yōu)先權(quán)。細(xì)繹法條原意，上一輪承包期內(nèi)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之非集體成員如有意愿于新一輪承包中繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，勢(shì)必遭遇本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之身份性優(yōu)先權(quán)阻卻。

觀察我國(guó)政策文本與司法裁判，2005年3月1日起施行的原農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條強(qiáng)化了此一原則：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)?！?005年9月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第11條細(xì)化了集體成員優(yōu)先權(quán)保護(hù)的司法規(guī)則：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)期限等主要內(nèi)容相同的條件下主張優(yōu)先權(quán)的，應(yīng)予支持?！?17)所幸的是，該司法解釋對(duì)于在書(shū)面公示的合理期限內(nèi)未提出優(yōu)先權(quán)主張的優(yōu)先權(quán)人權(quán)利予以阻卻；同時(shí)賦予已然實(shí)際占有并經(jīng)營(yíng)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人以物權(quán)性保護(hù)：即便未經(jīng)書(shū)面公示，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之經(jīng)營(yíng)權(quán)人使用承包地兩個(gè)月內(nèi)未提出優(yōu)先權(quán)主張者，優(yōu)先權(quán)喪失。

立法文本、政策指引、司法規(guī)則構(gòu)成了集體成員獲致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之優(yōu)先權(quán)的嚴(yán)密保護(hù)體系，其本旨無(wú)非是強(qiáng)化集體成員之生存保障，但無(wú)形間卻強(qiáng)化了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的內(nèi)部性、封閉性、身份性，不僅不利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，亦無(wú)益于土地效益之持續(xù)增長(zhǎng)。

筆者主張，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利期間屆滿，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與外部土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在同等條件下對(duì)同一承包權(quán)項(xiàng)下之經(jīng)營(yíng)權(quán)主張權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)以非集體成員之實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利優(yōu)先。理由如次：其一，如系本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其已然享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；即便不享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，亦得以成員權(quán)享有集體收益。其二，有利于穩(wěn)定土地現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)狀況。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人為現(xiàn)實(shí)占有人、使用人，其經(jīng)過(guò)登記之物權(quán)性權(quán)利應(yīng)當(dāng)優(yōu)于單純的集體經(jīng)濟(jì)組織成員之身份權(quán)。其三，有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人持續(xù)投資，提高土地經(jīng)營(yíng)效率。賦予實(shí)際土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以優(yōu)先權(quán)并善加保護(hù)，必然增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之行為預(yù)期，從而持續(xù)追加投資、改善地力，不斷提高土地效率，避免對(duì)土地進(jìn)行竭澤而漁式經(jīng)營(yíng)。其四，有利于節(jié)縮經(jīng)營(yíng)成本。現(xiàn)實(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在資本投入、經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新、市場(chǎng)信息搜集甄別、人際網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定等方面有著明顯優(yōu)勢(shì)，保障其優(yōu)先權(quán)亦可節(jié)縮土地經(jīng)營(yíng)成本。

(四)地力改良費(fèi)用補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)

根據(jù)“修正案”第43條的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，都必須經(jīng)過(guò)承包方同意。由此，基于政策與法律，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人如果要主張并實(shí)現(xiàn)地力改良費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)，須滿足三個(gè)先決前提：征得承包方同意；依照法律與合同進(jìn)行改良、建設(shè)；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用需依合同約定。言外所指，若非經(jīng)承包方同意，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人則可能承擔(dān)三項(xiàng)消極后果：其一，構(gòu)成嚴(yán)重違約，引致承包方單方解約；其二，即便繼續(xù)履行合同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人喪失地力改良費(fèi)用補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)；其三，一旦期間屆滿，則土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得以持續(xù)占有對(duì)抗承包方以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)，否則即構(gòu)成《物權(quán)法》第242條之無(wú)權(quán)占有、惡意占有。

此類規(guī)定對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人極度不利，導(dǎo)致利益保護(hù)畸輕畸重，有違公平。相較之下，筆者建議民法典編纂時(shí)可借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法例，此種情形下，宜采“通知”而非“同意”，如此才能有效平衡雙方權(quán)益，不失允當(dāng)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法”第 850-8條規(guī)定：農(nóng)育權(quán)人對(duì)土地進(jìn)行改良之各類事項(xiàng)及費(fèi)用數(shù)額，需以書(shū)面形式通知土地所有人，如土地所有人不即刻表示反對(duì)，農(nóng)育權(quán)人即可于合同屆滿時(shí)請(qǐng)求返還此類特別改良費(fèi)用之現(xiàn)存增值部分。

(五)特別費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人相關(guān)特別費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)極易被忽略，如國(guó)家各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼究應(yīng)歸屬于承包方還是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人？

根據(jù)最近的政策法規(guī)，國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼費(fèi)用多達(dá)數(shù)種，典型的即有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、糧豆輪作補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、重金屬污染治理補(bǔ)貼、畜禽糞污資源化利用補(bǔ)貼、秸稈綜合利用補(bǔ)貼、殘膜回收利用補(bǔ)貼、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼等等；其補(bǔ)貼方式亦有直接補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)、貼息、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、資產(chǎn)折股量化、擔(dān)保補(bǔ)助、設(shè)立基金等。

上述補(bǔ)貼系國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)措施，或用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，或用于污染治理，或用于優(yōu)化土壤，不具備任何身份性，顯然應(yīng)當(dāng)秉持“誰(shuí)種地，補(bǔ)貼誰(shuí)”的原則。但幾年前筆者于重慶、四川、福建、江西農(nóng)村進(jìn)行土地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于國(guó)家各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，農(nóng)戶認(rèn)為系國(guó)家對(duì)農(nóng)戶之補(bǔ)貼并且屬于“直補(bǔ)”性質(zhì)，理應(yīng)歸承包農(nóng)戶享有；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人則認(rèn)為，國(guó)家補(bǔ)貼屬于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，是產(chǎn)業(yè)扶持，應(yīng)當(dāng)“誰(shuí)種地，誰(shuí)獲益”，作為土地之實(shí)際經(jīng)營(yíng)人，此類補(bǔ)貼理應(yīng)歸土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。但現(xiàn)實(shí)狀況是：基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未來(lái)的巨大收益預(yù)期和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)大地方勢(shì)力和身份優(yōu)勢(shì)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人迫于無(wú)奈認(rèn)可了目前補(bǔ)貼利益歸農(nóng)戶承包享有，但其內(nèi)心之不平與無(wú)奈卻溢于言表。

自2018年以來(lái)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策雖然已經(jīng)調(diào)整為“誰(shuí)種地，補(bǔ)貼誰(shuí)”，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人此類請(qǐng)求權(quán)是否得以真正實(shí)現(xiàn)，尚需經(jīng)歷較長(zhǎng)的博弈期。

(六)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)延期請(qǐng)求權(quán)

當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期間屆滿，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人所經(jīng)營(yíng)之農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)作物或其他產(chǎn)品尚未收獲，必須繼續(xù)占有農(nóng)地，是否能為請(qǐng)求承包方延長(zhǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限？對(duì)此，“修正案”未予明確規(guī)定，極易引發(fā)糾紛。筆者認(rèn)為，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法”對(duì)于此類請(qǐng)求權(quán)之規(guī)定適足借鑒。一方面排除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之無(wú)權(quán)占有風(fēng)險(xiǎn)，另一方面又能有效實(shí)現(xiàn)收益權(quán)。依照該法第839條之立法宗旨，出現(xiàn)上述情形，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可與承包方協(xié)商，由其以時(shí)價(jià)收購(gòu)上列產(chǎn)品；如果拒絕，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人得請(qǐng)求延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)期間，承包方不得拒絕，但延長(zhǎng)期限不得超過(guò)六個(gè)月。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之功能識(shí)別與偏倚保護(hù)

(一)實(shí)現(xiàn)土地效益與農(nóng)民收入雙向增長(zhǎng)

在我國(guó)目前法權(quán)體系中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于一種新型權(quán)利，雖系從身份性承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分解而出，但較之于此前法權(quán)模型，不僅從理論上可為用益物權(quán)體系之完善提供動(dòng)力機(jī)制，亦能有效推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地效益與農(nóng)民收益的雙向、持續(xù)增長(zhǎng)。

所有權(quán)的歷史進(jìn)步源自于其法權(quán)分化，與用益物權(quán)形成良性的制度競(jìng)爭(zhēng)和合理的利益分配機(jī)制。在土地效益的刺激下，所有權(quán)人不斷讓渡土地權(quán)能，承擔(dān)他人使用土地的容忍義務(wù)或土地負(fù)擔(dān)，通過(guò)建立合理而公平之土地利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地效益優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)自我權(quán)利增長(zhǎng)?！靶拚浮贝_立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但就其權(quán)利體系構(gòu)建層面顯然傾向于重點(diǎn)保護(hù)集體之靜態(tài)所有權(quán)和農(nóng)戶之身份性承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，顯得保守而落后。揆諸歷史，集體之靜態(tài)所有權(quán)與農(nóng)戶身份性承包經(jīng)營(yíng)權(quán)除了權(quán)利宣示外并不產(chǎn)生任何實(shí)益，土地的效益增長(zhǎng)只能來(lái)自于土地之實(shí)際經(jīng)營(yíng)。楊國(guó)楨教授認(rèn)為，唐代均田制崩潰后，市場(chǎng)化的私人土地所有權(quán)之效益高低一概取決于其用益物權(quán)、租賃權(quán)之發(fā)達(dá)程度。明中葉后，永佃權(quán)廣泛流行于江南、華南片區(qū)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地效益的高速增長(zhǎng)和江南經(jīng)濟(jì)的繁榮。(18)參見(jiàn)楊國(guó)楨：《明清土地契約文書(shū)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第70-105頁(yè)。

傳統(tǒng)永佃權(quán)之權(quán)利構(gòu)造可為今時(shí)之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)完善后入典提供有益的制度借鑒。其一，就支配力層面而論，永佃權(quán)人可自由處分一切權(quán)利，地主除收取地租外，不得干預(yù)永佃權(quán)人之任何權(quán)利。永佃權(quán)可出讓、設(shè)典、租賃甚或出租，尚可于出讓永佃權(quán)后根據(jù)合同約定保留耕作權(quán)(俗謂“賣馬不離槽”)。其二，就對(duì)抗力而言，永佃權(quán)人之解約權(quán)優(yōu)于地主之解約權(quán)。永佃權(quán)人不交付地租，地主可主張解約，另行招佃，除此之外，地主無(wú)權(quán)解約撤佃(俗謂“只準(zhǔn)佃辭東，不準(zhǔn)東辭佃”)。此點(diǎn)賦予了永佃權(quán)人永久使用土地之權(quán)利，增強(qiáng)了其行為預(yù)期，激活了其持續(xù)投入的積極性。其三，就利益分配而言，地主所有權(quán)(“田骨權(quán)”)的地租收益不得高于永佃權(quán)(“田皮權(quán)”)收益，一般情形下，其收益低于經(jīng)營(yíng)權(quán)收益(俗謂“金皮銀骨”)。(19)參見(jiàn)劉云生：《永佃權(quán)之歷史解讀與現(xiàn)實(shí)表達(dá)》，載《法商研究》2006年第1期。

要言之，“修正案”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)尚需于入典前進(jìn)一步修改、完善，賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以更為自由的支配力，更為強(qiáng)大的對(duì)抗力。唯其如此，土地產(chǎn)權(quán)才能產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)，吸引工商資本流入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；?、機(jī)械化、智能化，最終實(shí)現(xiàn)土地效益、農(nóng)民收入的雙向增長(zhǎng)。

(二)實(shí)現(xiàn)資金、技術(shù)、人才等資源要素聚集

按照斯波義信的理論，土地是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵、核心。斯波義信借鑒新經(jīng)濟(jì)史學(xué)理論，在縱向、橫向比較宋代以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局與走勢(shì)后，特別指出，農(nóng)業(yè)發(fā)展，人口、技術(shù)、資本等要素固然重要，但起決定性作用的還是土地利用制度。一定程度而論，上述各大要素都是為土地利用制度所吸引，最終趨于良性集聚。(20)參見(jiàn)[日]斯波義信：《宋代江南經(jīng)濟(jì)史研究》，方健、何忠禮譯，江蘇人民出版社2012年版，第28-29頁(yè)。

土地利用各項(xiàng)制度中，土地權(quán)利抵押當(dāng)屬特別重要的一種權(quán)利。“修正案”賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人抵押權(quán)屬于修法亮點(diǎn)，其效能一旦發(fā)揮，必然能為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大的整合功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的有限商品化、資本化，吸附工商資本、優(yōu)秀人才、先進(jìn)技術(shù)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

從傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，土地用益物權(quán)抵押是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的最強(qiáng)勁動(dòng)力。宋代以降，中國(guó)人口逐步增加，人均地畝數(shù)量總體呈下降趨勢(shì)。而明清經(jīng)濟(jì)的飛躍式發(fā)展，則是地權(quán)通過(guò)自由市場(chǎng)進(jìn)行買賣、抵押、租賃的結(jié)果。(21)參見(jiàn)趙岡：《歷史上農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式的選擇》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2000年第2期。稍加留意，不難看出，明清時(shí)代的地權(quán)設(shè)計(jì)及其市場(chǎng)化路徑顯然源自于宋代。單以土地權(quán)利抵押而論，無(wú)論是所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，宋代均可以通過(guò)權(quán)利抵押立體化實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，有效推動(dòng)鄉(xiāng)村土地資本、勞動(dòng)力資本、貨幣資本的高度融合。

典型代表是“倚當(dāng)”。所謂“倚當(dāng)”，即土地所有權(quán)人、使用權(quán)人、收益權(quán)人均可通過(guò)權(quán)利抵押進(jìn)行融資借貸。相較于“修正案”保守的立法邏輯，“倚當(dāng)”具有更大的開(kāi)放度和自由度，其中有兩方面適足為今日土地經(jīng)營(yíng)權(quán)完善入典所借鑒。其一，國(guó)家法律的優(yōu)容與認(rèn)可。“倚當(dāng)”純以土地權(quán)利當(dāng)事人自由意志為中心，官府對(duì)此類土地權(quán)利擔(dān)保既不設(shè)定形式要件予以規(guī)范、限制，亦不收取任何費(fèi)用，此即所謂“不批支書(shū)”“不過(guò)稅”。其二，立體化實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。與典權(quán)不同，“倚當(dāng)”并不必然導(dǎo)致土地權(quán)利的移轉(zhuǎn)或消滅，“倚當(dāng)”的成立也不以轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)或使用權(quán)為前提(“不過(guò)業(yè)”)。更重要的是，以土地使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，抵押人在獲得資金的同時(shí)，其使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)并不受影響(“不離業(yè)退佃”)。由此，土地的使用價(jià)值與交換價(jià)值同步實(shí)現(xiàn)，而土地的生存保障功能與融資功能亦同時(shí)滿足，可謂兩得其便。此點(diǎn)構(gòu)成宋代農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)的獨(dú)到特色，民間行為取向也自然傾向于寧取倚當(dāng)，不言典賣，既滿足了穩(wěn)定土地權(quán)利之心態(tài)，亦緩解了土地經(jīng)營(yíng)資金壓力，最終形成“契約+市場(chǎng)”模式，實(shí)現(xiàn)了各大生產(chǎn)要素的高效集聚。(22)參見(jiàn)劉云生：《中國(guó)古代契約思想史》，法律出版社2012年版，第150—154頁(yè)。

(三)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的多元化功能

基于我國(guó)固有國(guó)情，農(nóng)村土地承載著多元化功能。除經(jīng)濟(jì)功能外，尚有政治功能、社會(huì)功能。簡(jiǎn)言之，農(nóng)村土地既要確保國(guó)家對(duì)農(nóng)民的政治承諾，還要確保農(nóng)民基本生存條件，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定。

誠(chéng)如前述，“修正案”雖然確立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但并未全盤(pán)突破農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的封閉性、身份性，其立法理念仍然囿于前30年的“土地平均分配+農(nóng)戶身份依賴+農(nóng)地生存保障”邏輯。實(shí)則從20世紀(jì)90年代以來(lái)，除中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)還保留了傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)外，國(guó)內(nèi)大部分地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)已然趨向于規(guī)?；I(yè)化、智能化。傳統(tǒng)的身份性地權(quán)和自力經(jīng)營(yíng)模式受效益驅(qū)動(dòng)和青壯人口流出已逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化流動(dòng)和職業(yè)化經(jīng)營(yíng)，契約化與市場(chǎng)化必然成為經(jīng)營(yíng)權(quán)未來(lái)的應(yīng)然走向。那么，“修正案”為什么會(huì)保守、落后？可能的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)是來(lái)自于如下三大疑慮或隱憂，如不破除，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化路徑勢(shì)難暢通，其制度效能勢(shì)難發(fā)揮。

其一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化是否會(huì)危及公有制？此點(diǎn)隱憂源自于一個(gè)偽命題，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化會(huì)引發(fā)土地私有制；而隱含于該偽命題之后的則是另一種價(jià)值誤區(qū)：“耕者有其田”，土地公有制即意味著對(duì)土地權(quán)利的絕對(duì)平均分割。那么，土地公有制是否必然意味著土地的平均分配？現(xiàn)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制系建立在“耕者有其田”的政治道義與激發(fā)農(nóng)民積極性、解放農(nóng)村生產(chǎn)力的命題基礎(chǔ)之上。但在實(shí)施過(guò)程中，該命題的推演直接以土地的實(shí)體化、物質(zhì)化分配為基準(zhǔn)，在短時(shí)期內(nèi)，該制度優(yōu)勢(shì)釋放完畢，新的矛盾與困境不可避免地出現(xiàn)了：農(nóng)地分散化經(jīng)營(yíng)與規(guī)模效應(yīng)目標(biāo)相矛盾、簡(jiǎn)單的原始性耕作方式與先進(jìn)的現(xiàn)代化生產(chǎn)力水平相矛盾。上述兩種矛盾與制度困境對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化形成強(qiáng)大阻礙。

嚴(yán)格意義上講，土地公有制特別是農(nóng)村土地公有制并非意味著對(duì)土地的實(shí)體化、物質(zhì)化平均分配，而應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的最終控制力與支配力，藉此實(shí)現(xiàn)土地利益的公平分配。質(zhì)言之，公有制并非僅能通過(guò)“耕者有其田”的方式才能實(shí)現(xiàn)，超越物質(zhì)化、實(shí)體化的土地平均分配，于土地價(jià)值層面實(shí)現(xiàn)合于公平正義的利益分配才是創(chuàng)設(shè)土地公有制的最終皈依，也是解決社會(huì)矛盾的有效手段。(23)參見(jiàn)劉云生：《中國(guó)古代契約思想史》，法律出版社2012年版，第21—22頁(yè)。

其二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化是否危及糧食安全？此點(diǎn)亦屬杞人憂天。從世界各國(guó)之農(nóng)業(yè)保護(hù)法律與政策來(lái)看，農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化屬于有限市場(chǎng)化而非全盤(pán)市場(chǎng)化。所謂有限，系指無(wú)論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，均不得從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)?？梢哉f(shuō)，強(qiáng)力約束的農(nóng)地用途管制法律規(guī)范是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提，不會(huì)影響到國(guó)家糧食安全。

其三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化是否危及農(nóng)民的生存保障？此類疑慮亦屬無(wú)謂。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之自主經(jīng)營(yíng)前提首先保障的即是承包方權(quán)利，其次才是自己權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情形下，農(nóng)戶承包權(quán)人不僅能保有穩(wěn)定的土地收益，尚可作為自由、剩余勞動(dòng)力成為雇工，獲取另一份收入。

質(zhì)言之，唯有活躍的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)和充分自主的經(jīng)營(yíng)權(quán)能，才能更好地維護(hù)公有制、保障糧食安全和農(nóng)民權(quán)益，最終立體化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)功能、政治功能、社會(huì)功能，切實(shí)推進(jìn)并逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。