建立健全推進(jìn)綠色發(fā)展的公眾參與機(jī)制

謝枝麗 鄧翠華

(1. 福州大學(xué)至誠學(xué)院馬克思主義學(xué)院， 福建福州 350002；2. 福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 福建福州 350007)

綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的最新理論成果,既包括環(huán)境保護(hù)內(nèi)容,又不局限于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,“管全局、管根本、管長遠(yuǎn)的導(dǎo)向”[1]，是一場關(guān)涉空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式以及價值理念、體制機(jī)制等全方位的變革，需要政府、企業(yè)、公眾的廣泛參與，其中公眾是推動綠色發(fā)展的重要力量。公眾參與綠色發(fā)展不僅可以更好地對政府和企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)督，在一定程度上彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”現(xiàn)象，有利于形成政府、企業(yè)和公眾互動共治的模式，[2]而且，如果人人參與綠色發(fā)展,比如，注意節(jié)約每一滴水、每一度電、每一粒糧食，人人都為推進(jìn)綠色發(fā)展獻(xiàn)策獻(xiàn)力，將產(chǎn)生推進(jìn)綠色發(fā)展的強(qiáng)大合力。因而，黨和國家越來越重視公眾參與在綠色發(fā)展中的作用。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱新環(huán)保法)中明確了公眾參與環(huán)境治理的必要性。黨的十九大報告中也明確提出：“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系?！盵3]但在現(xiàn)實中，公眾參與綠色發(fā)展仍然存在許多問題。如何解決公眾參與綠色發(fā)展面臨的一系列問題？怎樣才能提高公眾參與的有效性？建立健全推進(jìn)綠色發(fā)展的公眾參與機(jī)制則是重要途徑。

一、公眾參與綠色發(fā)展中存在的問題

從中國公眾參與綠色發(fā)展的現(xiàn)狀來看，雖然整體狀況在不斷進(jìn)步中，前景樂觀，但當(dāng)前我國公眾參與綠色發(fā)展的認(rèn)知程度、參與能力及參與的有效性都有待提高。存在的問題主要表現(xiàn)為：

一是對公眾參與的重要性認(rèn)識不足，公眾參與能力有待提高。首先，公眾參與需要政府的重視和支持，但有些地方政府對公眾參與的重要性認(rèn)識不足、不夠重視。如今仍有些地方政府未將公眾參與綠色發(fā)展的工作納入本地發(fā)展規(guī)劃，政策上存在缺失甚至空白的現(xiàn)象。為了應(yīng)付上級的檢查，做些形式上的環(huán)保行動的大有所在。有些地方政府與企業(yè)在發(fā)展中不重視環(huán)境信息公開，官方公布的信息中有關(guān)宏觀生態(tài)總體狀況的較多，與公眾切身利益息息相關(guān)的小范圍的生態(tài)環(huán)境狀況的信息嚴(yán)重不足，使公眾對生態(tài)環(huán)境受破壞的關(guān)鍵問題把握不準(zhǔn)，以致舉證不力。多數(shù)企業(yè)對于環(huán)境信息的公開處于被動狀態(tài)，除非配合政策與法律要求，主動公開的極其少見。其次，就公眾自身來說，公眾對環(huán)保問題的認(rèn)知與參與綠色發(fā)展的能力都有待提高。多數(shù)公眾對與其自身利益相距較遠(yuǎn)的環(huán)保問題的參與度較低，仍有許多公眾沒有意識到自身需要提高對環(huán)保知識的認(rèn)知。上海交通大學(xué)民意與輿情調(diào)查研究中心主任鐘楊指出：“對于近年來已經(jīng)成為環(huán)境污染熱門關(guān)鍵詞的PM2.5，仍然只有43.2%的受訪者表示了解。”[4]公眾對加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法，加大環(huán)?？萍纪度氲钠谂沃递^高。相關(guān)調(diào)查顯示：在公眾認(rèn)為改善中國環(huán)境問題最有效的方式中，增加法律制裁居第一位。但公眾對法律的認(rèn)知與如何利用法律手段保護(hù)有效參與的能力不高，因此，多數(shù)公眾遇到環(huán)境損害問題時，不知道如何正確處理。

二是公眾參與缺乏政策與法律的保障,參與的有效性有待提高。目前，我國公眾參與綠色發(fā)展的渠道較多，但有效性不強(qiáng)。比如對于綠色發(fā)展中的某個具體問題，公眾可以通過人民代表大會制度、信訪制度、市長熱線、政府開放日、專家咨詢會、聽證會、公示制度、民意調(diào)查制度、網(wǎng)絡(luò)論壇、電子郵件、微博等許多方式進(jìn)行參與。但是，這些方式并不是都發(fā)揮了應(yīng)有的作用，很多方式甚至流于形式。政府部門在處理跟公眾參與相關(guān)的問題時，缺乏相應(yīng)的規(guī)范，對于很多問題的解決，受決策者個人素質(zhì)和心理狀態(tài)影響的情況還比較嚴(yán)重，解決問題往往建立在經(jīng)驗和習(xí)慣的基礎(chǔ)上，缺乏明確的政策與法律規(guī)范，導(dǎo)致問題的解決常因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變。此外，公眾參與綠色發(fā)展的激勵與保護(hù)機(jī)制還不完善，相關(guān)法律法規(guī)還不健全。公眾參與綠色發(fā)展的過程中，很可能會牽涉到一些污染超標(biāo)的企業(yè)或其他組織，這種情況下公眾的人身財產(chǎn)安全可能受到威脅，就更需要有相應(yīng)的法律法規(guī)保護(hù)公眾的合法行為不受傷害。只有及時對保護(hù)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的個人或組織進(jìn)行獎勵，才能調(diào)動并保持公眾參與綠色發(fā)展的熱情和積極性。[5]近些年來，我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域有了很大的進(jìn)展，有些地方法院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭、環(huán)境保護(hù)法庭、環(huán)境保護(hù)合議庭等，相關(guān)的法律法規(guī)也在一些地方相繼出臺，如新環(huán)保法在第五十八條對環(huán)境公益訴訟做出明確的規(guī)定。但是，這些機(jī)構(gòu)與法律在實際運(yùn)行中還存在很多問題。如北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所在參與環(huán)境公益訴訟的實踐中，在一些案件中被認(rèn)為具有原告資格，在有些案件中則被法院認(rèn)為是“非專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動的社會組織”,從而被否定了原告資格。

二、公眾參與綠色發(fā)展存在問題之原因探析

公眾參與綠色發(fā)展之所以存在以上問題，原因是多方面的。主要包括如下幾點(diǎn)：

(一)公眾參與能力不強(qiáng)

公眾參與能力不強(qiáng),主要有以下三方面的原因：一是公共精神的缺乏。公共精神在公眾參與中起著重要的作用。公眾參與綠色發(fā)展需要培育公共精神，公共精神可以為公眾參與綠色發(fā)展提供精神支柱與價值引領(lǐng)。實踐證明，那些公共精神較高的地方，公眾推崇團(tuán)結(jié)和社會整合，通常較關(guān)心公共事物。相反，缺乏公共精神的地方，公共事務(wù)則被看成是政治家的事，而生活在其中的公眾則感到有被剝奪感和不幸福感。公共精神作為一種社會需求涉及社會的方方面面，體現(xiàn)在公眾參與公共生活的實踐過程中，鑲嵌在特定的社會架構(gòu)和文化土壤之中。正如約翰·穆勒所說：“一個絕對不能參與政治及公共事務(wù)的人，不能稱為公民?！盵6]其實，公眾在參與政治及公共事務(wù)的過程中，既能意識到個體利益的尊貴，又能感受到公共利益給人帶來的愉悅感。因為在積極參與的過程中, 公眾寄托了情感、付出了心血，因此得到尊重。長期以來，我國大多數(shù)公民認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)是政府的事情，個人的力量是微不足道的，并且，公眾參與環(huán)保所付出的成本和得到的回報往往又不成比例，因而導(dǎo)致公眾參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的動力不足，需要培育公共精神。二是公眾的環(huán)?？茖W(xué)知識有待絕提高。綠色發(fā)展領(lǐng)域關(guān)涉很多復(fù)雜且專業(yè)的知識，需要參與主體具有較高的文化素質(zhì)或?qū)I(yè)知識。公眾缺乏環(huán)?？茖W(xué)知識，就缺乏參與環(huán)保的能力。三是環(huán)境信息公開機(jī)制不完善。公眾參與綠色發(fā)展的認(rèn)識能力與實踐能力建立在充分了解環(huán)境信息的基礎(chǔ)上，沒有了信息來源，公眾的參與實踐就成了無源之水、無本之木，參與行為也就成為空談。2016年8月9日，李克強(qiáng)總理在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上強(qiáng)調(diào)：“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)。”2017年6月13日，李克強(qiáng)總理在同類會議上繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：“打破‘信息孤島’，提高政務(wù)服務(wù)便利化水平?！盵7]可見中央對信息公開問題十分重視，但各級政府往往落實不到位。有些政府官員考慮到負(fù)面消息的公開可能會影響其自身仕途的升遷與政績的考核，往往習(xí)慣于報喜不報憂，影響環(huán)境信息公開的及時性與準(zhǔn)確性。此外，相關(guān)的法律法規(guī)在規(guī)范環(huán)境信息公開中存在不足。如《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(2007年)與新環(huán)保法中雖然都明確規(guī)定環(huán)境信息公開行政不作為的法律責(zé)任，但由于在責(zé)任追究與落實方面缺乏有效的機(jī)制，使其中的條款難以發(fā)揮出預(yù)防、控制與制裁的作用。《政府信息公開條例》(2007年)中對環(huán)境信息不予公開做出規(guī)定，但這些規(guī)定具有模糊性，給了一些政府官員設(shè)置不公開環(huán)境信息的理由，使公眾在依申請公開環(huán)境信息的實踐中經(jīng)常受挫。

(二)公眾參與有效性不高

公眾參與有效性不高,主要有如下三方面的原因：一是反饋機(jī)制不暢通。公眾在參與綠色發(fā)展的實踐中，公眾與政府之間如果溝通與互動不順暢，公眾就無法表達(dá)他們的真實愿望與要求，政府也不能及時積極地做出回應(yīng)，從而抑制了公眾參與的積極性與主動性。二是激勵與保障機(jī)制不夠完善。完善的激勵與保障機(jī)制有助于公眾參與行為不受阻礙或少受阻礙，有利于提高公眾參與的有效性。當(dāng)前中國綠色發(fā)展以政府為主導(dǎo)，政府可以從政策制定、技術(shù)與設(shè)備支持、稅收制度等方面采取相應(yīng)的措施，來建立健全激勵與保障機(jī)制，但由于有些地方政府對公眾參與綠色發(fā)展的不重視，或覺得做這些不能為自身的政績加分，不愿投入精力與資金，以致公眾參與的積極性無法得到激勵與保障。如在鼓勵綠色消費(fèi)、綠色出行、垃圾處理分類等方面，政府可以提供一些政策、技術(shù)設(shè)備、稅收等方面的支持，但有些地方政府卻不作為。三是約束與懲罰機(jī)制還需加強(qiáng)。政府的主導(dǎo)作用決定了在政府績效問責(zé)機(jī)制中，滲入對公眾參與綠色發(fā)展方面的績效考評與問責(zé)顯得尤為重要，當(dāng)前我國在這方面有所發(fā)展，但還需完善。[8]此外，由于我國環(huán)境公益訴訟制度起步不久，在實踐中還存在許多不足之處。如環(huán)境公益訴訟在規(guī)定原告資格、保障原告利益等方面都不夠完善，存在原告利益被忽視的情況等。

三、推進(jìn)公眾參與綠色發(fā)展的機(jī)制

基于當(dāng)前中國公眾參與綠色發(fā)展存在的問題與原因分析，建立健全提高公眾參與能力與有效性的機(jī)制勢在必行。

推進(jìn)公眾參與綠色發(fā)展，要從提高公眾參與能力及參與的有效性兩方面入手，從而建立健全推進(jìn)公眾參與綠色發(fā)展機(jī)制。

(一)建立健全提高公眾參與綠色發(fā)展能力的機(jī)制

解決公眾參與存在的問題，提高公眾參與綠色發(fā)展的有效性，就要提高公眾參與的能力，可以從公共精神的培育機(jī)制、宣傳教育機(jī)制、環(huán)境信息公開機(jī)制三方面著手。

1. 公共精神的培育機(jī)制

公眾公共精神的培育與其政治權(quán)利密不可分，公眾對公共事務(wù)的廣泛參與也在推動著民主政治的發(fā)展。因此，政府要暢通政治參與渠道，保障公眾的基本政治權(quán)利，讓公眾有機(jī)會參與公共事務(wù)的管理與決策。要在全社會營造一種人人都關(guān)心政治與公共事務(wù)的氛圍，為公眾參與創(chuàng)造良好的心理環(huán)境，提高公眾參與的理性程度，克服公眾參與的冷漠心理。如果公眾能像關(guān)心自己的事情一樣關(guān)心綠色發(fā)展，并在不斷與政府與企業(yè)的互動與合作中對綠色發(fā)展問題達(dá)成共識，并在這種共識下開展有序的建設(shè)，就是在培養(yǎng)公眾的公共精神。要培養(yǎng)公眾的自主意識與參與意識，讓綠色發(fā)展成為每個人的共識，將綠色發(fā)展理念融入社會公眾的每一個個體中，讓公眾認(rèn)識到綠色發(fā)展不僅僅是政府官員，少數(shù)社會精英的事情，而是需要公眾的廣泛參與，關(guān)乎每個人的切身利益，還需要建立健全宣傳教育機(jī)制。[9]通過宣傳教育，可以引導(dǎo)公眾享有高質(zhì)量的公共生活，培養(yǎng)公眾參與綠色發(fā)展的能力。

2. 宣傳教育機(jī)制

建立健全綠色發(fā)展的宣傳教育機(jī)制，是解決當(dāng)前我國公眾參與綠色發(fā)展能力偏低的主要途徑之一。要充分利用媒體的力量，廣泛調(diào)動社會各方資源進(jìn)行宣傳教育，同時加強(qiáng)環(huán)保知識的普及，幫助公眾及時、準(zhǔn)確地了解環(huán)?？茖W(xué)知識。具體可以從以下兩方面入手:

一是在教育的內(nèi)容上，首先要加強(qiáng)公眾參與綠色發(fā)展的意識教育。在全社會樹立生態(tài)意識、環(huán)保意識、資源環(huán)境公共性意識，加強(qiáng)綠色發(fā)展宣傳教育。通過對當(dāng)今生態(tài)環(huán)境遭受破壞的具體現(xiàn)狀、環(huán)境污染危害、氣候變化狀況等的分析，讓公眾了解到環(huán)境保護(hù)的重要性與緊迫性，讓公眾認(rèn)識到綠色發(fā)展的重要性。其次，要進(jìn)行一些專業(yè)知識的普及與培養(yǎng)一些專業(yè)人才。為了給公眾普及必要的專業(yè)知識，政府必須加大資金扶持力度，并給予為公眾普及專業(yè)知識的專業(yè)人才一定的資助。要在社會中培養(yǎng)一些有能力防治生態(tài)破壞和消除環(huán)境污染的專業(yè)人才，專業(yè)人才的培養(yǎng)和造就可以在高等院?；蛞恍I(yè)培訓(xùn)中完成。同時，要把社會中各層次管理人員培養(yǎng)和造就成具有環(huán)保與持續(xù)發(fā)展綜合決策和管理能力的人才，以便在社會的各個領(lǐng)域為改善生活環(huán)境和創(chuàng)造高質(zhì)量的綠色生產(chǎn)服務(wù)。

二是在教育的形式上，要通過學(xué)校、社會的綠色發(fā)展教育，提高公眾的參與能力。首先，要從娃娃階段就開始教育，將綠色發(fā)展的理念融入學(xué)校教育、在職人員培訓(xùn)和大眾教育的各門課程設(shè)置中，或設(shè)置專門的課程進(jìn)行教育。要在學(xué)校、社區(qū)開展豐富多彩的綠色發(fā)展主題實踐教育活動，形成學(xué)校、社會包括社區(qū)的有機(jī)系統(tǒng)教育模式。其次，通過新聞媒體及社會各界生動廣泛深入地對環(huán)境新聞事件等的報道，引導(dǎo)公眾正確參與綠色發(fā)展的實踐中。政府要撥出相應(yīng)經(jīng)費(fèi)用于環(huán)保宣傳，將環(huán)境問題列為重要的報道節(jié)目，并通過書刊、雜志、報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等向社會普及綠色發(fā)展理念與知識，從每個公民的衣食住行等方面著手，給公眾提供切實可行的具體可操作的指導(dǎo)，從而使每個公民自覺養(yǎng)成綠色生活方式的習(xí)慣，并能以恰當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到綠色發(fā)展的實踐中。

3. 環(huán)境信息公開機(jī)制

完善環(huán)境信息公開機(jī)制也是提高公眾參與綠色發(fā)展能力的途徑之一。政府部門應(yīng)通過適當(dāng)?shù)姆绞?，及時向公眾公開各種可以主動公開的環(huán)境資訊。首先，要建立健全環(huán)境信息法律機(jī)制。法律文件在實際應(yīng)用中表現(xiàn)出的操作困難或影響實際效果的問題，要從完善法律制度上著手修改，要結(jié)合公眾反映的意見與司法實踐不斷總結(jié)，制定適合環(huán)境信息公開的法律制度。如《政府信息公開條例》(2007年)對不公開、限制公開的環(huán)境信息范圍要更為明確，對于環(huán)境信息公開的例外情形，要出臺相對應(yīng)的解釋性文件或配套的實施細(xì)則。其次，應(yīng)建立健全環(huán)境信息公開監(jiān)督機(jī)制。對于不公開、限制公開的環(huán)境信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序等要有明確的規(guī)定，并接受嚴(yán)格的監(jiān)督。對于應(yīng)該主動公開的環(huán)境信息，政府和企業(yè)如果不公開，應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)與人員對其進(jìn)行監(jiān)督。再次，要建立健全環(huán)境信息公開考核機(jī)制。對于環(huán)境信息公開的內(nèi)容、主體、方式、公開人員、時間期限等進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范與考核。對于當(dāng)前環(huán)境信息公開內(nèi)容中存在的報喜不報憂、主體偏狹窄、方式混亂、公開人員不專業(yè)、時效性滯后等問題，要改革現(xiàn)有不恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制，建立健全合理的考核機(jī)制用以規(guī)范。[10]

(二) 建立健全保障公眾參與綠色發(fā)展有效性的機(jī)制

建立健全推進(jìn)綠色發(fā)展的公眾參與機(jī)制，不僅要建立健全提高公眾參與能力的機(jī)制，且要建立健全保障公眾參與有效性的機(jī)制。包括公眾參與的反饋機(jī)制、激勵與保障機(jī)制、懲罰與約束機(jī)制。[11]完善的反饋機(jī)制，有利于公眾與政府之間的良性溝通；激勵與保障機(jī)制，可以更好地完成責(zé)任的履行；而懲罰與約束機(jī)制是更深層次的保障，對于責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督與追究才能保證公眾參與機(jī)制真正得以落實，是提高公眾參與有效性最強(qiáng)有力的手段。[12]

1. 反饋機(jī)制

反饋機(jī)制至關(guān)重要。如果公眾能真實地表達(dá)出他們心中的所思所想，政府有關(guān)部門能通過與公眾經(jīng)常性的溝通和互動方式進(jìn)行積極回應(yīng)，政府就能了解公眾的要求與期望，公眾就能了解政府政策制定的緣由以及官員的作為是否對他們負(fù)責(zé)。公眾從內(nèi)心深處對政府部門的信任有利于提高公眾參與的主動性與積極性，使參與活動產(chǎn)生積極真實的參與效果。因此要完善公眾參與綠色發(fā)展的反饋機(jī)制，就得完善公眾參與綠色發(fā)展的民意表達(dá)機(jī)制與政府積極回應(yīng)機(jī)制。民意表達(dá)機(jī)制是指，公眾通過各種體制內(nèi)設(shè)定的渠道和途徑表達(dá)自己的意愿和利益需求的機(jī)制。如果能夠暢通公眾參與綠色發(fā)展的渠道，加強(qiáng)公眾與相關(guān)部門的聯(lián)系與互動，公眾就能省時省力地參與行動并使其真正取得成效，從而調(diào)動公眾持續(xù)參與的積極性與主動性。完善政府積極回應(yīng)機(jī)制，當(dāng)務(wù)之急是保障公眾順利行使參與權(quán)。政府應(yīng)通過建立新聞發(fā)言人機(jī)制、限期答復(fù)機(jī)制、行政問責(zé)機(jī)制等各種機(jī)制來對公眾參與進(jìn)行積極的回應(yīng)，完善公眾參與綠色發(fā)展的反饋機(jī)制。

2. 激勵與保障機(jī)制。

要把綠色發(fā)展理念內(nèi)化于每一個公民的思想中，使公眾自覺、自愿地參與綠色發(fā)展的實踐中，并習(xí)慣性地選擇綠色生產(chǎn)方式與生活方式，需要有完善的激勵與保障機(jī)制。首先，政府應(yīng)從政策制定和行動上鼓勵和支持公眾的參與。政府要對公眾參與綠色發(fā)展的途徑、形式和程序加以明確規(guī)定，提高可操作性，同時針對不同類型的做法進(jìn)行專門規(guī)定，制定科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，為公眾參與提供指導(dǎo)。比如：提倡公眾食用綠色食品，就得幫助公眾在綠色食品的評判、購買、檢測等各方面給予指導(dǎo)并提供方便，對于綠色食品的認(rèn)證以及品牌等進(jìn)行宣傳，嚴(yán)懲假冒綠色食品的商家等。倡導(dǎo)公眾綠色出行，就得提供出行使用的自行車、電動車、可再生能源的汽車(如電動汽車)等交通工具。如在“自行車王國”丹麥，為了鼓勵公眾使用自行車，政府在很多城市都給自行車以“特權(quán)”。比如，將大街上的交通信號紅綠燈系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)，多裝了一個專管自行車的小型紅綠燈，改成按照自行車的行駛速率進(jìn)行變換，交通法規(guī)甚至規(guī)定，十字路口遇到紅燈，騎車人可以直接右轉(zhuǎn)，而其他車輛卻沒有這項特權(quán)。丹麥政府的政策傾斜，保證騎車人一路暢通，也使更多人愿意騎自行車出行。其次，政府應(yīng)提供技術(shù)以及設(shè)備的支持。如要引導(dǎo)公眾對生活垃圾進(jìn)行分類放置以便后期的資源回收，就得在公共場所或社區(qū)提供方便垃圾分類的設(shè)備。可以在社區(qū)中心或大的加油站旁邊，放置分別標(biāo)著：報紙、硬紙殼、塑料、有色玻璃、無色玻璃、金屬等可供分類回收垃圾用的金屬罐垃圾桶，在每個社區(qū)設(shè)立一些大的垃圾處理場。再次，充分利用稅收機(jī)制。稅收機(jī)制是調(diào)控公眾參與綠色發(fā)展的重要手段。如要提倡公眾使用電動汽車，就可給購買與使用電動汽車的車主減免購車稅，提高使用石油等不可再生能源汽車的相關(guān)稅收費(fèi)用。

3. 約束與懲罰機(jī)制

網(wǎng)友們的第一反應(yīng)也是不太相信，有的調(diào)侃說：我超意興準(zhǔn)備接手山東男籃，有的比較悲觀：難道濟(jì)南找不到一家可以接手山東男籃的私企了嗎？

約束與懲罰機(jī)制是保障公眾有效參與的最后屏障，必須堅持激勵與約束并舉，在全社會形成支持綠色發(fā)展的利益導(dǎo)向，“堅持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、損害嚴(yán)懲、責(zé)任追究，形成對各類市場主體的有效約束，逐步實現(xiàn)市場化、法治化、制度化”[13]。要完善公眾參與綠色發(fā)展的約束與懲罰機(jī)制，主要從兩個方面入手：

一是要完善政府績效問責(zé)機(jī)制。我國綠色發(fā)展以政府為主導(dǎo)的模式，決定了政府在推進(jìn)綠色發(fā)展進(jìn)程中起著主要的作用。要讓公眾在政府的領(lǐng)導(dǎo)下有效地參與，完善以公眾參與為基石的政府績效問責(zé)機(jī)制至關(guān)重要。要明確問責(zé)主體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)路徑、問責(zé)的懲戒和申述機(jī)制以及問責(zé)文化等各方面的內(nèi)容。其中，問責(zé)主體應(yīng)多元化，問責(zé)內(nèi)容應(yīng)以公眾需求為導(dǎo)向，問責(zé)路徑應(yīng)以公眾參與為基礎(chǔ)，問責(zé)的懲戒和申述機(jī)制應(yīng)以回應(yīng)公眾關(guān)切的問題為宗旨，問責(zé)文化應(yīng)以培育公眾參與的公共精神為主要內(nèi)容。環(huán)保主管部門應(yīng)聘請專業(yè)人員與公眾的代表擔(dān)任環(huán)境特約監(jiān)察員，對環(huán)保工作進(jìn)行嚴(yán)格全面的監(jiān)督與考核。[14]2016年12月22日公布的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》明確規(guī)定：“對考核等級為優(yōu)秀、生態(tài)文明建設(shè)工作成效突出的地區(qū)，給予通報表揚(yáng)；對考核等級為不合格的地區(qū)，進(jìn)行通報批評，并約談其黨政主要負(fù)責(zé)人，提出限期整改要求；對生態(tài)環(huán)境損害明顯、責(zé)任事件多發(fā)地區(qū)的黨政主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)負(fù)責(zé)人(含已經(jīng)調(diào)離、提拔、退休的)，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等規(guī)定，進(jìn)行責(zé)任追究?！盵15]可見在我國生態(tài)文明建設(shè)中，政府的績效問責(zé)機(jī)制正在不斷完善，但是有了明確的考核方案之后，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制才是關(guān)鍵所在。

二是要不斷完善環(huán)境公益訴訟機(jī)制。完善的環(huán)境公益訴訟機(jī)制能激勵與保障公眾與破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行有力斗爭，能讓破壞環(huán)境的一方受到應(yīng)有的懲罰。環(huán)境利益屬于社會公共利益，公眾本應(yīng)有責(zé)任與義務(wù)參與環(huán)境問題的糾紛解決，但目前我國的環(huán)境公益訴訟機(jī)制在對原告的資格規(guī)定上，卻排除了公眾直接參與訴訟的可能。新環(huán)保法第五十八條規(guī)定：“符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(1)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;(2)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前述規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”[16]以上條文只規(guī)定符合條件的社會組織可以成為訴訟的主體。但當(dāng)前符合條件的社會組織較少，其中有些符合條件的社會組織又不具備參與環(huán)境公益訴訟的規(guī)模與能力。此外，社會組織的活動范圍受限于《社會團(tuán)體登記管理條例》(2016年)，因而其參與環(huán)境公益訴訟的地域范圍又受到了限制。這種限制導(dǎo)致本地社會組織礙于當(dāng)?shù)卣牡胤奖Ｗo(hù)主義可能“不敢訴”，而其余地方的社會組織礙于活動范圍受限又“不能訴”。多重限制之下，能參與到環(huán)境公益訴訟中的公民人數(shù)極少。[17]另外，環(huán)境公益訴訟的原告利益保障機(jī)制也不健全。目前我國的環(huán)境公益訴訟機(jī)制中，原告的利益要么被認(rèn)為與社會公共利益完全重合，要么被認(rèn)為不存在或無需考慮，這種忽視原告利益的機(jī)制不利于激勵更多的人參與到環(huán)境公益訴訟的行列中。因而，完善環(huán)境公益訴訟機(jī)制，必須放寬原告主體的資格條件，同時建立健全原告經(jīng)濟(jì)利益與非經(jīng)濟(jì)利益的保障機(jī)制，包括公益訴訟基金機(jī)制、勝訴獎勵機(jī)制、防報復(fù)機(jī)制等，以激勵公眾的廣泛參與。[18]

注釋：

[1] 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年計劃的建議》，《人民日報》2015年11月4日。

[2] 鄧翠華：《關(guān)于生態(tài)文明公眾參與制度的思考》，《毛澤東鄧小平理論研究》2013年第10期。

[3] 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《求是》2017年第21期。

[5][12] 鄧翠華、林光耀、張偉娟：《關(guān)于生態(tài)文明法律制度的辯證思考》，《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2015年第3期。

[6] 岳珂、姜峰：《公共精神的缺失與重構(gòu)》，《西安外事學(xué)院學(xué)報》2010年第8期。

[7] 賈利佳、鐘衛(wèi)紅：《政府環(huán)境信息公開的現(xiàn)狀、問題及展望》，《汕頭大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2018年第2期。

[8] 邱耕田、唐愛軍：《論社會發(fā)展的三種機(jī)制》，《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第6期。

[9] 宋智翔：《構(gòu)建共建共享公眾參與體系》，《中國環(huán)境報》2017年2月14日第1版。

[10] 秦書生、楊碩：《習(xí)近平的綠色發(fā)展思想探析》，《理論學(xué)刊》2015年第6期。

[11] 趙細(xì)康：《健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制》，《中國環(huán)境報》2013年1月20日第2版。

[13][14] 中共中央國務(wù)院：《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2015年9月21日，http://www.gov.cn /guowuyuan/2015/09-21/content_2936327.htm,2018年7月3日。

[15] 中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳：《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，2016年12月22日http://www.gov.cn/zhengce/2016-2/25/content_5152610.htm，2018年7月3日。

[16] 全國人大常委會：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，2014年4月25日。

[17] 呂忠梅：《完善環(huán)境公益訴訟機(jī)制》，《人民日報》2015年11月18日第2版。

[18] 吳真、李天相：《環(huán)境公益訴訟原告利益保障機(jī)制研究》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版) 2017年第11期。