歐美農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具的應(yīng)用及其啟示

許標(biāo)文，王海平,2，林國(guó)華*

(1.福建省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與科技信息研究所，福建 福州 350003；2.福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州350002)

如何滿(mǎn)足未來(lái)全球人口的食品需求，并維護(hù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)性和生物多樣性，已成為當(dāng)前人類(lèi)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。綠色發(fā)展作為一種可持續(xù)發(fā)展模式，在確保自然資產(chǎn)能夠持續(xù)為人類(lèi)幸福提供各種資源和環(huán)境服務(wù)的同時(shí)，還能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及發(fā)展[1]，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，緩解生態(tài)稀缺危機(jī)[2]，同時(shí)兼顧自然資產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展效益[3]。綠色發(fā)展的內(nèi)涵有兩層：(1)在不損害未來(lái)資源的前提下，提高現(xiàn)有資源的經(jīng)濟(jì)效率；(2)積極改善現(xiàn)有的環(huán)境效率。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方式是一種涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式調(diào)整的可持續(xù)發(fā)展模式，不僅可以“養(yǎng)活世界”[4]，還可保護(hù)生物與資源的多樣性[5]。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)[6]，但目前我國(guó)涉及農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、補(bǔ)貼制度等方面的政策工具與綠色發(fā)展目標(biāo)還存在一定偏差。為進(jìn)一步達(dá)成增產(chǎn)、增收、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)[7]，本文從提高經(jīng)濟(jì)效率、改善環(huán)境效率兩方面的政策工具入手，分析美國(guó)、歐盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具的應(yīng)用，進(jìn)而提出加快構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具體系的政策建議。

一、文獻(xiàn)綜述

政策工具研究在20世紀(jì)80年代興起于西方國(guó)家，目前已廣泛應(yīng)用于資源管理、環(huán)境保護(hù)、金融管理、農(nóng)業(yè)政策等公共管理領(lǐng)域。國(guó)外對(duì)農(nóng)業(yè)政策工具的研究主要包括農(nóng)場(chǎng)政策、土地管理、技術(shù)研發(fā)、氣候治理及產(chǎn)品貿(mào)易等方面[8-14]。政策工具的選擇需考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)品貿(mào)易等因素[15]，隨著國(guó)家進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展及貿(mào)易環(huán)境的變化，政策工具作用機(jī)制變得更加復(fù)雜。在過(guò)去幾十年中，發(fā)展中國(guó)家偏向于采用價(jià)格政策、投入補(bǔ)貼等干預(yù)性政策工具[16]，而發(fā)達(dá)國(guó)家則偏向于采用市場(chǎng)化的直接支付[17]。如美國(guó)加大了農(nóng)戶(hù)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)管理等政策工具以減少市場(chǎng)扭曲[18]，歐盟正重新規(guī)劃或制定更有效的政策工具以推進(jìn)歐盟多功能農(nóng)業(yè)發(fā)展[19]，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織基于芬蘭的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)分析了政策工具對(duì)政策目標(biāo)的影響，結(jié)果表明所有政策工具都會(huì)在政策目標(biāo)之間產(chǎn)生一些“此消彼長(zhǎng)”現(xiàn)象[20]。

為了應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)資源趨緊、農(nóng)業(yè)面源污染加重、生態(tài)系統(tǒng)退化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)業(yè)政策工具的研究在我國(guó)逐漸興起。學(xué)者們通過(guò)分析我國(guó)有關(guān)推進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化和組織化、匡正市場(chǎng)失靈、消除農(nóng)民市場(chǎng)化障礙及推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面的政策工具，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策工具資金效率不高、農(nóng)業(yè)科技環(huán)境型政策工具供給不足、耕地保護(hù)政策工具結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)污染治理政策工具效率較低、食品安全政策工具供給不足、農(nóng)業(yè)法律政策工具備選不足等問(wèn)題[21-27]?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策工具與綠色發(fā)展目標(biāo)存在一定偏差，具體表現(xiàn)為以下2個(gè)方面：(1)忽視提升效率的政策工具。我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期以高投入、高消耗、粗放管理的生產(chǎn)方式為主，只注重產(chǎn)量的提高，缺乏對(duì)食品安全及品牌建設(shè)的關(guān)注，導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率及資源轉(zhuǎn)化率均較低。(2)缺乏改善環(huán)境的政策工具。一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度未得到足夠重視，與農(nóng)業(yè)環(huán)境基本法相配套的法律法規(guī)較欠缺，應(yīng)對(duì)措施大多滯后于環(huán)境問(wèn)題的實(shí)際需求，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源遭浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境被破壞等；另一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在結(jié)構(gòu)失衡、資金效率不高等問(wèn)題，無(wú)法有效激勵(lì)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，導(dǎo)致糧食價(jià)格倒掛、財(cái)政不堪重負(fù)。

因此，有必要對(duì)現(xiàn)有政策工具進(jìn)行整合與改進(jìn)，提高農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平。本文從提高經(jīng)濟(jì)效率、改善環(huán)境效率兩方面的政策工具入手，分析歐美國(guó)家農(nóng)業(yè)政策工具的應(yīng)用，在此基礎(chǔ)上提出完善我國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具的建議。

二、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具分析

(一)以提高經(jīng)濟(jì)效率為導(dǎo)向的政策工具

1.促進(jìn)技術(shù)研發(fā)的政策工具。技術(shù)研發(fā)是提高生產(chǎn)率的第一動(dòng)力。各國(guó)政府越來(lái)越重視農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)研發(fā)，并積極鼓勵(lì)發(fā)展涉及土壤與水肥管理、動(dòng)植物育種戰(zhàn)略和計(jì)劃、生物多樣性保護(hù)和管理、氣候適應(yīng)性管理等方面的農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)。由于私營(yíng)部門(mén)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)資金不足，政府部門(mén)一般會(huì)采取政府出資、稅收減免等財(cái)政措施鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)投資技術(shù)研發(fā)。當(dāng)政府與農(nóng)業(yè)利益相關(guān)者的利益關(guān)系界定后，政府則普遍采用項(xiàng)目示范、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等非財(cái)政措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣[28]。同時(shí)，國(guó)際農(nóng)業(yè)科技合作逐漸成為國(guó)家或地區(qū)間農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)的重要方式，但項(xiàng)目實(shí)施方或合作參與方的農(nóng)民能否采納及應(yīng)用綠色技術(shù)行為與農(nóng)民的教育水平及農(nóng)業(yè)信貸水平等因素有關(guān)[29]。

2.加強(qiáng)節(jié)約資源的政策工具。節(jié)約農(nóng)業(yè)資源主要通過(guò)農(nóng)業(yè)資源綜合利用、農(nóng)業(yè)生物能源開(kāi)發(fā)等方式進(jìn)行。一方面，建立權(quán)責(zé)清晰、約束有力的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用制度，發(fā)展與推廣廢棄物資源化利用技術(shù)；另一方面，發(fā)展生物質(zhì)能源，降低礦物能源與化工能源的使用，但應(yīng)注意及時(shí)采取措施(如優(yōu)化投入管理、生態(tài)改良等)來(lái)降低農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能源種植面積增加所產(chǎn)生的不利環(huán)境影響。

(二)以改善環(huán)境效率為導(dǎo)向的政策工具

1.基于市場(chǎng)的政策工具。主要包括生產(chǎn)支持、稅收以及交易權(quán)制度等(農(nóng)業(yè)具有分散性特點(diǎn)，這導(dǎo)致其污染源確定比較困難，因此，生產(chǎn)支持比后兩項(xiàng)政策工具更容易鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實(shí)施綠色發(fā)展措施)。在生產(chǎn)支持方面，各項(xiàng)措施各有利弊。具體而言，基于非商品標(biāo)準(zhǔn)支付的脫鉤補(bǔ)貼比基于當(dāng)期種植面積、畜禽數(shù)量、投入品使用而確定的掛鉤補(bǔ)貼應(yīng)用范圍更廣。原因在于前者有助于減輕環(huán)境壓力，而后者可能會(huì)導(dǎo)致更高水平的化肥農(nóng)藥使用，從而對(duì)資源環(huán)境產(chǎn)生不利影響。相對(duì)于前兩者，交叉遵守機(jī)制將直接支付與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相聯(lián)系，并詳細(xì)規(guī)定了未遵守規(guī)定的法律責(zé)任，有利于實(shí)現(xiàn)更廣泛的環(huán)境目標(biāo)。但交叉遵守機(jī)制的直接支付很難把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境成本與收益分配相對(duì)應(yīng)，因此，對(duì)于特定的環(huán)境目標(biāo)，其他政策工具可能比交叉遵守機(jī)制更有效率。

在稅收方面，環(huán)境稅在農(nóng)業(yè)方面適用性不廣，原因在于農(nóng)業(yè)面源污染很難確定污染源，尤其在無(wú)法核定污染源貢獻(xiàn)度時(shí)，環(huán)境稅便無(wú)法適用。而農(nóng)業(yè)碳稅、溫室氣體排放稅則因難以識(shí)別或與其他政策目標(biāo)相沖突而很少被采用。交易權(quán)制度在農(nóng)業(yè)方面同樣適用性不廣，當(dāng)水資源交易權(quán)或排污權(quán)等標(biāo)的物納入主體生產(chǎn)成本時(shí)，方可適用。

2.基于非市場(chǎng)的政策工具。主要包括農(nóng)業(yè)資源法律法規(guī)、自愿協(xié)議、農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢(xún)等。農(nóng)業(yè)資源法律法規(guī)主要包括農(nóng)場(chǎng)管理實(shí)踐、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)定及投入品使用規(guī)范、野生動(dòng)植物及棲息地保護(hù)等方面。許多國(guó)家把農(nóng)業(yè)資源環(huán)境法律法規(guī)作為環(huán)境立法的重要組成部分，并要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者將環(huán)境成本內(nèi)部化。自愿協(xié)議主要適用于因商業(yè)利益而自愿改變其行為的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。生態(tài)標(biāo)簽是自愿協(xié)議中比較常見(jiàn)的做法，它提高了消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品及其生產(chǎn)環(huán)境的認(rèn)識(shí)，是實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者與生產(chǎn)者對(duì)話(huà)的重要工具。農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢(xún)長(zhǎng)期以來(lái)被認(rèn)為是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素，其以技術(shù)協(xié)助、推廣的形式傳播了有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的信息，對(duì)促進(jìn)生產(chǎn)者、消費(fèi)者支持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展具有重要的作用[30]。

三、歐美國(guó)家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具的應(yīng)用分析

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家注重對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)的投入，形成了高生物化、高機(jī)械化的趨勢(shì)[31]，有效推動(dòng)了歐美國(guó)家農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展。政策工具的選擇依賴(lài)于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展目標(biāo)和其他社會(huì)目標(biāo)之間的權(quán)衡利弊，在既有的技術(shù)條件下，本文聚焦于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具在環(huán)境保護(hù)、綠色補(bǔ)貼、資源節(jié)約等方面的應(yīng)用。

(一)美國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具分析

1.農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)政策工具。美國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策體系已經(jīng)相當(dāng)完備，其以規(guī)制性政策工具針對(duì)所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)置了合理的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，包括了土壤、水體、農(nóng)業(yè)投入品等17部法律文件。20世紀(jì)30～60年代，美國(guó)頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》《土壤侵蝕法》《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額》等法律，對(duì)土壤保持工作的職能部門(mén)、權(quán)利職責(zé)、農(nóng)業(yè)點(diǎn)源及面源污染的解決方案都有明確規(guī)定。1985年，美國(guó)《食品安全法》首次將環(huán)境保護(hù)納入農(nóng)業(yè)法體系中，并將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)確立為重要的政策目標(biāo)之一。隨后，美國(guó)頒布了《美國(guó)環(huán)境教育法》《食品安全法》《聯(lián)邦土地和管理法》等法律文件，農(nóng)業(yè)政策工具從污染治理向生態(tài)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變。針對(duì)水質(zhì)污染，美國(guó)在《清潔水法》的基本框架下，制定了150多種污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并提出了“最大日負(fù)荷量計(jì)劃”水污染控制模式，并于1999年開(kāi)始實(shí)施綜合養(yǎng)分管理計(jì)劃。針對(duì)農(nóng)藥、化肥等投入品管理，美國(guó)頒布了《聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑法》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》《農(nóng)藥登記改進(jìn)法案》等法規(guī)法案，對(duì)食品的農(nóng)藥殘留、農(nóng)藥生產(chǎn)銷(xiāo)售、農(nóng)藥銷(xiāo)售管理及農(nóng)藥使用等作了詳細(xì)規(guī)定。歷次農(nóng)業(yè)法案通過(guò)建立補(bǔ)貼政策工具以引導(dǎo)農(nóng)民在遵守強(qiáng)制性法規(guī)的基礎(chǔ)上主動(dòng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。

2.農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼政策工具。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策工具逐漸由“價(jià)格與收入支持”向“價(jià)格和產(chǎn)量雙重保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變，注重環(huán)境保護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)管理，旨在提高農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)公平，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[32]。20世紀(jì)30～90年代，美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要以?xún)r(jià)格支持和產(chǎn)量限制為主。1985年，美國(guó)推出休耕、在耕地保護(hù)、養(yǎng)護(hù)技術(shù)援助、農(nóng)田和放牧地保護(hù)等項(xiàng)目，將補(bǔ)貼與減少污染、保護(hù)環(huán)境相結(jié)合，并在后期的《食品、農(nóng)業(yè)、資源保護(hù)與貿(mào)易法》《食品、資源保護(hù)與能源法》等農(nóng)業(yè)法案中繼續(xù)使用。20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)加速市場(chǎng)化進(jìn)程，取消了價(jià)格支持和產(chǎn)量限制政策，推出了直接支付、反周期支付和平均作物收入選擇補(bǔ)貼等政策工具，并配合市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)貸款項(xiàng)目、貸款差額項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)管理等政策工具的使用。2014年，美國(guó)更加注重農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，推出農(nóng)業(yè)設(shè)施保護(hù)項(xiàng)目、區(qū)域合作保護(hù)項(xiàng)目、環(huán)境質(zhì)量改善激勵(lì)機(jī)制、環(huán)境保護(hù)遵從條款，以及草場(chǎng)條款等，實(shí)施價(jià)格損失保障及農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障，注重風(fēng)險(xiǎn)管理，并將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)遵從條款相結(jié)合，引導(dǎo)生產(chǎn)者按照有利于保護(hù)水土環(huán)境的綠色發(fā)展方式發(fā)展農(nóng)業(yè)。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工具已形成以農(nóng)業(yè)為載體、以環(huán)境收益最大化為導(dǎo)向的綠色補(bǔ)貼政策工具，積極為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)業(yè)用地和資源保育活動(dòng)提供援助，從而提高農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展能力。

3.農(nóng)業(yè)資源節(jié)約政策工具。美國(guó)是農(nóng)業(yè)“減量化”的執(zhí)行者，出臺(tái)了《資源保護(hù)和回收法》《多重利用、持續(xù)產(chǎn)出法》《森林、牧場(chǎng)可更新資源規(guī)劃法》《灌溉法》《水法》等一系列法律法規(guī)，同時(shí)推廣作物輪作、殘茬還田、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)資源的節(jié)約利用。在畜禽糞污資源化利用方面，美國(guó)實(shí)施綜合養(yǎng)分管理計(jì)劃，規(guī)定畜禽企業(yè)要有足夠的土地來(lái)吸納利用糞肥，并通過(guò)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)控來(lái)監(jiān)督糞污處理及糞肥應(yīng)用問(wèn)題。在水資源管理方面，美國(guó)推出了水質(zhì)交易、排污權(quán)交易等市場(chǎng)政策工具，把水資源商品化，在一定程度上促進(jìn)了水資源的節(jié)約利用。

同時(shí)，美國(guó)是生物能源的重要倡導(dǎo)者。1994年，美國(guó)政府開(kāi)始推廣生物燃料。2005年，美國(guó)《能源政策法》首次提出“可再生燃料標(biāo)淮”，規(guī)定了每年國(guó)內(nèi)生物燃料的最低利用量，并減免了生產(chǎn)生物燃料企業(yè)的所得稅。2007年，美國(guó)提出新的“可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)”，加大生物能源的開(kāi)發(fā)與合作，同時(shí)出臺(tái)推動(dòng)生物能源發(fā)展的激勵(lì)政策。2016年，美國(guó)《蓬勃的和可持續(xù)的生物經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略計(jì)劃》提出要提高生物能源的價(jià)值定位，促進(jìn)生物能源的發(fā)展。美國(guó)的生物能源系列政策提高了農(nóng)業(yè)資源的使用效率，也為美國(guó)增加了國(guó)際氣候領(lǐng)域的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

(二)歐洲聯(lián)盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具分析

1.農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)政策工具。經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，歐洲聯(lián)盟(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“歐盟”)的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律法規(guī)體系較為完善。一方面，歐盟積極加入國(guó)際條約和重要的非約束文件，如《人類(lèi)環(huán)境宣言》《里約宣言》《京都議定書(shū)》《巴黎協(xié)定》等，為歐盟環(huán)境立法或指導(dǎo)性文件的制定提供了依據(jù)；另一方面，歐盟極其重視農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度的建立與完善，將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)納入歐盟基本立法。1972年，歐盟的前身歐洲共同體制定了一個(gè)擁有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則和禁令的《歐洲共同體環(huán)境法》，內(nèi)容涵蓋了空氣和水源保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、化學(xué)藥劑使用、海洋保護(hù)等方面的200項(xiàng)準(zhǔn)則及規(guī)定。歐盟相繼實(shí)施了《歐洲聯(lián)盟條約》《阿姆斯特丹條約》《歐共體環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》等文件，同時(shí)也頒布了野鳥(niǎo)指令、棲息地指令、水框架指令及“Nature 2000”等文件，為歐盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供了法律保障。

歐盟各成員國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度在遵守歐盟共同政策的前提下，結(jié)合各自的農(nóng)業(yè)環(huán)境情況，構(gòu)建適宜本國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度體系。如德國(guó)結(jié)合土壤管理、水環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境管理和生物多樣性等方面，頒布了《土地資源保護(hù)法》《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》《水平衡管理法》等；瑞典結(jié)合以往有關(guān)農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度，頒布了具有綜合性基本法意義的《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法》，涵蓋了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，自然環(huán)境保護(hù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中農(nóng)藥、肥料、水的使用等領(lǐng)域的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。

2.農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼政策工具。從價(jià)格支持到綠色支付的改革過(guò)程中，歐盟補(bǔ)貼政策工具變得更加市場(chǎng)化，更加注重農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境保護(hù)及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。1992年前，歐盟主要通過(guò)目標(biāo)價(jià)格、門(mén)檻價(jià)格等方式的價(jià)格支持來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，但各成員國(guó)可以選擇性使用對(duì)農(nóng)民支付補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境措施。1992年，《麥克薩利改革方案》降低了價(jià)格支持水平，逐步推行與生產(chǎn)部分脫鉤的直接支付，并在農(nóng)業(yè)發(fā)展框架中要求所有成員國(guó)引入農(nóng)業(yè)環(huán)境措施。2000年，歐盟《2000年議程》將農(nóng)業(yè)環(huán)境措施納入第二支柱中，并在“環(huán)境納入共同農(nóng)業(yè)政策的指標(biāo)”中要求提供農(nóng)業(yè)環(huán)境信息，尤其是有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)多樣性、評(píng)估環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)活動(dòng)等方面的信息。2003年，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Policy， CAP)改革并引入交叉遵守機(jī)制，要求農(nóng)民在申請(qǐng)補(bǔ)貼時(shí)要承擔(dān)含有特定環(huán)境條件的義務(wù)。在這階段，將帶有補(bǔ)償性質(zhì)的直接支付改為單一支付，進(jìn)一步削減對(duì)大農(nóng)場(chǎng)的直接支付額度。2013年，CAP改革注重“自然資源和氣候行動(dòng)的可持續(xù)性管理”目標(biāo)管理，強(qiáng)制執(zhí)行交叉遵守機(jī)制及綠色支付。盡管農(nóng)村發(fā)展措施屬于自愿選擇項(xiàng)目，但必須將第二支柱發(fā)展資金的30%用于應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境氣候、促進(jìn)森林可持續(xù)發(fā)展、推行良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，以及推行自然條件惡劣地區(qū)補(bǔ)貼等項(xiàng)目。因此，在交叉遵守機(jī)制及綠色支付的支持下，農(nóng)村發(fā)展措施對(duì)實(shí)現(xiàn)歐盟農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展起到關(guān)鍵作用。

3.農(nóng)業(yè)資源節(jié)約政策工具。歐盟及其成員國(guó)均重視農(nóng)業(yè)廢棄物資源的回收利用及安全處置。2000年，在《歐盟水框架性指令》框架下，“硝酸鹽指令”鼓勵(lì)采用沼氣發(fā)酵工藝、有機(jī)肥生產(chǎn)技術(shù)來(lái)減少畜禽糞污的排放量及肥料流失量。2008年，歐盟頒發(fā)一般性框架，即《廢棄物框架指令》，促進(jìn)了各成員國(guó)廢棄物資源的有效利用。2010年，《歐洲2020戰(zhàn)略》提出了“資源高效歐洲”，并制定了資源高效路徑圖，出臺(tái)了《邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)：歐洲零廢物計(jì)劃》等“循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子”政策，推動(dòng)歐盟發(fā)展資源更綠色、效率更高、競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)業(yè)生物經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及帶動(dòng)就業(yè)方面具有巨大的潛力。早在2003年，《生物燃料指令》就鼓勵(lì)歐盟各成員國(guó)發(fā)展生物能源，并要求各成員國(guó)采取措施保障生物能源在其境內(nèi)的使用份額，但未要求各成員國(guó)實(shí)施強(qiáng)制性目標(biāo)。2012年，《可再生能源指令》不僅要求各成員國(guó)制定生物燃料發(fā)展的強(qiáng)制性目標(biāo)，還提出生物燃料發(fā)展準(zhǔn)則、稅收或價(jià)格補(bǔ)貼、強(qiáng)制生物燃料銷(xiāo)售等政策工具。在歐盟可再生能源政策的框架下，各成員國(guó)出臺(tái)各自的法律規(guī)范。如德國(guó)《可再生能源法》明確了沼氣發(fā)電入電網(wǎng)、能源作物種植的補(bǔ)貼機(jī)制，特別是對(duì)以生物質(zhì)垃圾及禽畜糞便為原料的沼氣工程給予很高的補(bǔ)貼；芬蘭《農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃(2007—2013)》支持農(nóng)村微型企業(yè)和中小型企業(yè)進(jìn)行生物能源產(chǎn)品改進(jìn)、生物質(zhì)能源生產(chǎn)或與生物能源業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)的投資；比利時(shí)對(duì)種植生物能源作物、沼氣發(fā)電入電網(wǎng)的農(nóng)戶(hù)提供多個(gè)部門(mén)的資助。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

從歐美國(guó)家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展歷程來(lái)看，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展趨勢(shì)已從注重經(jīng)濟(jì)效率向兼顧經(jīng)濟(jì)效率及環(huán)境效率轉(zhuǎn)變，其政策工具實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化、法治化協(xié)同發(fā)展。針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策工具的不足，應(yīng)在“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善涉及農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)、環(huán)境法律、補(bǔ)貼制度等方面的政策工具，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

(一)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新

具體包括以下方面：(1)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)研發(fā)能力。加大政府部門(mén)農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)投入的強(qiáng)度，促進(jìn)私人部門(mén)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮大學(xué)、研究所和企業(yè)的主體性，因地制宜地引進(jìn)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)綠色新技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)向高機(jī)械化、高生物化、可持續(xù)化方向發(fā)展。(2)制定或完善農(nóng)業(yè)環(huán)境法律。完善我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。全方位、多元化地構(gòu)建市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，設(shè)立綠色技術(shù)創(chuàng)新的認(rèn)證平臺(tái)，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，完善農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制及融資服務(wù)機(jī)制，形成全鏈條的綠色技術(shù)創(chuàng)新保障體系。(3)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管。完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。建立全社會(huì)、多元化、多渠道的農(nóng)技推廣體系，提高農(nóng)民采納及應(yīng)用綠色發(fā)展技術(shù)的能力，打通農(nóng)技推廣服務(wù)“最后一公里”。

(二)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境法律建設(shè)

具體包括以下方面：(1)樹(shù)立農(nóng)業(yè)環(huán)境成本的主體責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化法律在環(huán)境治理中的權(quán)威地位。歐美農(nóng)業(yè)環(huán)境政策注重通過(guò)立法來(lái)確保政策的執(zhí)行，而我國(guó)現(xiàn)有的許多農(nóng)業(yè)環(huán)境政策還未上升到法律的高度，缺乏強(qiáng)制性和統(tǒng)一性。(2)出臺(tái)覆蓋大氣、水土、野生動(dòng)植物及棲息地等方面，集預(yù)防、控制、跟蹤、治理于一體的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理綜合性基本法，細(xì)化耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)投入品管理、農(nóng)業(yè)用水等方面的保護(hù)規(guī)范，修訂或制定涉及農(nóng)獸藥殘留、畜禽糞污資源化利用、尾水排放等方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。(3)強(qiáng)化源頭管控、加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管、強(qiáng)制末端治理，建立環(huán)境污染防控監(jiān)管體系與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，注重利益相關(guān)者參與，提高農(nóng)業(yè)環(huán)境法律的接納度和執(zhí)行度。

(三)加快農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼政策改革

以現(xiàn)有補(bǔ)貼政策的改革完善為切入點(diǎn)，加快市場(chǎng)化進(jìn)程，構(gòu)建以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。(1)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由生產(chǎn)價(jià)格補(bǔ)貼向直接支付轉(zhuǎn)變。擴(kuò)大“綠箱”補(bǔ)貼的范疇，縮減政府一般服務(wù)項(xiàng)目的補(bǔ)助力度，增加與作物產(chǎn)量、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面掛鉤的直接支付機(jī)制的實(shí)施力度。(2)提高環(huán)境支付服務(wù)項(xiàng)目的支持力度。優(yōu)化存量補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)，借鑒交叉遵守機(jī)制的成功做法，加大環(huán)境支付服務(wù)項(xiàng)目的支持力度，逐步建立與節(jié)約農(nóng)業(yè)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境及保障食品安全等高度關(guān)聯(lián)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。

(四)構(gòu)建農(nóng)業(yè)資源節(jié)約長(zhǎng)效機(jī)制

具體包括以下方面：(1)以農(nóng)業(yè)資源臺(tái)賬為基礎(chǔ)，推廣農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)。摸清重要農(nóng)業(yè)資源臺(tái)賬，根據(jù)資源布局及產(chǎn)業(yè)分工來(lái)推廣農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)，推進(jìn)現(xiàn)代要素替代傳統(tǒng)要素，提高土地產(chǎn)出率和資源利用率。(2)加強(qiáng)稅收監(jiān)管，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。出臺(tái)補(bǔ)貼、稅收等優(yōu)惠政策，提高畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜等廢棄物的綜合利用水平；通過(guò)監(jiān)控區(qū)域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，解決好糞污處理及氮素流失等問(wèn)題。(3)積極發(fā)展生物能源經(jīng)濟(jì)。搶抓生物能源在減緩氣候變化方面的國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)，將發(fā)展生物能源提高到國(guó)家戰(zhàn)略層面，積極發(fā)展非糧生物能源和木質(zhì)纖維素生物能源，推廣生物能源分布式商業(yè)化開(kāi)發(fā)利用模式，做優(yōu)做強(qiáng)生物能源優(yōu)勢(shì)區(qū)。