信息化背景下非營利組織參與社區(qū)治理的問題與對策研究

黃哲晗

(華南師范大學(xué)，廣東 廣州 510006)

由于政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府成為最有力的呼聲，以政府為管理主體的社會治理格局逐漸向多元協(xié)同治理格局轉(zhuǎn)變。非營利組織獨立性強，有高度的社會責(zé)任感，是多元治理主體之一，信息化平臺為社區(qū)居民提供了大量資源，包括社會保障、教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活等方面。非營利組織運用社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)資源能夠迅速、及時幫助社區(qū)居民捕捉機會、把握機會，解決民生問題，從而化解消極因素，增強社會凝聚力，從而有效地推動社區(qū)的和諧發(fā)展。

一、研究意義

（一）非營利組織：信息化時代下，社區(qū)多元化治理的主體之一

社會治理體制正向著“小政府，大社會”轉(zhuǎn)型，在“小政府”和“有限政府”理念的驅(qū)動下，政府開始關(guān)注非營利組織領(lǐng)域。將政府機構(gòu)改革后的一些公共事務(wù)交予非營利組織承擔(dān)，探索與非營利組織互利的合作模式，以便更好地提供公共服務(wù)。因此，社區(qū)信息化治理主體會朝著“實現(xiàn)多元共治”的方向發(fā)展，非營利組織將在社區(qū)多元化治理的浪潮中發(fā)揮著越來越重要的作用。

（二）信息化：非營利組織參與社區(qū)治理的高效手段

信息化為我國的發(fā)展帶來了機遇。然而，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快推進，大部分農(nóng)民作為農(nóng)村社區(qū)治理的主體基本處于“不在場”的狀態(tài)。與此同時，撤鄉(xiāng)并村的實施，使得非營利組織對農(nóng)村管理的地域更加大，傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)治理“場域”已不能適應(yīng)新形勢的需要。這就迫切需要運用信息化在村民和非營利組織之間架設(shè)一條便捷的信息通道，重建農(nóng)村社區(qū)治理的“場域”，使農(nóng)民和非營利組織之間超越時空的限制，通過發(fā)現(xiàn)問題、溝通問題、化解矛盾和解決問題，來提升社區(qū)治理能力。首先，信息化治理有利于非營利組織結(jié)構(gòu)重組。信息化手段支持區(qū)域兼并和資產(chǎn)重組，幫助非營利組織實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。其次，信息化治理有助于優(yōu)化流程。

（三）體制的轉(zhuǎn)變：社區(qū)管理體制向治理體制轉(zhuǎn)型

隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)由“強制性”向“基礎(chǔ)性”演變，作為唯一管理力量和單一權(quán)力中心的“國家強制權(quán)”的現(xiàn)狀被打破?；谶@種社會體制格局，國家進一步強調(diào)推進社區(qū)建設(shè)，將其建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。管理的主體相對來說是一維的，治理主體則是多維的，當(dāng)代治理是國家和公民社會關(guān)系的重新調(diào)整。

由于政府職能轉(zhuǎn)變，社區(qū)多元化治理成為了實現(xiàn)社區(qū)良治的重要途徑，而在信息時代下，傳統(tǒng)的管理手段也已經(jīng)無法滿足社區(qū)居民的個性化需求，所以非營利組織積極探索運用信息化手段進行社區(qū)治理。

二、相關(guān)文獻綜述

（一）關(guān)于社會組織方面的研究

非營利組織正在世界范圍內(nèi)成為一個新興的跨學(xué)科研究領(lǐng)域，幾乎每個國家都存在非營利組織，他們對社會管理和社會發(fā)展發(fā)揮著巨大的作用，其中紅十字會和國際奧委會是最典型的。研究表明，凡具有組織性、民間性、非營利性、自治性和自愿性等5個特征的組織就可視為非營利組織（Salamon&Anheer[1]，1997）。高紅[2]（2010）發(fā)現(xiàn)由于正處于“小政府、大社會”治理模式的轉(zhuǎn)型之中，很多政府還未充分認識到社會組織參與社區(qū)治理的重要性，依然把社會組織作為政府管理模式下的補充角色，盡管我國社會組織近年來發(fā)展迅速，但總體呈現(xiàn)小而分散、軟的特點，社會組織規(guī)模小、管理比較分散、服務(wù)社會的功能尚不完。

（二）信息化背景下關(guān)于社區(qū)治理方面的研究

社區(qū)治理信息化是推動社會治理智能化的重要途徑，“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念自提出之日便與社區(qū)治理聯(lián)系在一起，國務(wù)院在完善社區(qū)治理的講話中談到要實施“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”行動計劃，依托信息化治理水平來提高社區(qū)治理能力。李增元、劉梟林[（3]2017）以農(nóng)村社區(qū)信息化治理技術(shù)的創(chuàng)新為主題，提出信息技術(shù)推動社會管理服務(wù)方式的變革、理念的變革、體制機制的變革，為人的全面發(fā)展創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)與條件，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。我國提出的共建共治共享的社會治理格局創(chuàng)新了社會治理理論，曾維和[4（]2016）認為該理論的實施需要一個集管理、技術(shù)、法律為一體的綜合化實踐推進對策，即強化以信息化治理為基礎(chǔ)的技術(shù)支撐，推進以精細化治理為手段的管理深化，完善以法治化治理為保障的法規(guī)體系，強調(diào)了信息化在社會治理中的重要意義。

目前，學(xué)者對我國社區(qū)治理存在的問題研究較多。研究表明我國社區(qū)治理信息化正處于探索的初級階段，還存在諸多突出問題，如服務(wù)對象和內(nèi)容不夠全面等，新型農(nóng)村社區(qū)管理主體單一，社區(qū)信息技術(shù)支撐能力薄弱，民主管理出現(xiàn)真空等；而信息化的發(fā)展極大地推動了政務(wù)信息的公開和社區(qū)居民參政議政的渠道，改變了以往基層治理自上而下的權(quán)力主體形式，取而代之的是一種權(quán)力多中心網(wǎng)絡(luò)化狀態(tài)。因此，推進社區(qū)治理信息化，是提高社區(qū)治理水平、實現(xiàn)社區(qū)良治、善治的有效途徑。

（三）關(guān)于非營利組織參與社會治理方面的研究

研究表明，我國非營利組織正處在參與社區(qū)治理的起步階段，非營利組織參與社區(qū)治理的數(shù)量稀少且治理水平低。于健慧[（5]2017）表示作為治理主體之一，社會組織參與城市社區(qū)治理乃大勢所趨，現(xiàn)實中，社會組織參與城市社區(qū)治理面臨諸多困境。徐[6（]2018）基于杭州“金點子”行動研究發(fā)現(xiàn)社會組織嵌入社區(qū)治理的協(xié)商聯(lián)動機制，以對話商談策略回應(yīng)社區(qū)需求與沖突；激活多重元素的互動關(guān)聯(lián)，促成多元復(fù)合的社區(qū)治理體系生成。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒表示隨著信息化時代的高潮即將襲來，政府抓住宏觀調(diào)控，大力推進信息化進程，預(yù)期到2020年，村級信息服務(wù)站覆蓋率達到80%。為推動鄉(xiāng)村及偏遠地區(qū)寬帶提升工程實施，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率將達到52%[7]。

綜上所述，很少有非營利組織能擁有成熟的信息化系統(tǒng)，因此也就無法運用信息化手段參與社區(qū)治理。目前非營利組織也體會到了運用信息化手段進行治理的重要性，治理結(jié)構(gòu)較為完善的有官方背景的非營利組織已經(jīng)運用信息化手段進行治理，其中紅十字會為代表，但絕大多數(shù)社會非營利組織仍處于使用傳統(tǒng)信息工具的階段，并未進行有效的信息化治理。

三、我國的非營利組織參與社區(qū)信息化治理的問題及原因分析

（一）對政府的依賴性嚴(yán)重

新公共管理運動推行的“小政府，大社會”是在政府簡政放權(quán)的背景下加強非營利組織社會治理的自主性，然而政府在一定意義上也遵循著理性“經(jīng)濟人”的假設(shè)，其在社會治理領(lǐng)域的強勢行為，很可能造成非營利組織對未來預(yù)期的判斷力和承受能力的下降；政府在社會治理中的絕對主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，也會造成政府權(quán)力的無限擴張，對非營利組織造成擠壓，以上行為都會加強非營利組織對政府的依賴。

中國的非營利組織生存能力薄弱，在資本和業(yè)務(wù)方面對政府有較強的依賴性。受到我國的社會體制的影響，我國的非營利組織信息化治理可分為官方公益組織信息管理和社會公益組織信息管理。官方公益組織以紅十字會為典型代表，由于受到政策傾斜的照顧，中國紅十字會在2012年完成了信息化項目的簽約及執(zhí)行。在此之前，中國紅十字會并未進行系統(tǒng)的信息化治理，僅在業(yè)務(wù)需要的時候進行過小型的信息化建設(shè)。俗話說“欲速則不達”，中國紅十字會的信息化治理出現(xiàn)了一些過渡性的矛盾：第一，信息化治理的整體規(guī)劃不成熟，管理水平落后；其次，信息化基礎(chǔ)薄弱，專業(yè)人才短缺，信息系統(tǒng)共享性不暢；第三，收集、處理信息的能力不足，致使決策信息支撐較弱，信息化應(yīng)急響應(yīng)能力有待提升；第四，非營利組織創(chuàng)新能力、可持續(xù)性發(fā)展能力需要加強。有官方背景的非營利組織整體進行信息化治理，受到了財政的傾斜照顧，沒有資金短缺的擔(dān)憂，尚且出現(xiàn)這么多矛盾。對于社會公益性組織來說，沒有財政資金的蔭庇，想要進行整體的信息化治理建設(shè)，又何其困難？所以這部分的非營利組織一般依靠志愿者的無償勞動進行相關(guān)事務(wù)的管理，還未進行整體的信息化治理建設(shè)規(guī)劃，這樣的非營利組織保守估計在85%左右[7]。這些非營利組織由于本身的管理存在較多問題，在財政和資源方面就不得不依賴政府的支持來進行發(fā)展。幸運的是，在目前我國的公益氛圍越來越好的情況下，有識之士開始了非營利組織的探索之路，“黑土麥田”就是個嶄新的開始，通過加強自身的活動能力和創(chuàng)新能力，走可持續(xù)發(fā)展的自強之路。

（二）信息基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，非營利組織發(fā)展緩慢

截至2017年底，全國有7.72億網(wǎng)民。從表1的情況來看，我國的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面廣闊，據(jù)《數(shù)字中國建設(shè)發(fā)展報告（2017年）》估計，農(nóng)村及偏遠地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率已提前完成“十三五”規(guī)劃確定的目標(biāo)。全國居民平均每百戶年末移動電話擁有量為224.8部，平均每百戶年末計算機擁有量為55.5臺，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的移動電話擁有量相對差距不大，農(nóng)村居民平均每百戶年末移動電話擁有量為226.1部，城鎮(zhèn)居民平均每百戶年末移動電話擁有量為223.8部。農(nóng)村居民平均每百戶年末計算機擁有量為27.9臺，約為城鎮(zhèn)居民的32.7%。移動電話已經(jīng)成為最便捷、使用最廣泛的信息工具，社區(qū)居民借助移動電話來接收信息、傳輸信息與反饋信息，達到參與社區(qū)信息化治理的目的?？偟膩碚f，信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完備。

通過查閱資料，我國計劃在2020年實現(xiàn)城市社區(qū)平均擁有的社會組織達到10個，而這一數(shù)據(jù)與同處于發(fā)展中國家的印度相比也略顯落后,可以看出我國人均占有的社會組織數(shù)量仍處于較低水平。我國現(xiàn)行的眾多非營利組織在成立之后，人力資源方面通常主要依靠招聘，而非營利組織收到資源和財政方面的壓力，全職的工作人員數(shù)量有限，志愿者也是短期工作人員，無法在加強組織建設(shè)方面提供有效的參考意見，因此非營利組織的發(fā)展速度緩慢。

（三）專項資金和人才匱乏

2017年，全國在公共管理、社會保障和社會組織領(lǐng)域投入7931億元，比2016年減少了2.0%[8]。一方面得到的財政收入不斷減少，另一方面隨著非營利組織得到的捐款金額越來越少，不難看出，我國的非營利組織參與農(nóng)村社區(qū)信息化治理所需的專項資金嚴(yán)重不足，因此，一些非營利組織只是名副其實的存在，無法在參與農(nóng)村社區(qū)信息治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

表1 2017年網(wǎng)絡(luò)覆蓋情況

表2 2017年信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

表3 2015年我國社會組織人才占比與美國的比較

與美國相比較，我國的人口基數(shù)遠遠多于美國，可美國社會組織人才總量約為我國的1.43倍，我們可以發(fā)現(xiàn)我國從業(yè)人員中社會組織人才匱乏，由此可以推知非營利組織參與社區(qū)信息化治理的信息化人才匱乏。而人才是組織最為寶貴的資源之一。非營利組織的發(fā)展依賴于政府受到一定限制，擁有的專職工作人員數(shù)量也有限，無法回答好這些問題。因此需要建立起權(quán)責(zé)分明的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，主要是結(jié)合農(nóng)村社區(qū)實情，負責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、規(guī)劃社會組織工作,協(xié)調(diào)解決重大問題的解決方案和高度專業(yè)化的信息技術(shù)人員，不僅要吸引更多專業(yè)人才，也要加強對在崗工作人員的職業(yè)培訓(xùn)與教育。

（四）監(jiān)管機制尚不完善

由于公益產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和承擔(dān)的社會責(zé)任，非營利組織從成立之初受到嚴(yán)格的社會監(jiān)督，但由于目前非營利組織正在學(xué)習(xí)與強化信息化手段來進行社區(qū)治理，加上信息不透明，由此便加大了政府與民眾對其監(jiān)管的難度。由于長期依賴，我國的非營利組織接受雙重管理機制，強調(diào)政府監(jiān)督忽略了社會的監(jiān)督視角，然而，由于雙重管理機制下，政府也未對非營利組織進行有效監(jiān)督，使得非營利組織參與社會治理時，處于缺乏監(jiān)管的真空狀態(tài)?！肮烂漓鸥弧笔录徒o我國的非營利組織的監(jiān)督管理機制敲響了警鐘。直至今日，此事仍是公眾心中的一顆毒瘤。如果非營利組織參與社區(qū)信息化治理的監(jiān)管機制完善，就不會有這樣嚴(yán)重的信任危機；同樣，非營利組織參與農(nóng)村社區(qū)信息化治理也存在監(jiān)管機制不健全的隱患。

四、非營利組織參與社區(qū)信息化治理的對策及建議分析

（一）正確處理非營利組織與政府的關(guān)系

成熟的公民社會的治理主體必將趨于多元化，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平越來越高，非營利組織在環(huán)保、扶貧、教育和慈善等領(lǐng)域的參與，它可以有效地彌補政府失靈和市場失靈。從我國的社會制度來看，非營利組織要想獲得長遠的發(fā)展，就必須首先謀取自己的獨立。因此，非營利組織必須取得政府的支持而不依賴于政府。如何把握非營利組織與政府的合作尺度,與政府、市場構(gòu)成多元治理結(jié)構(gòu)，而不是政府的“對立者”或“代理人”，長期以來，這是非營利組織發(fā)展中必須重視的課題。在這方面德國的方法值得借鑒。在德國,有六個主要協(xié)會已經(jīng)與政府建立了正式的合作關(guān)系,作為多元化治理的主體之一，政府有義務(wù)就重大社會發(fā)展問題與它們進行磋商。通過這種方式,非營利組織就可以參與制定重要政策,與政府的溝通就有了制度上的保障。

（二）增加政府補貼，創(chuàng)造多元化的籌資環(huán)境

國外非營利組織的資金來源主要是四個渠道：民間捐贈、服務(wù)收費、政府補貼和外國援助。在歐洲一些發(fā)達國家，社會發(fā)展水平極高，政府補貼占到非營利組織收入的一半以上。例如德國非營利組織收入的68%來自政府，法國則占到60%[9]。

政府補貼是非營利組織收入的重要來源，為保證其能發(fā)揮應(yīng)有作用，政府應(yīng)加大投入。但是，僅僅依靠政府專項投入的資金是不夠的，這樣只會增加非營利組織的惰性心理，一旦政策有變，就會給這些非營利組織帶來生存危機。政府可以運用外部政治控制手段，利用企業(yè)解決非營利組織資金短缺的問題。例如，采取稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)家捐贈給非營利組織。目前中國有三項關(guān)于公益事業(yè)捐贈的法規(guī)，分別是《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點中有關(guān)所得稅政策問題的通知》《扶貧、非營利性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》[9]，或者允諾從企業(yè)采購辦公用品，換取企業(yè)家對非營利組織的捐贈。通過改善投資環(huán)境，引入更多投資發(fā)展商，促進新的經(jīng)濟增長極，增加稅收收入，從而為農(nóng)村社區(qū)信息化治理提供有利條件。

（三）加強對利益相關(guān)者的培訓(xùn)和培養(yǎng)

新鮮事物的誕生往往是矛盾集中爆發(fā)的階段。農(nóng)村社區(qū)居民不會使用信息工具，他們會覺得信息化治理帶來了很多不便。非營利組織工作人員不愿改變他們的習(xí)慣性工作方式，從而對信息化治理產(chǎn)生抵觸情緒?！按罅﹂_展農(nóng)村農(nóng)業(yè)信息知識教育和培訓(xùn)”“要加強對農(nóng)民信息素質(zhì)教育的培訓(xùn)。努力提高農(nóng)民利用信息的能力，促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)信息綜合開發(fā)”?！疤岣咿r(nóng)民信息力，培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)信息化專業(yè)隊伍”。村民培訓(xùn)的過程中，不僅讓他們?nèi)轿涣私庑畔⒒卫碓诿裰鞴芾?、監(jiān)督、決策等方面的優(yōu)勢，還教會他們使用信息化工具，讓他們提前體驗信息化治理帶來的便捷、經(jīng)濟、陽光透明等。最后“形成社會共識”，不僅讓村民從觀念上認可信息化治理方式，更要讓他們在行動上主動運用信息化手段協(xié)同治理農(nóng)村社區(qū)。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，掌握科技人才永遠是組織發(fā)展的核心競爭力。農(nóng)村社區(qū)居民文化程度普遍不高，缺乏對新生事物的適應(yīng)能力，所以在使用信息化設(shè)備時必然存在大量問題，為充分利用信息化資源，應(yīng)引進信息化人才對村民進行信息化培訓(xùn)。對一個組織來說，培養(yǎng)人才通常有兩種方式，一是對內(nèi)部有潛力的員工進行教育培訓(xùn)，使其成長為組織重要的專業(yè)人才；二是從外部招聘有杰出成就的人才。

（四）加強輿情管理

互聯(lián)網(wǎng)時代，信息傳播速度快，波及范圍廣，滲透性強，加上我國互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域法律不完善，消息傳播就像脫韁的野馬，容易失控，加上某些別有用心的人傳播不實消息，煽動群眾情緒，就會造成大片的輿論傳播，如果處理不好，極有可能抹黑非營利組織的形象。信息化是一把雙刃劍，既給我們帶來了全新有效的治理手段，又會讓我們遇到各種輿論危機，因此，非營利組織必須加強輿情管理，加強信息化治理的相關(guān)法律制度建設(shè)。

（五）加強監(jiān)督和績效評估

使用信息化手段讓非營利組織的財務(wù)、管理等信息暴露于陽光之下，接受社會對其的監(jiān)督及問責(zé)。由于我國的非營利組織處于發(fā)展階段，矛盾頻發(fā)，盡管每個非營利組織都有成套的監(jiān)管制度，但從整個行業(yè)環(huán)境來看，依然需要建立起成體系的、有約束力、獎懲并存的監(jiān)督制度。盡管非營利組織重視的是社會效應(yīng)產(chǎn)出，但仍應(yīng)建立起相應(yīng)的績效評估機制，激勵其提高工作效率。由于中國非營利組織信息化治理仍處于起步階段，沒有符合國情的經(jīng)驗供參考，所以學(xué)界應(yīng)盡快為非營利組織建立績效評估框架。并以量化的形式準(zhǔn)確評價，將成熟的經(jīng)驗加以推廣，對不完善的做法加以調(diào)整，規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

從相關(guān)理論和現(xiàn)有非營利組織發(fā)展的角度來看，非營利組織可以有效地解決很多發(fā)展過程中遇到的瓶頸問題。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國，受限于政府的有限力量和市場的經(jīng)濟人屬性，很多領(lǐng)域需要借助非營利組織的力量，其中以精準(zhǔn)扶貧最為典型。非營利組織的介入，不僅可以推進2020建成全面小康的進程，還可以站在第三方的視角對政府和市場進行有效的監(jiān)督。順著歷史長流上溯至人類祖先，就已經(jīng)懂得運用結(jié)繩記事的方法記載信息，再到倉頡造字，我們發(fā)現(xiàn)信息與人類的發(fā)展息息相關(guān)。進入信息化時代，信息量巨大，信息質(zhì)量魚龍混雜，為了有效地進行社會治理，提升現(xiàn)代國家的治理體制和治理能力，信息化手段是行之有效的工具。非營利組織凝聚了大量的慈善家和志愿者的無私奉獻，他們的努力可以緩和貧富差距過大帶來的階層矛盾，弘揚中華民族的傳統(tǒng)美德，增強文化軟實力，凈化社會空氣，推動全社會精神文明道德建設(shè)，構(gòu)建“自由、平等、公正、法治”的和諧社會。隨著國家治理體制的逐步成熟，信息化工具的應(yīng)用普及，在非營利組織運用信息化工具參與社會治理中必將發(fā)揮更加重要的作用。