鐵路技術(shù)規(guī)章層級的探討

郭錦

（中國鐵路南昌局集團有限公司 總工程師室，江西 南昌 330002）

0 引言

針對鐵路技術(shù)規(guī)章體系，相關(guān)學(xué)者在體系現(xiàn)狀、改進的總體目標、與其他行業(yè)的規(guī)章體系橫向比較、體系結(jié)構(gòu)構(gòu)建理論依據(jù)和實施路徑等方面進行了研究，進一步研究中國鐵路總公司（簡稱總公司）和鐵路局集團公司（簡稱鐵路局）2級技術(shù)規(guī)章之間的分工和相互關(guān)系，對于實現(xiàn)鐵路技術(shù)規(guī)章體系改進的總體目標，具有一定的參考意義。

1 鐵路技術(shù)規(guī)章層級概述

為規(guī)范鐵路技術(shù)管理，總公司、鐵路局、站段3個管理層面，制定了涉及技術(shù)設(shè)備、行車組織、信號顯示等技術(shù)方面的規(guī)定，《中國鐵路總公司鐵路技術(shù)規(guī)章制度管理辦法》（簡稱《辦法》）把這些規(guī)定稱為鐵路技術(shù)規(guī)章。

《辦法》把鐵路技術(shù)規(guī)章分為基本和專業(yè)2類，還把專業(yè)技術(shù)規(guī)章分為系統(tǒng)、單項、臨時3項，并明確應(yīng)建立“科學(xué)嚴密、統(tǒng)一規(guī)范、動態(tài)優(yōu)化、具體可行的技術(shù)規(guī)章體系”，有關(guān)學(xué)者還提出了“層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、數(shù)量可控、內(nèi)容規(guī)范的技術(shù)規(guī)章體系”概念[1-2]。按照上下級垂直管理和類別劃分，鐵路技術(shù)規(guī)章體系結(jié)構(gòu)見圖1。

為了建立科學(xué)的鐵路技術(shù)規(guī)章體系，以便于職工掌握和執(zhí)行，《辦法》對鐵路技術(shù)規(guī)章分級的原則規(guī)定為：“鐵路技術(shù)管理基本要求及需要在國家鐵路統(tǒng)一的技術(shù)管理要求等，由總公司技術(shù)規(guī)章規(guī)定；總公司未做規(guī)定且需要在鐵路局范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)管理要求，根據(jù)本局技術(shù)設(shè)備等具體情況對總公司技術(shù)規(guī)章的補充、細化，由鐵路局技術(shù)規(guī)章規(guī)定，涉及跨局行車組織等內(nèi)容，應(yīng)與相關(guān)鐵路局進行協(xié)調(diào)；站段技術(shù)規(guī)章是將上級技術(shù)規(guī)章轉(zhuǎn)化為本單位具體操作的規(guī)章制度”，并要求“技術(shù)規(guī)章文件不得與法律法規(guī)相抵觸、不一致或超越上位法，不得以下位階文件改變上位法規(guī)定”。

依據(jù)分工基本原則和不抵觸要求，鐵路技術(shù)規(guī)章體系逐步趨于規(guī)范，但由于缺乏便于鐵路技術(shù)規(guī)章制定人員理解和操作的層級分工標準，目前鐵路技術(shù)規(guī)章體系仍存在一些問題，應(yīng)進一步研究完善。由于鐵路技術(shù)規(guī)章和法律均為規(guī)范性文件，有許多共同點，因而可以運用中央與地方立法分級和相互關(guān)系理論，對鐵路技術(shù)規(guī)章層級進行研究，重點對總公司和鐵路局2級鐵路技術(shù)規(guī)章層級劃分存在的問題和對策進行探討，不涉及站段級鐵路技術(shù)規(guī)章。

2 總公司和鐵路局級鐵路技術(shù)規(guī)章存在的問題

2.1 鐵路局技術(shù)規(guī)章重復(fù)總公司規(guī)定

除了《<行規(guī)><行細>編制規(guī)則》已明確規(guī)定“《行規(guī)》《行細》編寫時，內(nèi)容應(yīng)避免與《技規(guī)》、總公司專業(yè)技術(shù)規(guī)章的重復(fù)”外[3-4]，其他鐵路技術(shù)規(guī)章并無此編寫要求，因此一些鐵路局技術(shù)規(guī)章，在總公司技術(shù)規(guī)章公布之后，以重復(fù)和照搬的形式制定，例如，南昌鐵路局集團公司根據(jù)總公司《列車運行圖編制管理規(guī)則》制定的《南昌鐵路局列車運行圖編制管理辦法》，全文54條中有34條為重復(fù)總公司條款，20條為補充細化條款，重復(fù)條款占比63%；又如西安鐵路局集團公司根據(jù)總公司《鐵路貨運檢查管理規(guī)則》制定的《西安鐵路局貨運檢查管理實施細則》，全文53條中有26條為重復(fù)總公司條款，27條為補充細化條款，重復(fù)條款占比49%。鐵路局技術(shù)規(guī)章重復(fù)照搬總公司規(guī)定，一方面造成技術(shù)規(guī)章制定和學(xué)習(xí)時人力物力資源的浪費；另一方面未根據(jù)本局情況進行充分補充、細化，易形成技術(shù)管理空白。

2.2 鐵路局技術(shù)規(guī)章與總公司規(guī)定抵觸

除了按照規(guī)定流程經(jīng)總公司批準的上下級技術(shù)規(guī)章之間的不一致外，由于缺乏明確的抵觸判斷標準，也出現(xiàn)了一些未經(jīng)批準的抵觸問題。例如，總公司《鐵路技術(shù)管理規(guī)程（普速鐵路部分）》第306條規(guī)定“中間站停留車輛須采取防溜措施”[5]，但南昌、上海、北京等鐵路局集團公司的《普速鐵路行車組織規(guī)則》規(guī)定允許中間站機車換掛時對原車列短時間（分別為30 min、20 min、1 h）內(nèi)不采取防溜措施；又如《鐵路技術(shù)管理規(guī)程（高速鐵路部分）》第343條規(guī)定“環(huán)境風(fēng)速不大于20 m/s時，動車組列車運行速度不大于300 km/h”，但《南昌鐵路局高速鐵路自然災(zāi)害及異物侵限監(jiān)測系統(tǒng)運用維護管理辦法》規(guī)定“環(huán)境風(fēng)速不大于20 m/s時，動車組列車運行速度不大于250 km/h”。這些抵觸問題讓現(xiàn)場作業(yè)人員執(zhí)行時難以取舍，也可能存在安全隱患。

2.3 鐵路局技術(shù)規(guī)章跨局內(nèi)容不一致

雖然《辦法》中已有“涉及跨局行車組織等內(nèi)容，應(yīng)與相關(guān)鐵路局進行協(xié)調(diào)”的規(guī)定，但隨著我國高速鐵路的快速發(fā)展和機車長交路的推廣，跨局協(xié)調(diào)已不僅僅是與相鄰鐵路局協(xié)調(diào)，而是需要與多個鐵路局協(xié)調(diào)，這就使“應(yīng)與相關(guān)鐵路局進行協(xié)調(diào)”的實施難度增大。目前跨局內(nèi)容不一致情況仍然存在，例如，一些鐵路局《高速鐵路行車組織細則》中的“單班單司機值乘的列車防護作業(yè)規(guī)定”不一致，南昌鐵路局集團公司規(guī)定列車前方由客運人員防護，濟南鐵路局集團公司規(guī)定列車前方由隨車機械師防護；又如線路所通過信號機故障時，南昌鐵路局集團公司《普速鐵路行車組織規(guī)則》規(guī)定需要交付書面行車憑證，上海鐵路局集團公司《普速鐵路行車組織規(guī)則》規(guī)定允許使用列車無線調(diào)度通信設(shè)備傳遞行車憑證。這些不一致加大了跨局作業(yè)人員學(xué)習(xí)掌握的難度，同時也可能存在安全隱患。

2.4 鐵路局技術(shù)規(guī)章數(shù)量不均衡

據(jù)各鐵路局正式公布的2018年有效技術(shù)規(guī)章目錄顯示，車務(wù)專業(yè)技術(shù)規(guī)章數(shù)量較多的為南昌鐵路局集團公司（53個）、武漢鐵路局集團公司（36個），較少的為成都鐵路局集團公司（15個）、北京鐵路局集團公司（21個），各局數(shù)量差異較大。造成這一現(xiàn)象，既有各鐵路局技術(shù)設(shè)備條件和機構(gòu)人員配置存在差異的原因，也有各鐵路局在面對相同的總公司規(guī)定時，由于缺乏便于操作的標準，對于是否需要細化以及如何細化存在不同理解的原因。在全國統(tǒng)一的技術(shù)管理基本要求下，鐵路局技術(shù)規(guī)章數(shù)量較大的差異損害了技術(shù)規(guī)章體系的統(tǒng)一規(guī)范性。

3 優(yōu)化2級鐵路技術(shù)規(guī)章的對策

對總公司和鐵路局技術(shù)規(guī)章制定權(quán)限和范圍進行劃分，并建立重復(fù)和抵觸標準作為界線。從總公司和鐵路局分工角度構(gòu)成的2級技術(shù)規(guī)章結(jié)構(gòu)見圖2。

圖2 從分工角度構(gòu)成的2級鐵路技術(shù)規(guī)章結(jié)構(gòu)

3.1 明確總公司專屬鐵路技術(shù)規(guī)章制定權(quán)限

《辦法》中的“鐵路技術(shù)管理基本要求，由總公司技術(shù)規(guī)章規(guī)定”，說明鐵路技術(shù)管理基本要求是總公司的專屬制定領(lǐng)域，為防止鐵路局侵入該領(lǐng)域，從而避免重復(fù)和跨局內(nèi)容不一致問題，應(yīng)使鐵路局技術(shù)規(guī)章制定人員能夠辨別總公司技術(shù)規(guī)章制定權(quán)限?？梢詤⒄铡读⒎ǚā妨信e中央專屬立法權(quán)的做法，列舉總公司技術(shù)規(guī)章專屬制定權(quán)限包括的具體內(nèi)容。同時結(jié)合我國《航空法》“在中華人民共和國境內(nèi)飛行的航空器，必須遵守統(tǒng)一的飛行規(guī)則”的規(guī)定、《道路交通安全法》“全國實行統(tǒng)一的道路交通信號”的規(guī)定，將以下方面列入鐵路技術(shù)管理基本要求。

（1）技術(shù)管理和行車組織基本原則。如列車車次編排要求、列車運行圖編制、貨物列車編組計劃編制等。

（2）技術(shù)設(shè)備使用和維修的基本要求。如機車、車輛的修程修制，各種技術(shù)設(shè)備可以正常使用或限制條件使用的標準等。

（3）行車組織重要規(guī)定。如行車憑證、列車運行速度、行車限制條件、司機控車模式及機務(wù)、車輛、客運等列車乘務(wù)人員的分工等。

（4）各種信號燈、信號標志、手信號的樣式及其含義。

（5）應(yīng)急處置時的通用基本規(guī)定。

以上列舉的幾個方面只是鐵路技術(shù)管理基本要求中的一部分，既有的總公司《鐵路技術(shù)管理規(guī)程》和專業(yè)技術(shù)規(guī)章已基本涵蓋，有關(guān)學(xué)者還提出了規(guī)范總公司技術(shù)規(guī)章基本目錄的對策，能夠進一步完善鐵路技術(shù)管理基本要求[6-7]。由于這些方面的規(guī)定是保證全國鐵路處于統(tǒng)一的技術(shù)體系框架內(nèi)的前提，如果鐵路局在這些領(lǐng)域各自進行不同的規(guī)定，則可能會擾亂全國鐵路行車工作，比如各局不同的行車憑證規(guī)定、不同的速度規(guī)定、不同的信號顯示含義規(guī)定會影響運輸效率甚至釀成事故，因此這些方面總公司進行規(guī)定后，鐵路局不應(yīng)重復(fù)或修改。

3.2 規(guī)范鐵路局技術(shù)規(guī)章制定范圍

《辦法》中的“總公司未做規(guī)定且需要在鐵路局范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)管理要求，根據(jù)本局技術(shù)設(shè)備等具體情況對總公司技術(shù)規(guī)章的補充、細化，由鐵路局技術(shù)規(guī)章規(guī)定”，是鐵路局技術(shù)規(guī)章制定范圍的概括式規(guī)定，為了便于鐵路局技術(shù)規(guī)章制定人員準確理解其含義，防止技術(shù)規(guī)章重復(fù)和空白，可進一步明確鐵路局技術(shù)規(guī)章的具體內(nèi)容。有關(guān)法律學(xué)者將我國地方性法規(guī)歸納為“執(zhí)行性立法”“自主性立法”與“先行性立法”[8]。鐵路局技術(shù)規(guī)章可以參照地方性法規(guī)的劃分原則，分為以下幾類。

（1）為執(zhí)行總公司技術(shù)規(guī)章，需要根據(jù)本局實際情況進行補充的“執(zhí)行性技術(shù)規(guī)章”。比如為執(zhí)行《鐵路技術(shù)管理規(guī)程》第21條關(guān)于“鐵路局應(yīng)組織有關(guān)人員對鐵路技術(shù)設(shè)備進行定期全面檢查和專項檢查”的要求，各鐵路局《普速鐵路行車組織規(guī)則》對“全面檢查辦法、專項檢查辦法、檢查結(jié)果的處理辦法”進行的細化和補充。

（2）不適宜由總公司進行統(tǒng)一，屬于本局管理權(quán)限內(nèi)部事宜或只涉及少數(shù)鐵路局的事宜，由鐵路局自行規(guī)定的“自主性技術(shù)規(guī)章”。比如固定設(shè)備管理分工界面、輪渡等特殊行車組織辦法。

（3）在法律領(lǐng)域，先行性立法事項一般針對社會新興事務(wù)，在國家對該事項缺乏立法經(jīng)驗而又急需以立法的形式進行規(guī)范時，由地方對該事項進行立法先行先試，既可以為后期中央立法積累經(jīng)驗，又能避免發(fā)生全局性的失誤。比如《中華人民共和國電子商務(wù)法》于2018年8月31日通過，自2019年1月1日起施行，而2008年11月26日上海市人大常委會就通過了《上海市促進電子商務(wù)發(fā)展規(guī)定》，自2009年3月1日起施行，這是我國第1部專門關(guān)于電子商務(wù)的法規(guī)，為中央電子商務(wù)立法作出了有益的先行先試。同理，屬于國家鐵路基本要求以外的其他技術(shù)管理要求，在總公司暫未進行規(guī)定時，因生產(chǎn)急需由鐵路局制定“先行性技術(shù)規(guī)章”，當(dāng)總公司針對同一事項制定了技術(shù)規(guī)章后，原鐵路局技術(shù)規(guī)章應(yīng)予以修改或廢止。

按照以上分類，并結(jié)合有關(guān)學(xué)者提出的鐵路局技術(shù)規(guī)章基本目錄的對策，能夠進一步規(guī)范鐵路局技術(shù)規(guī)章制定范圍[9-10]。

3.3 建立鐵路局技術(shù)規(guī)章重復(fù)判斷標準

為防止鐵路局技術(shù)規(guī)章重復(fù)總公司規(guī)定，鐵路局技術(shù)規(guī)章相對于總公司技術(shù)規(guī)章的行文原則，可明確為“補丁式”而不是“全覆蓋式”。如果采取“全覆蓋式”的方法在總公司技術(shù)規(guī)章的原文件上刪除與本局無關(guān)的內(nèi)容、補充細化其他內(nèi)容，站段只執(zhí)行鐵路局技術(shù)規(guī)章，而將總公司技術(shù)規(guī)章拋開，則割裂了全國鐵路技術(shù)規(guī)章體系的統(tǒng)一性和完整性。所以可在總公司技術(shù)規(guī)章之外，另行制作一個包含多個“補丁”的集合，補充、細化總公司沒有規(guī)范的事項。同時參照有關(guān)法律學(xué)者的研究建立重復(fù)的判斷標準[11]，可規(guī)定鐵路局技術(shù)規(guī)章如需引用總公司技術(shù)規(guī)章，應(yīng)當(dāng)是“必要而合理”，即作為制定依據(jù)而引用、作為適用依據(jù)或適用條款而引用、或者因完整表達語義需要部分引用，否則視為重復(fù)。同時，還可運用鐵路技術(shù)規(guī)章輔助審查系統(tǒng)等信息技術(shù)[12]，快速檢索出相同條款，當(dāng)相同條款數(shù)量超過一定比例時應(yīng)予以修改。

3.4 建立鐵路局技術(shù)規(guī)章抵觸判斷標準

為防止鐵路局技術(shù)規(guī)章與總公司規(guī)定相抵觸，應(yīng)明確抵觸的判斷標準。抵觸主要有以下幾種情況：

（1）鐵路局技術(shù)規(guī)章涉及鐵路技術(shù)管理基本要求，由于這是總公司專屬制定權(quán)限，即使在總公司層面處于空白狀態(tài)，在未經(jīng)總公司批準的情況下鐵路局也無權(quán)規(guī)定，否則即構(gòu)成抵觸。

（2）鐵路局作出與總公司相反的規(guī)定，即總公司允許但鐵路局禁止，或總公司禁止但鐵路局允許。

（3）總公司已作出全國一致的處理方式但鐵路局對其進行更改，如前文提到的速度問題。

（4）鐵路局技術(shù)規(guī)章故意鉆空子，雖然從字面上看不與總公司具體規(guī)定抵觸，但對總公司技術(shù)規(guī)章進行原意或目的解釋，發(fā)現(xiàn)仍違背總公司制定技術(shù)規(guī)章的初衷時，或違背鐵路運輸安全高效生產(chǎn)的基本原則時，也構(gòu)成抵觸[13]。

4 結(jié)束語

為了更好落實《辦法》已經(jīng)明確的總公司和鐵路局2級技術(shù)規(guī)章層級分工的基本原則，可通過對《辦法》進行修改完善，進一步明確總公司專屬技術(shù)規(guī)章制定權(quán)限、規(guī)范鐵路局技術(shù)規(guī)章制定范圍、建立重復(fù)和抵觸判斷標準，有助于避免鐵路局技術(shù)規(guī)章重復(fù)、抵觸、跨局內(nèi)容不一致、數(shù)量不均衡等問題，為總公司和鐵路局2級技術(shù)規(guī)章層次清晰創(chuàng)造條件，以便于現(xiàn)場學(xué)習(xí)掌握和執(zhí)行。