高速公路BOT+EPC項目投資人在礦產(chǎn)資源壓覆訴訟中的主體地位辨析

劉杰

摘 要：在司法實踐中，高速公路的項目投資人大多采用“BOT+EPC”模式進行投資、建設(shè)并運營，在出現(xiàn)因建設(shè)而壓覆地下礦產(chǎn)資源糾紛案件中，對于投資人的訴訟地位理論界存在不同的觀點。本文從理論界的不同觀點入手，對投資人能否成為礦產(chǎn)資源壓覆侵權(quán)糾紛案件的適格被告進行了分析研究并得出結(jié)論。

關(guān)鍵詞：高速公路；主體地位；訴訟

當前我國高速公路建設(shè)仍處于大發(fā)展的歷史機遇期。大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)需要巨量的資金投入，由國家財政獨自支撐既不可能，也無必要。自1984年國家出臺“貸款修路、收費還貸”的政策打破財政資金不足的束縛后，社會各路資本逐步進入我國高速公路建設(shè)市場，其中投資人組建項目公司以“BOT+EPC”模式投資、建設(shè)并運營高速公路的模式比較普遍。高速公路在建設(shè)中壓覆地下礦產(chǎn)資源非常常見，尤其是在一些礦產(chǎn)資源比較豐富的省份，修建高速公路因壓覆礦產(chǎn)資源造成的糾紛案件頻發(fā)多發(fā)。司法實踐中對投資人在此類案件中的訴訟主體地位存在不同的認識或者是疑惑，亟需予以辨析，本文擬對此問題進行研究。

1 理論界關(guān)于投資人訴訟主體地位的不同觀點

在司法實踐中，對高速公路BOT+EPC項目投資人在礦產(chǎn)資源壓覆訴訟中的主體地位，一種觀點認為，項目投資人并非發(fā)生礦產(chǎn)資源壓覆糾紛案件的適格被告，不應(yīng)承擔連帶責任。持這種觀點的主要理由是，高速公路項目系地方政府根據(jù)《中華人民共和國公路法》《收費公路政府和社會資本合作操作指南》《經(jīng)營性公路建設(shè)項目投資人招標投標管理規(guī)定》《收費公路管理條例》規(guī)定，通過公開招標方式引入社會資金，在中標后，投資人按照《中華人民共和國公司法》及其他相關(guān)法律和政策規(guī)定組建項目公司，由項目公司對項目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、運營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理等全過程負責、自主經(jīng)營、自負盈虧，并在特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營期滿后，按照特許權(quán)協(xié)議的約定將公路（含土地使用權(quán)）、公路附屬設(shè)施及相關(guān)資料無償移交給地方的交通運輸主管部門。項目公司作為具有獨立責任主體的企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)以其全部財產(chǎn)對外承擔責任。而中標的投資人僅為項目公司的法人股東，應(yīng)按照《中華人民共和國公司法》規(guī)定，有限責任公司的股東以其認繳的出資額為限對公司承擔責任。在公司存續(xù)過程中，需要承擔按期足額繳納公司章程中規(guī)定的各自所認繳的出資額，并不得進行虛假出資、抽逃出資或未交付、未按期交付作為出資的貨幣或非貨幣財產(chǎn)的股東責任。因此，在發(fā)生礦產(chǎn)資源壓覆訴訟中，如股東已經(jīng)履行其應(yīng)盡的出資義務(wù)，不應(yīng)與項目公司一起承擔連帶責任，責任應(yīng)由項目公司獨立承擔。

但是，另一種觀點認為，高速公路的投資人作為權(quán)利義務(wù)主體，具有主體資格，應(yīng)與項目公司一起承擔連帶責任。持這種觀點的主要理由是，在礦產(chǎn)資源壓覆糾紛中，由于高速公路采取BOT+EPC模式，投資人既是投資、融資、建設(shè)、運營、管理的主體（BOT模式），也是設(shè)計、采購和施工主體（EPC模式）。投資人既是與地方交通運輸主管部門簽訂投資協(xié)議的主體，也是項目投資建設(shè)的責任主體及收益的最終享有者。盡管項目公司具有獨立的法人資格，但其僅為投資人履行業(yè)務(wù)和實現(xiàn)權(quán)利的載體，項目的投資及收益實質(zhì)上最終仍歸屬投資人享有。因此，在發(fā)生礦產(chǎn)資源壓覆訴訟中，項目實施的主體并不當然免除中標投資人投資建設(shè)的義務(wù)和責任，應(yīng)與項目公司一起承擔連帶責任。

2 投資人能否成為礦產(chǎn)資源壓覆侵權(quán)糾紛案件的適格被告辨析

2.1 投資人應(yīng)承擔的有限責任

一是公司獨立承擔責任。一方面，按照《中華人民共和國公司法》所述，股東承擔有限責任是指股東以其出資（按照公司的性質(zhì)是有限責任公司或股份公司的不同，出資采取出資額或者股份形式）為限對公司承擔責任。這時，公司作為中間物，股東不單獨對外承擔責任，而由公司作為責任主體對外承擔責任。另一方面，在司法實踐中，公司的財產(chǎn)獨立，公司的責任獨立，公司的人格獨立，但其中公司的財產(chǎn)獨立又作為公司責任獨立與公司人格獨立的前提條件。在這種情況下，公司按照法律的規(guī)定履行登記注冊程序之后，即為獨立的法人組織，具有獨立的法人身份，具有法律上的獨立人格，具有獨立的財產(chǎn)權(quán)，并能夠獨立承擔民事責任。二是股東責任與公司責任要相互分離。主要表現(xiàn)在公司財產(chǎn)與股東財產(chǎn)的分離、股東并不參與公司直接的經(jīng)營與管理、股東的財產(chǎn)權(quán)與公司經(jīng)營權(quán)的分離三個方面。股東讓渡的不僅僅是公司的財產(chǎn)所有權(quán)，還有對公司的直接控制權(quán)，用來換取股權(quán)，使公司的人格不依附于股東而存在，股東不能對公司的經(jīng)營進行任意的影響和干預(yù)，也因此切斷了股東與債權(quán)人之間的直接聯(lián)系。三是股東只對公司負責，而非對公司的債權(quán)人負責。只有在股東出現(xiàn)濫用股東權(quán)利，逃避法律義務(wù)，嚴重損害公司的債權(quán)人或關(guān)系人的利益等情況下，才會適用公司法人人格否認制度，也就是在英美法中經(jīng)常說到的“揭開公司的面紗”，讓一直站在公司背后的股東站到前臺，直接與公司一起承擔責任。從另一個角度說，這層面紗也保護了股東不應(yīng)該受到債權(quán)人的直接追索。

投資人中標組建項目公司后，應(yīng)該按照國家的法律法規(guī)及當?shù)卣叩囊?，及時的履行股東的出資義務(wù)。在履行完這項義務(wù)后，股東應(yīng)該承擔的責任，就應(yīng)該與公司的責任實現(xiàn)分離，項目公司作為獨立的法人，應(yīng)該獨立承擔責任。并且，在實踐中，交通運輸主管部門與項目公司簽訂特許經(jīng)營合同，也將確立項目公司在經(jīng)營性公路建設(shè)項目投資活動中的主體地位，并授予項目公司作為獨立法人所承擔的投資、融資、涉及、施工建設(shè)、運營管理本項目以及收取車輛通行費、項目沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)和廣告經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。

2.2 項目投資建設(shè)的責任主體

BOT模式，即“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，是指政府部門為做好某項基礎(chǔ)設(shè)施項目，通過簽訂特許權(quán)協(xié)議的方式，由私人企業(yè)承擔項目的投資、融資、建設(shè)和維護的模式，并許可私人企業(yè)通過向用戶收取一定費用來償還貸款的方式。

EPC模式是按照業(yè)主的委托，公司作為該項目的總承包商，對整個項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等全進行過程管理，并所承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進度負責的方式。

從兩種模式的權(quán)利轉(zhuǎn)移看，政府通過與私人企業(yè)或者項目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，將公共建設(shè)項目的經(jīng)營權(quán)交給項目公司，項目公司則在經(jīng)營一定時期后將其轉(zhuǎn)交給當?shù)卣?。在BOT或者EPC模式下，政府選擇投資人實施項目特許經(jīng)營，投資人應(yīng)就項目設(shè)立相應(yīng)的項目公司，并以項目公司作為載體，實現(xiàn)項目的特許經(jīng)營。因此，除非法律另有規(guī)定或協(xié)議另有約定外，投資人在項目投資過程中，其責任僅限于項目公司的投資，項目投資人的其他資產(chǎn)相應(yīng)不應(yīng)受項目經(jīng)營狀況的影響。

投資人雖是與地方交通運輸主管部門簽訂投資協(xié)議的主體，但并非項目投資建設(shè)的責任主體，其收益權(quán)也僅是按照《中華人民共和國公司法》規(guī)定享有作為股東的投資收益。同時，在交通運輸主管部門與投資人簽訂的投資協(xié)議中，在一般情況下都將列明投資人需在規(guī)定的日期內(nèi)，完成項目公司組建，項目公司作為該高速公路運營項目的法人，承擔資金籌措、建設(shè)實施、運營管理、養(yǎng)護維護、債務(wù)償還和資產(chǎn)管理，并享有一定年限的收費權(quán)益。至此，也進一步說明了項目公司的主體地位，是項目投資建設(shè)的責任主體，應(yīng)獨立對外承擔責任。

2.3 高速公路項目的特殊性

高速公路作為國家高效運輸體系的基礎(chǔ)，不同于公共物品和服務(wù)，其具有顯著的基礎(chǔ)性、公益性、先導(dǎo)性、服務(wù)性等特點，承載公共產(chǎn)品的特殊屬性。如在礦產(chǎn)資源壓覆糾紛中，要求投資人在成立項目公司并履行出資義務(wù)后，仍需與項目公司一起承擔連帶責任，將極大增加了高速公路投資人的潛在風險和不確定性。嚴重影響社會資本參與高速公路投資的積極性，不利于政府與社會資本建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，不利于以合同為基礎(chǔ)實現(xiàn)風險共擔、利益共享，實現(xiàn)雙贏和社會利益最大化的目的，對彌補地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資資金缺口，減緩政府債務(wù)風險，緩解交通基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力也將產(chǎn)生不利影響。

3 結(jié)束語

綜上所述，為滿足社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需求和拉動經(jīng)濟發(fā)展，我國一直處于基礎(chǔ)設(shè)施投資旺盛的階段，投資規(guī)模十分龐大。自1988年我國第一條高速公路建成通車以來，高速公路對我國經(jīng)濟與社會發(fā)展起著極大的推動作用。截至2017年底，高速公路已經(jīng)覆蓋97%的20萬以上人口城市及地級行政中心，高速公路里程位居世界第一，在不到30年的時間里，我國高速公路的建設(shè)取得了輝煌的成就，創(chuàng)造了舉世矚目的契機，究其快速發(fā)展的原因，固然有中國經(jīng)濟騰飛的大背景支撐，但更得益于國家提出的“貸款修路、收費還貸”的政治引導(dǎo)。按照交通運輸部發(fā)布的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年—2030年）》，2030年，我國將建成40.1萬公里的國家公路網(wǎng)，其中高速公路實現(xiàn)11.8萬公里，可以預(yù)見未來在高速公路建設(shè)過程中，高速公路壓覆地下礦產(chǎn)資源的情況將越來越多。在這個背景下，無論從法律的規(guī)定或政策的落地，筆者認為，都應(yīng)采用第一種觀點，對此糾紛由項目公司作為訴訟主體獨立承擔責任。

參考文獻

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