基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究

□雒海潮

城鎮(zhèn)化的研究與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)，西方發(fā)達(dá)國家人口城鎮(zhèn)化率一般都在70%以上，人口城鎮(zhèn)化過程已經(jīng)基本結(jié)束，進(jìn)入了城鄉(xiāng)一體化程度較高的發(fā)展階段。相應(yīng)地，城鎮(zhèn)化研究關(guān)注的重點(diǎn)也轉(zhuǎn)向追求全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量的社會(huì)生活品質(zhì)、社會(huì)平等、人與自然和諧發(fā)展，致力解決“城市病”、居住隔離、社會(huì)各階層公平問題，建設(shè)包容、平等、可持續(xù)的生態(tài)、宜居、和諧都市，追求生態(tài)化、多樣化、人性化。目前發(fā)展中國家如中國和印度的城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為世界城鎮(zhèn)化的主體，同時(shí)由于都處于工業(yè)化快速發(fā)展推動(dòng)的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展區(qū)間，也通常面臨著比較復(fù)雜的城鄉(xiāng)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，往往成為政府和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不同，城鎮(zhèn)化進(jìn)程初期更關(guān)注人口城鎮(zhèn)化率，但是在中國渴望快速增長的特殊國情背景下，存在把“人口城鎮(zhèn)化率”作為一個(gè)政府的政績指標(biāo)加以考核，導(dǎo)致過于關(guān)注人口城鎮(zhèn)化率，不惜通過行政手段提高能統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的數(shù)量。結(jié)果導(dǎo)致用人口城鎮(zhèn)化率測度的城鎮(zhèn)化水平快速提高，但計(jì)算為城鎮(zhèn)人口和地域的部分，并沒有達(dá)到或者僅達(dá)到較低的城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。隨著城鎮(zhèn)化率快速提高其中并沒有改變生存方式和生產(chǎn)方式而計(jì)算為城鎮(zhèn)化人口的農(nóng)民數(shù)量越來越大，而且往往面臨著比較復(fù)雜的城鄉(xiāng)和社會(huì)問題，并開始影響城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和城鄉(xiāng)差別逐漸成為城鎮(zhèn)化研究關(guān)注的重點(diǎn)，即最初的新型城鎮(zhèn)化概念內(nèi)涵。這個(gè)過程中出現(xiàn)了從關(guān)注城市為重心轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)并重，相應(yīng)地對(duì)城鎮(zhèn)化水平的關(guān)注也從人口城鎮(zhèn)化率為重心轉(zhuǎn)向更加重視城鎮(zhèn)化質(zhì)量或者說城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。相比于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以城鎮(zhèn)發(fā)展為重點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化概念的提出更突出對(duì)縮減城鄉(xiāng)差異和帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展這部分內(nèi)容的重視和關(guān)注，更加針對(duì)目前中國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的土地城鎮(zhèn)化過快、鄉(xiāng)村自然資源破壞、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)村與城市發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)建設(shè)用地肆意蔓延等一系列亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題具有針對(duì)性。新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化，人包括城鎮(zhèn)居民和鄉(xiāng)村居民，城鎮(zhèn)化的發(fā)展要符合區(qū)域?qū)嶋H和老百姓生活需要，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，要充分注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。就是從注重以城市為核心、以增長為導(dǎo)向的規(guī)模數(shù)量擴(kuò)張型向注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以健康發(fā)展為導(dǎo)向的質(zhì)量內(nèi)涵提升型轉(zhuǎn)變。就應(yīng)是在努力提高城鎮(zhèn)化率的同時(shí)，更加注重城鎮(zhèn)化解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的功能，即推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面對(duì)的問題

梳理河南省新型城鎮(zhèn)化的研究文獻(xiàn)，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和道路的研究，偏重理論分析；關(guān)于新型城鎮(zhèn)化水平和協(xié)調(diào)發(fā)展的研究，偏重定量分析?；诔青l(xiāng)統(tǒng)籌視角界定新型城鎮(zhèn)化概念，并進(jìn)行定量研究和發(fā)展路勁分析的研究還較少見。河南省是全國人口大省、農(nóng)業(yè)大省、經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭看笫。捎谌丝诒姸?，人均GDP水平并不高，人口城鎮(zhèn)化率在全國排名也是末位省區(qū)之一。2017年常住人口城鎮(zhèn)化率50.16%，比全國平均水平低8.36個(gè)百分點(diǎn)，二三產(chǎn)值比重90.4%，比全國平均水平低1.7個(gè)百分點(diǎn)。1996年起河南城鎮(zhèn)化率每年至少提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，最多提高1.8個(gè)百分點(diǎn)，至2017年平均每年提高1.5個(gè)百分點(diǎn)。河南省人口城鎮(zhèn)化率直到2005年才達(dá)到30.7%，至2017年末是以平均每年增加1.7%的速度增長，這個(gè)速度已經(jīng)超過了國家整體同期的增長速度。通常，人口城鎮(zhèn)化率平均增長超過1%的區(qū)域，高于國家整體平均水平，這個(gè)區(qū)域往往需要應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，一般也是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中各種問題比較尖銳和突出的時(shí)期。河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題主要包括：第一，造成區(qū)域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度性障礙依然沒有消除。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，以戶籍、土地二元分割為代表的制度設(shè)計(jì)缺陷所帶來的深層次問題日益顯現(xiàn)。第二，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施均等化水平還需要提升。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的人均差距和公共服務(wù)質(zhì)量的差距過大，造成很多社會(huì)問題。第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺乏實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間的差距不斷加大，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的長期落后，導(dǎo)致河南保證糧食安全、生態(tài)安全的困難越來越大。第四，農(nóng)民工融入城市的機(jī)制體制問題亟待解決。進(jìn)城農(nóng)民工在人口普查時(shí)記為城鎮(zhèn)化人口，但是在醫(yī)療、就業(yè)、就學(xué)等多個(gè)涉及切身利益的方面不能享受與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)和相應(yīng)的社會(huì)保障，表現(xiàn)為居住地點(diǎn)不固定、租住環(huán)境惡劣、就業(yè)以短工為主不穩(wěn)定、薪資水平不高，而且隨時(shí)會(huì)面臨失業(yè)，這種“夾心城市化”帶來了很多問題。

三、河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑分析

河南省是農(nóng)業(yè)人口大省，農(nóng)村人口眾多、人均耕地面積并不大，而農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營有一定的門檻，而目前河南省的人均耕地面積和農(nóng)戶戶均耕地面積多數(shù)都沒有達(dá)到這一門檻，部分戶均耕地較多的村莊，由于每戶之前按照土地肥沃程度進(jìn)行分配，所以一戶往往有多塊土地，土地規(guī)模都難達(dá)到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營門檻。另外，從農(nóng)村外出長期在城市打工的農(nóng)民，在目前半城市化狀態(tài)下，也很少放棄土地承包和經(jīng)營權(quán)，這也是土地短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的重要原因。故而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)碎片化耕作的生產(chǎn)方式短期難以改變，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的主要障礙。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑需要考慮現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的規(guī)?；蜋C(jī)械化，所以在整體上其發(fā)展要能夠?qū)崿F(xiàn)土地集約節(jié)約利用。所以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑要相應(yīng)增加農(nóng)民人均資源占有量，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化門檻，不斷推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提升和農(nóng)民生活水平提高。同時(shí)努力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，確保城市和工業(yè)支持鄉(xiāng)村和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力，加快鄉(xiāng)村振興步伐，減少城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的路徑：一是將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破除作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障。研究城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的制度和政策原因，政府要著眼長期發(fā)展，綜合考量，制度的設(shè)計(jì)和政策制定要突出公平和協(xié)調(diào)，從規(guī)劃、建設(shè)、管理各個(gè)環(huán)節(jié)加快推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從體制機(jī)制上保障城鄉(xiāng)居民享有起點(diǎn)公平與機(jī)會(huì)公平。二是將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容?？茖W(xué)配置城鄉(xiāng)之間的資源要素、公共服務(wù)、社會(huì)管理。加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共財(cái)政供給制度建設(shè)，為城鄉(xiāng)實(shí)施均等化公共服務(wù)提供基本財(cái)政保障。三是將農(nóng)村繁榮和農(nóng)民富裕作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)認(rèn)識(shí)城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，尊重并發(fā)揮好農(nóng)村在河南發(fā)展中難以替代的獨(dú)特作用，注重城市與鄉(xiāng)村的有機(jī)聯(lián)系，防止農(nóng)村的衰落和凋敝，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不動(dòng)搖。加大城市和工業(yè)對(duì)農(nóng)村的支持以及對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，實(shí)現(xiàn)“四化”協(xié)調(diào)同步發(fā)展。加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，真正提高鄉(xiāng)村地區(qū)的人居環(huán)境品質(zhì)。四是將農(nóng)民工市民化作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化，逐步讓農(nóng)民工在社會(huì)保障、就業(yè)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、保障性住房、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等基本公共服務(wù)方面享受與市民同等的待遇，使廣大進(jìn)城農(nóng)民工能夠和諧地融入城市。

四、結(jié)語

城鎮(zhèn)化作為社會(huì)變遷過程，除去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的城鎮(zhèn)功能的完善、公共服務(wù)水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該轉(zhuǎn)向關(guān)注逐步破除城鄉(xiāng)二元體制、逐步化解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾、全面提升城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量、追求城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明成果的目標(biāo)。