政府購買基本公共服務(wù)的邊界界定及其實現(xiàn)機制
——基于長生生物疫苗事件的視角

●陳 鵬

公共服務(wù)是具備非競爭性和非排他性的服務(wù)類型，供給公共服務(wù)是政府的一項重要職能。伴隨我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和行政管理體制改革的深入推進，公共服務(wù)的供給主體和生產(chǎn)主體完全重合的格局開始發(fā)生變革，由社會和市場主體生產(chǎn)、政府通過購買的形式來完成公共服務(wù)的供給正成為我國公共服務(wù)供給改革的趨勢。政府向社會力量購買公共服務(wù)是現(xiàn)代國家公共管理改革的一項重要內(nèi)容，有利于實現(xiàn)有效控制政府規(guī)模和提高行政運行效率的目標(biāo)。但是，并不是所有的公共服務(wù)都適合由市場和社會主體來提供，特別是那些關(guān)系到人民群眾生命安全和切身利益的基本公共服務(wù)，由于政府難以對其中的部分環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)管，如果完全交由社會和市場主體來提供，勢必會存在一定的公共安全風(fēng)險。例如，2018年7月份開始在全國不斷蔓延的以吉林長春長生生物為主體的生物疫苗事件，其性質(zhì)之惡劣、影響范圍之廣、問題后果之嚴(yán)重、善后難度之大，實屬罕見。吉林長春長生生物疫苗事件帶來的問題及其嚴(yán)重后果，給公共服務(wù)生產(chǎn)主體的市場化和社會化改革帶來了很大的警示。正確認(rèn)識和評價公共服務(wù)生產(chǎn)與供給主體分離的做法，清晰界定政府購買基本公共服務(wù)的邊界，明確哪些公共服務(wù)適合由市場主體和社會主體來提供、哪些公共服務(wù)還是應(yīng)該由政府自身來組織生產(chǎn)，是當(dāng)前我國公共服務(wù)供給方式改革中值得思考的問題。

一、公共服務(wù)供給主體和生產(chǎn)主體分離的優(yōu)勢

同時具備非競爭性和非排他性兩個特征的被稱為完全公共服務(wù)；具備非競爭性和非排他性兩種特性中的一個的公共服務(wù)，被稱為準(zhǔn)公共服務(wù)。一般意義上所說的公共服務(wù)，指的就是準(zhǔn)公共服務(wù)，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療和基本衛(wèi)生公共服務(wù)等。依據(jù)公共服務(wù)生產(chǎn)主體的不同，可以將公共服務(wù)的供給分成三種類型：政府生產(chǎn)、政府供給；社會生產(chǎn)、政府供給；政府與社會聯(lián)合生產(chǎn)、政府供給。傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)供給，采用的是政府生產(chǎn)、政府供給類型，所有的公共服務(wù)基本上都是由中央和各級地方政府通過直接生產(chǎn)的方式來進行供給。這種供給體制下，公共服務(wù)的主體結(jié)構(gòu)是政府和公眾，“在這其中，政府主體承擔(dān)著多重角色，它是公共服務(wù)的出資者、生產(chǎn)者、供給者和相關(guān)規(guī)則的制定、實施、監(jiān)督和評估者。而社會公眾的角色則相對簡單，即公共服務(wù)的享用者?！盵1]政府向社會力量購買服務(wù)屬于社會生產(chǎn)、政府供給的類型，即政府把直接向社會公眾提供的基本公共服務(wù)特定事項，按照市場運行的機制要求，交由具備資質(zhì)的社會力量（社會組織、企業(yè)組織以及其他機構(gòu)等）生產(chǎn)和承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用，由此使得相關(guān)公民獲得優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)。[2]

2013年,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加大政府購買公共服務(wù)力度……推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。財政部科研所課題組從可購買的視角將可以購買的公共服務(wù)分為三類：支撐經(jīng)濟社會正常運轉(zhuǎn)、全民受益且無法分割的公共性公共服務(wù)；增加國民福利、受益對象（群體）特定的公益類公共服務(wù)；介于二者之間，既具備支撐經(jīng)濟社會正常運轉(zhuǎn)、民眾受益且無法分割特點，又無需通過法規(guī)制定實施生產(chǎn)、受益面或具有轄區(qū)特點，且未必一定由行政管理部門承擔(dān)的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)理論研究類和社會事務(wù)管理等。[3]政府向社會和市場主體購買公共服務(wù)遵循和貫徹了公共服務(wù)的“供給”與生產(chǎn)”相分離的原則，[4]在控制政府雇員數(shù)量、降低行政運行成本、滿足人民群眾多元化的公共服務(wù)需要等方面的優(yōu)勢正日漸凸顯。

首先，由社會和市場主體來承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)，有利于控制政府雇員數(shù)量，降低行政運行成本。生產(chǎn)和供給公共服務(wù)是政府的一項重要職能，也是政府財政支出的重要事項，公共服務(wù)的數(shù)量多少和質(zhì)量高低，已成為衡量政府績效和財政支出結(jié)構(gòu)合理性的重要指標(biāo)。公共服務(wù)由政府設(shè)立生產(chǎn)部門來直接生產(chǎn)，是傳統(tǒng)公共服務(wù)供給領(lǐng)域中的慣常做法。但隨著政府承擔(dān)的公共服務(wù)類型的不斷增多、公共服務(wù)規(guī)模的不斷擴大和公共服務(wù)供給質(zhì)量要求的不斷提高，政府設(shè)立的生產(chǎn)部門也越來越多，政府雇員的數(shù)量不斷增多，政府規(guī)模開始膨脹。將一部分公共服務(wù)交由市場主體來生產(chǎn)，不僅可以有效地避免政府雇員數(shù)量不斷增加的趨勢，還可以通過擴大市場主體生產(chǎn)公共服務(wù)的范圍和數(shù)量，來精簡現(xiàn)有的政府雇員，以達到有效降低行政運行成本的目的。

其次，由社會和市場主體來承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)，有利于減少政府在相同公共服務(wù)供給上的支出，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。公共服務(wù)的生產(chǎn)需要一定的成本，如果完全由政府來完成所有公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，將無法真實準(zhǔn)確地衡量特定公共服務(wù)供給的成本，政府財政支出的不斷膨脹趨勢將難以避免，政府將面臨愈來愈嚴(yán)重的財政壓力，財政資金支出的效用不斷下降。同時，單一的公共服務(wù)的生產(chǎn)主體，使得公共服務(wù)生產(chǎn)因缺乏多元主體之間的競爭，導(dǎo)致供給的數(shù)量和質(zhì)量難以得到充分的保障。通過將一部分公共服務(wù)由市場主體來生產(chǎn)的改革方式，可以按照一定的標(biāo)準(zhǔn)、通過一定的程序來篩選出在采購價格和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面最具競爭力的生產(chǎn)單位，從而使得政府在相同數(shù)量的公共服務(wù)供給上的成本得到有效控制和降低，并使得公共服務(wù)供給水準(zhǔn)和質(zhì)量得到有效提升。而市場主體也可以通過獲得更多數(shù)量的公共服務(wù)的生產(chǎn)訂單，來有效降低單位公共服務(wù)的生產(chǎn)成本，提高自身的市場競爭力，為提供更多優(yōu)質(zhì)低價的公共服務(wù)提供可能。

最后，由社會和市場主體來承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)，有利于提升公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)度，滿足公眾的多元化需求。伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展進程的不斷加速，人民群眾的生活水平越來越高，個性化、差異化的生活需求越來越多，如何滿足百姓日益增長的多元化的需求，成為政府在供給公共服務(wù)時面臨的難題之一。由政府自身來生產(chǎn)公共服務(wù)，由于缺乏生產(chǎn)成本和主體生存的壓力約束，導(dǎo)致政府設(shè)立的生產(chǎn)部門或單位缺乏調(diào)研和分析百姓公共服務(wù)需求的動力，使得政府供給的公共服務(wù)難以滿足民眾的真實需求，出現(xiàn)供給不足或供給過多等公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾。如果將一部分公共服務(wù)交由部分市場主體來提供，面臨生存壓力和逐利動機的市場主體會利用自身接近市場的優(yōu)勢，認(rèn)真調(diào)研公眾對于公共服務(wù)的類型、數(shù)量和質(zhì)量等方面的需求，從而有效提升公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性，滿足公眾不斷增長的多元化需求。

二、基本公共服務(wù)供給主體和生產(chǎn)主體分離面臨的困境

在公共服務(wù)供給上，“政府由于自身的成本、效率、專業(yè)化程度等方面的條件約束，如以自身直接生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù)具有不少局限性，如果以政府采購概念下的政府購買服務(wù)對應(yīng)多元化的公共服務(wù)提供機制，有利于在數(shù)量和質(zhì)量兩個方面增強公共服務(wù)的供給能力，實現(xiàn)公共資源使用績效的提升，增加社會凈福利”。[5]但是，在看到公共服務(wù)供給主體和生產(chǎn)主體分離對于公共服務(wù)供給帶來便利的同時，我們也要正視部分類型的公共服務(wù)供給主體和生產(chǎn)主體的分離所帶來的困境，特別是關(guān)系到人民群眾生命和健康安全的基本公共服務(wù)供給。例如，以我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的疫苗接種項目為例，完成疫苗接種的主體主要是各級公辦醫(yī)療機構(gòu)、疾病預(yù)防和控制機構(gòu)和社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)中心等，但接種的疫苗并非由公辦醫(yī)療機構(gòu)或國有醫(yī)藥企業(yè)生產(chǎn)，而是由各地的衛(wèi)生主管部門依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序從疫苗生產(chǎn)企業(yè)集中采購而來，相關(guān)部門在疫苗的選擇和使用上具有較大的自主權(quán)，接種疫苗的安全性如何確保存在很大的風(fēng)險。吉林長春長生生物疫苗事件的出現(xiàn)，正是基本公共服務(wù)供給主體和生產(chǎn)主體分離面臨的困境在現(xiàn)實中的體現(xiàn)。

首先，政府對生產(chǎn)基本公共服務(wù)的市場主體存在認(rèn)知盲區(qū)。公共服務(wù)因其在消費上的非競爭性或者非排他性特征，使得市場主體不愿意或者難以直接供給，只能由不同層級的政府來供給。政府在將部分公共服務(wù)的生產(chǎn)交由市場主體來生產(chǎn)時，一般會按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序從多家市場主體中進行擇優(yōu)選擇。而對這些市場主體的信息獲取和真假辨認(rèn)是保障由市場主體生產(chǎn)的公共服務(wù)質(zhì)量的重要依據(jù)。但是，政府在選擇某項基本公共服務(wù)生產(chǎn)的市場主體時，由于時間的限制和部分基本公共服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的專業(yè)性較強，導(dǎo)致政府對市場主體的信息獲取不夠全面或者難以有效識別其提供信息的真實程度。同時，很多政府部門在采購基本公共服務(wù)時采用最低價中標(biāo)原則，也在很大程度上減弱了政府通過全面獲取市場主體的信息來辨別其真實資質(zhì)的動機。此外，我國實施的對部分知名企業(yè)產(chǎn)品的免檢制度，也使得政府在選擇基本公共服務(wù)生產(chǎn)的市場主體時對部分擁有免檢資質(zhì)的企業(yè)減少了審核程序、放松了審核標(biāo)準(zhǔn)。政府對市場主體信息認(rèn)知的不充分，導(dǎo)致政府最終選擇的從事基本公共服務(wù)生產(chǎn)的市場主體可能存在主體資格不合格的情況。以疫苗生產(chǎn)為例，疫苗生產(chǎn)涉及生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的許多知識和技術(shù)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，專業(yè)性較強。政府在選擇疫苗生產(chǎn)的廠家時，需要具備一定的專業(yè)技能才能準(zhǔn)確識別疫苗生產(chǎn)企業(yè)的資質(zhì)及其產(chǎn)品的合格程度，而這對政府衛(wèi)生部門來說難度較大。

其次，政府相關(guān)部門在對生產(chǎn)基本公共服務(wù)的市場主體的選擇上權(quán)力較大，存在權(quán)力尋租的可能和腐敗的空間。將部分基本公共服務(wù)的生產(chǎn)交由特定的市場主體來生產(chǎn)，實現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)和供給主體的分離，符合公共服務(wù)供給體制改革的趨勢。但是，在選擇由哪家或哪幾家市場主體來生產(chǎn)基本公共服務(wù)時，政府相關(guān)部門的權(quán)力很大，并存在權(quán)力尋租的可能。雖然我國各級政府在政府采購上大多已經(jīng)實行了較為嚴(yán)格的招標(biāo)和投標(biāo)制度，但是仍然存在參與投標(biāo)的企業(yè)圍標(biāo)、串標(biāo)以及賄賂有關(guān)政府負責(zé)人的問題。同時，很多原本需要經(jīng)過嚴(yán)格的招投標(biāo)程序才能完成的政府采購事項，在未經(jīng)任何招投標(biāo)程序的情況下就由有關(guān)政府工作人員直接指定某個市場主體來生產(chǎn)，存在很大的腐敗空間。在長春長生生物疫苗事件中，長生生物公司的營銷費用巨大，很多政府部門的工作人員接受了長生生物的回扣、提成等商業(yè)賄賂，大量的不合格或過期的疫苗正是通過這種賄賂的形式流入到各級疫苗接種部門，導(dǎo)致了令人觸目驚心的疫苗事故的發(fā)生。

最后，政府對生產(chǎn)基本公共服務(wù)的市場主體的監(jiān)管難度和成本較大。政府將基本公共服務(wù)的生產(chǎn)交由特定的市場主體來承擔(dān)后，雖然可以起到有效控制或減少政府雇員數(shù)量、防止政府行政運行成本上升的目的，但是要想保證市場主體生產(chǎn)的基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量能夠滿足基本公共服務(wù)生產(chǎn)合同的要求，還需要政府對市場主體進行嚴(yán)格有效的監(jiān)管，而這種監(jiān)管需要政府投入相當(dāng)數(shù)量的人力、物力和財力。伴隨政府職能的不斷擴張，政府人力不足、財政支出壓力過大的矛盾也愈發(fā)凸顯，政府的監(jiān)管主要集中于市場主體提供的各種數(shù)據(jù)或者單據(jù)上。有限的人力、財力投入，使得政府難以對基本公共服務(wù)的生產(chǎn)主體進行有效地監(jiān)控，特別是對于專業(yè)性較強、生產(chǎn)周期較長的基本公共服務(wù)生產(chǎn)過程的監(jiān)管難度更大、成本更高。例如在長生生物疫苗事件中，長生生物制藥公司通過修改疫苗生產(chǎn)日期和串改疫苗試驗參數(shù)等形式，提供虛假的疫苗產(chǎn)品合格證明，導(dǎo)致大量的不合格疫苗被接種到嬰幼兒體內(nèi)，而這一事故直到多年之后才被受害者家庭和相關(guān)媒體報道出來。

三、政府向市場和社會購買基本公共服務(wù)的邊界界定

“政府購買公共服務(wù)本質(zhì)上是以財政性資金用于對外采購服務(wù)，助益于實現(xiàn)政府設(shè)立的特定的公共服務(wù)目標(biāo)”。[6]但是，并不是所有的公共服務(wù)都適合向政府以外的主體來購買。長生生物疫苗事件的發(fā)生及其造成的惡劣影響，除了要依法追究涉事企業(yè)、政府監(jiān)管部門等主體的責(zé)任外，更引發(fā)了我們在公共服務(wù)生產(chǎn)主體市場化問題的深思，在推動政府向社會和市場購買公共服務(wù)改革進程的同時，要注意區(qū)分公共服務(wù)的類型，明確政府購買基本公共服務(wù)的邊界，除了像國防、外交等純公共服務(wù)完全由政府來生產(chǎn)和供給外，不能將所有的公共服務(wù)都由市場主體來生產(chǎn)?！搬槍ξ覈徺I公共服務(wù)中政府角色定位不明確、購買領(lǐng)域邊界不清晰等系列問題”[7]，在決定將哪些公共服務(wù)由市場來生產(chǎn)時，要綜合考核多方面的因素，構(gòu)建科學(xué)的公共服務(wù)能否由市場主體生產(chǎn)的評判標(biāo)準(zhǔn)，是政府在推動基本公共服務(wù)生產(chǎn)和供給體制分離改革時值得回應(yīng)的問題。

1.基本公共服務(wù)生產(chǎn)過程和結(jié)果的透明度。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府公共服務(wù)職能中的一項重要內(nèi)容，對人民群眾的日常生活、工作、學(xué)習(xí)、健康等方面影響很大，特別是有關(guān)義務(wù)教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生和基本住房保障等基本公共服務(wù)，直接關(guān)系到人民群眾對美好生活需求的滿足程度。因此，很多公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給數(shù)量、水平和質(zhì)量受到人民群眾的廣泛關(guān)注。對于那些透明度較高、人民群眾能夠生產(chǎn)過程和生產(chǎn)結(jié)果很容易被識別和判定的公共服務(wù)，可以將其生產(chǎn)過程交由市場和社會主體來生產(chǎn)；而那些透明度不高、較低或者缺乏透明度，人民群眾很難識別和判定質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如果交由市場主體來生產(chǎn)或者交由社會主體來提供的話，就不太合適。以義務(wù)教育和疫苗生產(chǎn)為例，教育是家長和全社會關(guān)注的熱點，一所學(xué)校的教育水平和教育質(zhì)量怎么樣，學(xué)生的學(xué)習(xí)成績和學(xué)校的學(xué)習(xí)氛圍以及家長和社會對于該學(xué)校的整體評價可以很好地得到說明。相比之下，對于疫苗生產(chǎn)環(huán)節(jié)和效果試驗環(huán)節(jié)，一般家庭和社會很難及時有效地進行關(guān)注，疫苗生產(chǎn)的合規(guī)性和疫苗質(zhì)量的認(rèn)定也是非常專業(yè)的，一般家長在給自己的小孩接種疫苗時除了選擇自費的進口疫苗外，只能通過疫苗外包裝上的生產(chǎn)日期、生產(chǎn)廠家、產(chǎn)品批號等信息進行判定小孩接種的疫苗是否合格，對于疫苗生產(chǎn)、儲存和運輸環(huán)節(jié)等具體情況無法獲取確切的信息。從公共服務(wù)生產(chǎn)過程和結(jié)果的透明度來看，義務(wù)教育可以通過政府發(fā)放教育券的形式交由部分非公立學(xué)校來承擔(dān)，而我們接種的疫苗不太合適完全交由市場主體來生產(chǎn)。

2.基本公共服務(wù)對人民群眾生命和財產(chǎn)安全的重要程度。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是各級政府提供給人民群眾的，政府的公信力使得百姓在消費公共產(chǎn)品和接受公共服務(wù)時較為放心，不會認(rèn)為產(chǎn)品和服務(wù)對自身的生命和財產(chǎn)安全會產(chǎn)生任何負面影響。如果公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都由政府直接來生產(chǎn)，產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)把控等方面完全處于政府的掌握之下，產(chǎn)品和服務(wù)信息的盲區(qū)較少，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不容易出現(xiàn)什么問題。但是如果將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)交由市場主體來生產(chǎn)的話，特別是那些對百姓生活、生命和財產(chǎn)安全重要性較大的產(chǎn)品和服務(wù)，政府因信息的不完備、不對稱而難以有效監(jiān)管。如果出現(xiàn)什么問題的話，政府難以及時進行處置，并且也很難通過事后補救的措施來彌補公共產(chǎn)品和公平服務(wù)供給給人民群眾造成的生命、健康和財產(chǎn)安全等方面的損失。因此，那些對人民群眾生命、健康和財產(chǎn)安全非常重要，難以通過事后措施加以補救的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)一般就不太適合交由市場主體來生產(chǎn)。以疫苗和自來水供應(yīng)為例，長春長生生物提供的疫苗事件發(fā)生后，中央和有關(guān)地方政府采取了及時的處置措施，承諾對接種問題疫苗的小孩和成人進行補種，但是部分因接種問題疫苗的小孩已經(jīng)出現(xiàn)了身體不適的癥狀，事后的補種已經(jīng)于事無補，并且在選擇補種疫苗的來源時，出現(xiàn)了疫苗難尋的尷尬。此外，2014年在甘肅省蘭州市爆發(fā)的自來水廠水污染事件，也充分暴露出自來水供應(yīng)等關(guān)系到百姓生命和健康安全的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)交由市場主體來承擔(dān)的話，存在很大的安全風(fēng)險和道德風(fēng)險。

3.基本公共服務(wù)生產(chǎn)市場的成熟度。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)需要具備一定的條件，在產(chǎn)品和服務(wù)的供給上存在規(guī)模經(jīng)濟和規(guī)模不經(jīng)濟的區(qū)分。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的責(zé)任主體，雖然也面臨有限的財政資金和居民不斷增加的公共服務(wù)需求的壓力，但是沒有盈虧平衡點的擔(dān)憂。市場主體在生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時，如果政府購買的數(shù)量和規(guī)模有限，市場主體將會面臨單位生產(chǎn)成本過高難以盈利的問題，也會影響到市場主體生產(chǎn)的積極性和生產(chǎn)市場的成長，提高政府購買價格或者降低產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)質(zhì)量成為市場主體的選擇。政府采購合同的約束使得很多企業(yè)選擇了降低產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)質(zhì)量的辦法，政府打擊力度的加大會使得很多企業(yè)選擇撤出公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)市場。因此，在選擇將那些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)交由市場主體生產(chǎn)時，要充分考慮該產(chǎn)品和服務(wù)市場的成熟度。生產(chǎn)市場成熟度高的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)可以交由市場主體來生產(chǎn)，反之，生產(chǎn)市場成熟度低的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)最好還是由政府直接來生產(chǎn)。例如，我國的疫苗生產(chǎn)企業(yè)，在數(shù)量上不多，存在一定的選擇性難題，在長生生物生產(chǎn)的疫苗暴露出問題之后，媒體也報道了其他幾家疫苗生產(chǎn)企業(yè)也存在很多的質(zhì)量問題。

4.政府監(jiān)管部門的監(jiān)管能力、監(jiān)管難度和監(jiān)管成本。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)交由市場主體來生產(chǎn)后，政府有關(guān)職能部門并非就可以高枕無憂了，對市場主體的監(jiān)管是各級政府和有關(guān)政府職能部門的重要責(zé)任。政府對市場主體生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的監(jiān)管效果，主要受到政府職能部門的監(jiān)管能力、監(jiān)管難度和監(jiān)管成本的制約和影響。對于那些專業(yè)性一般的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府有關(guān)職能部門可以充分發(fā)揮社會組織、人民群眾的力量來加以有效監(jiān)督，監(jiān)督難度不大，監(jiān)督成本較為合理。對于專業(yè)性較強、生產(chǎn)周期較長、產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)條件要求較高的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府需要投入相當(dāng)數(shù)量的人力、物力和財力進行監(jiān)管，監(jiān)管成本較高，加上監(jiān)管難度較大，導(dǎo)致監(jiān)管成效不佳。例如，在長生生物疫苗事件中，我國的藥品監(jiān)管部門雖然對包括生物疫苗在內(nèi)的所有藥品的生產(chǎn)、試驗、儲存、運輸、使用等環(huán)節(jié)都進行較為嚴(yán)格的監(jiān)管，但是由于政府監(jiān)管部門的人手有限，時間和經(jīng)費有限，也不能保證所有的疫苗質(zhì)量都能符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管效果不甚理想。

綜合上述判定標(biāo)準(zhǔn)，那些生產(chǎn)過程透明度較低、對人民群眾生命和健康安全非常重要且事后補救難度大、生產(chǎn)市場成熟度低、政府監(jiān)管難度大、成本高和監(jiān)管能力有限的基本公共服務(wù)列為禁止或者限制交由市場主體生產(chǎn)的范疇，其中最典型的就是疫苗的供應(yīng)等。

四、政府購買基本公共服務(wù)的實現(xiàn)機制

“社會信任，是政府購買社會組織公共服務(wù)運行的社會基礎(chǔ)。只有在公民理解和信任政府與社會組織提供的公共服務(wù)的前提下,政府向社會組織購買公共服務(wù)供給公民享用,才具有現(xiàn)實可能性?！盵8]為解決前述困境，在繼續(xù)推進政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)和供給分開的改革的同時，也要針對不同類型的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)的特點，有所區(qū)別的選擇市場化生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)類型，并且要對現(xiàn)有的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)和供給體制進行相應(yīng)的變革。

第一，科學(xué)選擇由市場生產(chǎn)的基本公共服務(wù)的類型。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)的市場化和社會化改革是公共服務(wù)供給體制改革的大勢所趨，但不能把所有的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都交由市場生產(chǎn)和社會供給。那些生產(chǎn)過程透明度較高、對人民群眾生命、健康和財產(chǎn)安全重要程度一般和事后補救難度不大、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)市場成熟度高、政府監(jiān)管難度較小、成本較低和監(jiān)管能力較強的公共產(chǎn)品和公平服務(wù)應(yīng)該列為交由市場主體生產(chǎn)的范疇。

第二，基本公共服務(wù)生產(chǎn)主體的選擇不能以成本為唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，保障人民群眾的生命安全和健康是基本公共服務(wù)供給的底線。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給是政府的重要責(zé)任之一，需要投入相當(dāng)數(shù)量的財政資金，政府在供給這些產(chǎn)品和服務(wù)時不能不計算成本，進行盲目地供給。但同時，我們也要樹立以人民為中心的發(fā)展理念，要避免將成本作為公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)，要將保障人民群眾的生命安全和健康作為公共服務(wù)供給的底線，那些不適合由市場生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)堅決要由政府或政府設(shè)立的企事業(yè)單位來生產(chǎn)，防止出現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)盲目市場化的問題。

第三，不斷拓寬基本公共服務(wù)的范圍。部分基本公共服務(wù)生產(chǎn)可以交由政府設(shè)立的國有獨資公司負責(zé)生產(chǎn)。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主要是指準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其范圍會隨著政府財政收入狀況的優(yōu)化和人民群眾美好生活需求的不斷擴大而不斷拓展。例如，在藥品供應(yīng)領(lǐng)域，許多價格低廉、療效不錯的藥品和進口藥品的仿制藥，目前在醫(yī)院和藥店都出現(xiàn)了供應(yīng)不足的問題，主要原因是很多藥品企業(yè)在生產(chǎn)這類藥品時的利潤過低而停止生產(chǎn)。對于這類藥品的供應(yīng)，政府可以將其納入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)范疇，由政府設(shè)立的國有獨資公司負責(zé)生產(chǎn)，以解決廉價藥和仿制藥供應(yīng)不足的問題，切實解決老百姓醫(yī)療費用支出較高的問題。

第四，嚴(yán)格監(jiān)管生產(chǎn)基本公共服務(wù)的市場主體。為了更好地對市場主體生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)過程和質(zhì)量進行監(jiān)管，各級政府和政府職能部門在加大監(jiān)管力度的同時，可以充分發(fā)揮社會力量參與對生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的市場主體的監(jiān)管，將公眾滿意度作為選擇市場主體的重要衡量指標(biāo)，建立市場主體生產(chǎn)公共服務(wù)的黑名單制度，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將取消該市場主體參與所有層級政府公共服務(wù)生產(chǎn)的競選資格。

第五，打破基本公共服務(wù)供給的行政區(qū)劃約束，探索建立跨區(qū)域的基本公共服務(wù)供給機制。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給存在一定的規(guī)模效應(yīng)，其單位成本會隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴大而逐漸降低，而現(xiàn)有的按行政區(qū)劃設(shè)置分級分類供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的做法限制了其規(guī)模效益條件的具備。為了更好地降低公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給成本，提高公平產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的質(zhì)量，可以嘗試打破行政區(qū)劃對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的約束，探索建立跨區(qū)域的公共服務(wù)供給機制，以達到擴大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給規(guī)模、降低公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給單位成本的目的。