行政許可評(píng)價(jià)制度的完善

陳 歡

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

黨的十八大以來，中央政府持續(xù)以深化行政審批制度改革為突破口，分批次取消、下放、調(diào)整一系列行政審批項(xiàng)目，同時(shí)，統(tǒng)籌“放、管、服”同步進(jìn)行，轉(zhuǎn)變“重審批、輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)思路，將管理重心由傳統(tǒng)的規(guī)范市場(chǎng)主體的活動(dòng)資格為主，轉(zhuǎn)向規(guī)范和監(jiān)管市場(chǎng)主體的行為為主。然而，改革在深化，行政審批邊減邊增、明減暗增問題依然嚴(yán)重。[1]行政許可評(píng)價(jià)制度作為行政審批制度的有機(jī)組成部分，可以以其自身的完善與發(fā)展來解決現(xiàn)有審批事項(xiàng)合法性與正當(dāng)性的問題，從而更好地推進(jìn)行政審批制度改革優(yōu)化的進(jìn)程。

一、我國(guó)行政許可評(píng)價(jià)制度的一般理論

行政許可評(píng)價(jià)是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)已經(jīng)設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況、存在必要性等情況進(jìn)行衡量、檢查、評(píng)定、判斷，以決定行政許可的延續(xù)、修改或者終止的活動(dòng)。[2]我國(guó)的行政許可評(píng)價(jià)制度明確規(guī)定在《行政許可法》中的第二十條，條文規(guī)定，行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)可以通過本法第十三條予以規(guī)范的事項(xiàng)，由設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)該事項(xiàng)及時(shí)進(jìn)行修改或者廢止。這是行政許可的一個(gè)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、行業(yè)和政策目標(biāo)的變化，原本合法必要的行政許可可能不再適應(yīng)市場(chǎng)的需求。因此，對(duì)于已設(shè)定許可的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上對(duì)該事項(xiàng)存在的必要性進(jìn)行討論，并作出修改或者廢止的決定。

行政許可評(píng)價(jià)制度在頒布后得到了中央和地方各級(jí)部門的貫徹落實(shí)。如國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕39號(hào)）中指明國(guó)務(wù)院部門要定期對(duì)其負(fù)責(zé)實(shí)施的行政許可實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。又如，重慶市人民政府印發(fā)的《重慶市行政許可評(píng)價(jià)暫行辦法》，從許可評(píng)價(jià)實(shí)施主體、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)內(nèi)容、處理結(jié)果等多個(gè)方面對(duì)行政許可評(píng)價(jià)制度作出了詳細(xì)具體的規(guī)定。但隨著改革的逐步深化，近年來中央和地方各級(jí)部門在該制度的實(shí)施過程中表現(xiàn)參差不齊，也暴露出許多的問題。

二、我國(guó)行政許可評(píng)價(jià)制度存在的問題分析

（一）立法層面的問題

《行政許可法》自頒布實(shí)施后，各主體對(duì)行政許可評(píng)價(jià)制度的發(fā)展均作出了一定程度的努力，但仍然存在一定的局限性。首先，法律規(guī)定較為原則化，缺乏相關(guān)的具體配套措施。許可評(píng)價(jià)制度的相關(guān)規(guī)范僅存在于《行政許可法》的第二十條，缺乏相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章及其配套設(shè)施來對(duì)許可制度的運(yùn)行作細(xì)化規(guī)制。在行政體系內(nèi)當(dāng)中，雖然相關(guān)部門制定了相應(yīng)的具體實(shí)施措施，但集中于某幾個(gè)法制較完善省份的某一具體領(lǐng)域，延展性較差。如《杭州市檔案局行政許可評(píng)估評(píng)價(jià)制度》雖然對(duì)評(píng)價(jià)的主體、原則、內(nèi)容以及對(duì)象作出了規(guī)定，并確定了其法律地位，但其適用范圍僅限于杭州市這一區(qū)域內(nèi)檔案局這一具體領(lǐng)域內(nèi)行政許可審批事項(xiàng)的評(píng)價(jià)與清理。

其次，行政許可評(píng)價(jià)制度在其具體規(guī)則方面也存在著諸多問題。（1）有效評(píng)價(jià)主體單一?！缎姓S可法》規(guī)定，行政許可評(píng)價(jià)的主體為許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)，對(duì)于需要進(jìn)行清理的事項(xiàng)，僅可由行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)來對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行修改或者廢止，實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)于許可事項(xiàng)的修改和廢止只享有建議權(quán)，而無決定權(quán)，更不存在獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)并作出是否予以修改或者廢止的決定。設(shè)定機(jī)關(guān)在其中既是設(shè)定人又是監(jiān)督者，容易導(dǎo)致部門利益的膨脹化，不利于法治政府的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。（2）評(píng)價(jià)內(nèi)容不具體，規(guī)定內(nèi)容較為原則化。設(shè)定機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)許可事項(xiàng)是否需要進(jìn)行修改或者廢止作出評(píng)價(jià)；實(shí)施機(jī)關(guān)針對(duì)許可的實(shí)際實(shí)施狀況以及是否有繼續(xù)存在的必要性作出評(píng)價(jià)；社會(huì)建議主體對(duì)許可事項(xiàng)的評(píng)定更加寬泛，并未予以細(xì)化。具體到下位法，有的下位法同法律一樣，僅僅是在相關(guān)的法律制度框架中大致提及評(píng)價(jià)制度，而對(duì)于具體細(xì)節(jié)部分不置與否；有的下位法則對(duì)評(píng)價(jià)制度的具體內(nèi)容予以規(guī)劃和細(xì)致，如重慶市人民政府印發(fā)的《重慶市許可評(píng)價(jià)暫行辦法》中對(duì)評(píng)價(jià)的對(duì)象、原則和方法均作出了細(xì)致說明。而在評(píng)價(jià)制度未作出細(xì)致規(guī)定的地方和部門，規(guī)定的不科學(xué)、不合理容易影響到許可制度應(yīng)有效果的發(fā)揮，進(jìn)而影響治理方式的優(yōu)化。（3）規(guī)定的評(píng)價(jià)時(shí)間較為模糊。行政時(shí)效是用以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保證行政效率的，通過對(duì)雙方主體行為期限進(jìn)行限制以期達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序的相對(duì)穩(wěn)定以及保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益的目的。行政許可評(píng)價(jià)的時(shí)效對(duì)于及時(shí)修正不合法、不合理、不必要的許可事項(xiàng)，以及適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、保障相對(duì)人的合法權(quán)益、提高行政效率具有重要的意義。具體到法條中，對(duì)于評(píng)價(jià)時(shí)間的規(guī)定僅為“定期”“適時(shí)”，而對(duì)于該期限的具體適用并未予以指明。（4）評(píng)價(jià)程序的規(guī)定缺乏統(tǒng)一性。我國(guó)并未出臺(tái)一部專門的法律來對(duì)行政程序進(jìn)行規(guī)制，對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)的相關(guān)程序性設(shè)計(jì)也不夠完善。具體到條文中，僅對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的處理作了原則性規(guī)定，而對(duì)于程序性問題的具體適用以及是否參照立法程序進(jìn)行并未予以言明。而程序上的缺失會(huì)影響到許可評(píng)價(jià)制度發(fā)揮其應(yīng)有的效能和作用。

（二）實(shí)踐層面的問題

我國(guó)對(duì)于許可評(píng)價(jià)制度的實(shí)踐主要表現(xiàn)在行政審批制度改革的過程當(dāng)中。從權(quán)力構(gòu)架的角度來看，行政審批制度改革包括中央和地方兩個(gè)層面。中央層面，主要是以出臺(tái)辦法的方式來對(duì)各層級(jí)行政部門的許可事項(xiàng)實(shí)施調(diào)整。地方層面，主要依據(jù)中央出臺(tái)的歷次辦法，結(jié)合本地實(shí)際情況從而作出相應(yīng)制度的調(diào)整。而不論是從中央到地方，抑或是地方上進(jìn)行的許可評(píng)價(jià)活動(dòng)都未向社會(huì)建議主體公布活動(dòng)的過程及理由。過程性的不公開不利于行政機(jī)關(guān)內(nèi)外信息對(duì)稱的實(shí)現(xiàn)，不利于公眾了解部門工作，更不利于公眾對(duì)部門工作的監(jiān)督。此外，我國(guó)在配套許可評(píng)價(jià)制度施行的相關(guān)設(shè)施方面還存在一定的缺陷。首先，行政機(jī)關(guān)員額編制與行政許可事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)。以取消某項(xiàng)許可事項(xiàng)為例，許可事項(xiàng)被取消了，但相應(yīng)的工作人員仍然在在職，如何處理好人員的去向以及編制的調(diào)動(dòng)是施行許可事項(xiàng)必須處理好的配套工作。其次，作為人民利益的踐行者，行政許可的設(shè)定和施行都需要受到來自各個(gè)社會(huì)個(gè)體的監(jiān)督。如何更好地接收公眾的建議，如何更好地做到機(jī)關(guān)內(nèi)外信息的對(duì)稱等都需要構(gòu)建科學(xué)的制度，而這些正是我國(guó)現(xiàn)行的配套制度設(shè)施所缺乏的。

三、健全我國(guó)行政許可評(píng)價(jià)制度的設(shè)想

（一）設(shè)立專門的行政許可評(píng)價(jià)執(zhí)行機(jī)構(gòu)

設(shè)定機(jī)關(guān)作為許可事項(xiàng)的創(chuàng)設(shè)者，對(duì)由自身設(shè)定的許可進(jìn)行評(píng)價(jià)，較難保證評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性，從某種意義上來說也將會(huì)影響到評(píng)價(jià)制度的權(quán)威性；實(shí)施機(jī)關(guān)作為許可事項(xiàng)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，往往也不愿推翻由自身作出的行政行為，危及自身利益來對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)；社會(huì)建議主體由眾多單個(gè)的公民、法人或者其他組織組成，其意見往往僅反映自身的利益需求，而無法從集合的角度表達(dá)社會(huì)公眾的需求，且社會(huì)建議主體意見的表達(dá)較為零散，較難形成統(tǒng)一的科學(xué)的建議。基于以上各個(gè)評(píng)價(jià)主體在評(píng)價(jià)活動(dòng)中均存在著一定的局限性，建議成立一個(gè)專職負(fù)責(zé)行政許可評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)。通過在許可評(píng)價(jià)活動(dòng)中保持其中立的地位，運(yùn)用專業(yè)的知識(shí)技能理性公正地對(duì)許可事項(xiàng)作出中肯的評(píng)價(jià)，以保障評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正。具體而言，將主要負(fù)責(zé)許可評(píng)價(jià)建議的接收與反饋，組織進(jìn)行許可項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)的調(diào)研等事宜，并可以考慮在決定許可項(xiàng)目存與廢的過程中引進(jìn)專家學(xué)者、行政人員以及與許可項(xiàng)目有利害關(guān)系的行政相對(duì)人，以專業(yè)的許可事項(xiàng)評(píng)價(jià)員為主，以專家學(xué)者、行政人員、相對(duì)人為輔，歸納總結(jié)各方主體提出的意見和建議，最后通過統(tǒng)籌的方式作出相關(guān)處理決定。

（二）構(gòu)建完備的評(píng)價(jià)體系

第一，細(xì)化對(duì)許可事項(xiàng)評(píng)價(jià)的內(nèi)容。對(duì)許可的總體實(shí)施狀態(tài)進(jìn)行評(píng)價(jià)，即從全局的維度動(dòng)態(tài)把握事項(xiàng)的設(shè)定基礎(chǔ)、依據(jù)以及事項(xiàng)在施行中的全貌，及時(shí)反映出許可事項(xiàng)在行政管理活動(dòng)中所發(fā)揮的作用，以期達(dá)到社會(huì)效果的最大化。具體而言，對(duì)許可項(xiàng)目的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)涵蓋：許可設(shè)定機(jī)關(guān)設(shè)定該項(xiàng)許可的合法合理性以及必要性、許可實(shí)施機(jī)關(guān)的實(shí)施能力以及施行該項(xiàng)許可可采取行為的適當(dāng)性、許可事項(xiàng)的達(dá)標(biāo)程度、公眾對(duì)許可事項(xiàng)的認(rèn)可程度等。

第二，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，明確對(duì)行政許可事項(xiàng)的“必要性”審查。根據(jù)許可的施行情況來對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行必要的調(diào)整和修正，盡可能把控行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間，使行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，避免對(duì)權(quán)力的濫用。具體而言、對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包括對(duì)其合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)、對(duì)其合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)、對(duì)其實(shí)效性進(jìn)行評(píng)價(jià)三個(gè)方面。[3]合法性評(píng)價(jià)，即考量許可事項(xiàng)設(shè)定是否現(xiàn)有法律的規(guī)定，是否與法律原則相背離，是否存在超越法定權(quán)限設(shè)定許可的行為，設(shè)定項(xiàng)目的期限是否超期，以及程序是否違法等；合理性評(píng)價(jià)，考量許可事項(xiàng)的設(shè)定是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，行業(yè)政策的目標(biāo)以及大眾的利益需求，設(shè)定的程序是否科學(xué)、合理、完善；實(shí)效性評(píng)價(jià)，考量成本與收益即考量許可事項(xiàng)的設(shè)定是否達(dá)到預(yù)設(shè)設(shè)定的目標(biāo)。

第三，將對(duì)行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)點(diǎn)設(shè)置為一個(gè)時(shí)間段，地方各級(jí)政府對(duì)評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)的具體確定應(yīng)當(dāng)基于當(dāng)?shù)貙?shí)情，通過對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)情進(jìn)行預(yù)評(píng)估后針對(duì)許可事項(xiàng)的特性制定出科學(xué)合理的時(shí)間點(diǎn)，而非照搬其他區(qū)域或者領(lǐng)域內(nèi)已有的規(guī)定。

第四，統(tǒng)一評(píng)價(jià)程序。法治政府的建設(shè)需要程序保障的踐行。具體到行政領(lǐng)域，我國(guó)應(yīng)該盡快出臺(tái)一部統(tǒng)一的行政程序法，通過高位階的法律來規(guī)范行政主體的設(shè)定及實(shí)施行為，以保證行政許可事項(xiàng)的科學(xué)化進(jìn)程。具體而言，對(duì)于評(píng)價(jià)程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包括評(píng)價(jià)事項(xiàng)的受理主體以及對(duì)評(píng)價(jià)事項(xiàng)的申請(qǐng)、受理、實(shí)施以及反饋等。

（三）明確反饋機(jī)制

行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)在許可的評(píng)價(jià)體系中占據(jù)著絕對(duì)的決定性地位，為防止利益的部門化，動(dòng)搖社會(huì)公平，確有必要將評(píng)價(jià)體系中的有效主體進(jìn)一步擴(kuò)大。第一，將實(shí)施機(jī)關(guān)“可以適時(shí)”進(jìn)行評(píng)價(jià)修改為“應(yīng)當(dāng)實(shí)施”進(jìn)行評(píng)價(jià)，并增加“行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)于實(shí)施機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)建議應(yīng)當(dāng)及時(shí)接收與反饋”。實(shí)施機(jī)關(guān)作為許可的實(shí)施者，相較于設(shè)定者往往更貼近于一線實(shí)情，了解案情實(shí)由，更可以站在實(shí)施者的角度對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等的設(shè)計(jì)進(jìn)行再審視、再發(fā)現(xiàn)，對(duì)許可實(shí)施過程中遇到的困難進(jìn)行再解決、再思考，定期將實(shí)施情況進(jìn)行歸納整理并對(duì)許可事項(xiàng)提出評(píng)價(jià)建議。此外，法條僅僅規(guī)定實(shí)施機(jī)關(guān)可以適時(shí)對(duì)許可事項(xiàng)的修改、保留或者廢止提出相關(guān)的評(píng)價(jià)建議，但卻未言明設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)價(jià)意見的接受與反饋。長(zhǎng)久以往，如果設(shè)定機(jī)關(guān)長(zhǎng)時(shí)間未對(duì)實(shí)施機(jī)關(guān)所提建議進(jìn)行反饋，將會(huì)降低實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)的積極性。因此，可以增加許可實(shí)施機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)權(quán)利，明確設(shè)定機(jī)關(guān)對(duì)其意見的反饋。第二，明確設(shè)立設(shè)定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織建議的反饋機(jī)制。公民、法人或者其他組織作為潛在的許可事項(xiàng)相對(duì)人，他們反饋的建議往往能體現(xiàn)人民的意志主張，賦予他們?cè)S可評(píng)價(jià)的權(quán)利，能夠拓展相關(guān)主體的信息來源，保證決策的民主性。對(duì)于社會(huì)建議主體向相關(guān)機(jī)關(guān)提供的相關(guān)意見和建議，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行反饋，并事明緣由。因此，建議增強(qiáng)對(duì)社會(huì)建議主體的建議權(quán)，并明確反饋事由機(jī)制，保證公民、法人或者其他組織的意見和建議能夠得到充分尊重，進(jìn)一步加強(qiáng)政民之間的溝通。

（四）落實(shí)信息公開，增加評(píng)價(jià)工作透明度

行政許可的設(shè)定和實(shí)施均需遵循公開原則。公開原則的踐行，對(duì)公眾了解行政機(jī)關(guān)的工作進(jìn)程，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可具有重要的意義。公開原則是行政許可法的三大原則之一，該原則的施行當(dāng)然適用于許可評(píng)價(jià)制度的設(shè)立、實(shí)施及反饋機(jī)制。整個(gè)評(píng)價(jià)的過程無論是事項(xiàng)的設(shè)定還是實(shí)施，抑或是意見的反饋均需遵循公開原則。一方面，政府要做好評(píng)價(jià)過程中的信息公開工作，保證信息內(nèi)外溝通，讓公眾及時(shí)了解事項(xiàng)的設(shè)定動(dòng)態(tài)以及實(shí)施動(dòng)態(tài)，了解評(píng)價(jià)的相關(guān)進(jìn)程；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)注意對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的公開。設(shè)定機(jī)關(guān)在收集多方主體信息以后，對(duì)信息進(jìn)行歸納總結(jié)，形成評(píng)價(jià)結(jié)果并予以公布的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將形成評(píng)價(jià)結(jié)果的過程性報(bào)告予以公開，讓公眾明晰決策作出的緣由，并對(duì)評(píng)價(jià)的過程以及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。通過落實(shí)信息公開，增加評(píng)價(jià)工作的透明度的方式，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)外部的信息對(duì)稱，讓公眾了解、信任設(shè)定、實(shí)施許可評(píng)價(jià)制度的必要性。