試論新聞媒體在立法公開中的角色與功能

張 倩

（華東政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 201620）

立法公開是指立法的各個階段以及各個階段的成果向社會進行公開，即一部法律形成的全過程需要面向社會、面向公眾。立法公開規(guī)定在我國由來已久，自1954年起在各種法律法規(guī)中就有所涉及。2000年出臺的《立法法》第一章第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！蹦壳皩W(xué)界對于立法公開的研究主要集中于實踐性層面，對于新聞媒體在立法公開中的角色與功能研究不詳，本文基于立法公開的整個環(huán)節(jié)，從新聞媒體角色入手，分析如何最大限度地發(fā)揮新聞媒體在立法公開中的功能。

一、新聞媒體是立法公開的重要平臺

立法公開制度作為一項推進立法向著更為民主化和科學(xué)化發(fā)展的制度，在我國民主法治建設(shè)的過程中越發(fā)受到公眾的推崇，立法民主更是民主法治建設(shè)的首要條件。立法民主是以立法公開為前提的，立法民主是立法公開的應(yīng)有之義，關(guān)門立法是立法公開的第一大忌。[1]當前我國為保障公民權(quán)利的合法行使，提出要保障公民的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，為讓公民了解并廣泛參與立法的全過程，新聞媒體逐漸成為立法公開的重要平臺。

隨著通信手段和媒介技術(shù)在立法公開中優(yōu)勢的不斷凸顯，眾多國家為滿足自身發(fā)展需求在立法中逐漸強調(diào)新聞媒體的平臺作用。英國為了提高立法質(zhì)量，提出議員針對重要法律的辯論和發(fā)言完全向社會公開，媒體和公眾既可以通過電視轉(zhuǎn)播了解辯論情況，也可以事后在議會網(wǎng)站瀏覽辯論內(nèi)容，由此對整個立法過程形成有效監(jiān)督，也有助于防止立法過程中的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。[2]美國在會議公開上實行公眾旁聽制度，并及時通過電視臺、網(wǎng)站等多種形式將立法會議的整體過程進行公布。[3]其以《聯(lián)邦公告》《州公告》和政府網(wǎng)站等一系列途徑建構(gòu)的立法性文檔公開制度是目前世界最完善的制度。法國憲法曾規(guī)定“參眾兩院都將其會議公開”，允許新聞媒體采訪報道，進行實時轉(zhuǎn)播，關(guān)于議事記錄要求在《政府公報》上發(fā)表。日本實行意見公募程序也成為政府利用媒介公開征求草案意見、民眾利用大眾媒介進行反饋的典范。

國外立法公開的方式經(jīng)歷了一個不斷拓展的過程，而國內(nèi)的立法公開方式也從單一形式走向多渠道并進局面。鑒于傳播媒介種類的局限，早期我國僅將報紙雜志作為立法公開的唯一途徑，進入20世紀80年代后不斷豐富和完善。這從《立法法》關(guān)于公開方式的表述就能體現(xiàn)。2000年《立法法》最初制訂時，第五十二條提出：“法律簽署發(fā)布后，要及時在全國人民代表大會常務(wù)委員會和全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。”2015年《立法法》再修訂，增加了互聯(lián)網(wǎng)公布法律、法規(guī)、規(guī)章的新方式，第五十八條指出：“法律簽署公布后，要及時在全國人民代表大會常務(wù)委員會公報和中國人大網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載。”這一轉(zhuǎn)變反映了網(wǎng)絡(luò)信息的實時交換使得通過網(wǎng)絡(luò)途徑公開立法信息越來越為公眾所接受，不僅方便其查詢立法信息、進行意見反饋，同時也推動網(wǎng)絡(luò)成為國家和政府信息對外發(fā)布的有效途徑。

總而言之，法律制定、發(fā)布、公眾意見的征集中任何一個環(huán)節(jié)，媒體都是法律從國家傳遞給公民的渠道和手段。新聞媒體連接著兩端，一端是政府，一端是公眾，不能偏向任何一邊，這是民主天平保持平衡的首要準則，也是民主國家的重要標志。

二、立法公開各階段的新聞媒體角色

立法公開的環(huán)節(jié)必須根據(jù)立法的環(huán)節(jié)劃分，立法作為擁有一套完整程序的活動，大致可以分為三個階段：立法準備階段、法案到法階段和立法完善階段，每一階段都有需要公開的具體內(nèi)容，不同階段的公開行為中新聞媒體所扮演的角色也不盡相同。

（一）立法準備階段——傳聲筒

立法準備是立法過程的首要階段，也是前期準備階段，人們通常所知道的立法規(guī)劃、立法預(yù)測都屬于這一階段，其主要包括立法計劃、立法調(diào)研、法案起草三個過程。

立法計劃一般是關(guān)于某部法律制定的目標、形式、措施等所規(guī)劃好的部署和安排，一般發(fā)布于中國人大網(wǎng)，一旦發(fā)布就具有很強的實踐性，如2017年5月2日中國人大網(wǎng)發(fā)布了全國人大常委會2017年立法工作計劃，各新聞媒體爭相進行刊登、轉(zhuǎn)載，并對其中熱點問題進行報道，引起了廣泛的社會關(guān)注。從目前的完成情況來看，其工作計劃完成效率也得到了認可。

而引發(fā)社會關(guān)注的背后伴隨著立法機關(guān)進行的一系列立法調(diào)研活動，可以利用立法聽證會、座談會、論證會等形式吸取社會各方意見，推動公眾積極建言獻策。不同于以往僅僅公開會議結(jié)果的單一形式，我國現(xiàn)已有部分城市對聽證會、座談會等實行現(xiàn)場直播，深圳市就有開設(shè)微信聽證直播平臺，線上線下齊互動，促進諸多爭議問題的解決，這也是“互聯(lián)網(wǎng)+立法”的創(chuàng)新體現(xiàn)。

法案起草是在立法進行首輪征求意見后，立法提案機關(guān)或委托機關(guān)以書面形式將具體的法律條文表達出來。我國目前對社會關(guān)注度極高的部分法律采取在報紙公布草案全文，輔以新聞報道介紹主要內(nèi)容的方式向全民征求意見。隨著網(wǎng)絡(luò)公開的深入推進，中國人大網(wǎng)推出了法律草案征求意見專欄，僅2018年下半年（以征求意見開始時間為2017年6月1日至12月31日為準）就有13部法律發(fā)布征求意見的信息，其中關(guān)于民法典各分編（草案）的征求意見反響最為強烈，兩個月內(nèi)收到了來自111208人的440491條建議。

可以說在立法準備的三個過程中，新聞媒體發(fā)揮了傳聲筒作用。有學(xué)者認為這一階段媒體更多代表官方發(fā)聲，實則不然。媒體向社會各界傳播立法聲音，讓公眾了解該部法律是關(guān)于什么、為什么制定以及制定的具體內(nèi)容時，也充當了公眾意見的傳聲筒，通過新聞報道和意見征求渠道將公眾的疑問和訴求傳達給立法機關(guān)，反映社情民意，讓制定出來的法律體現(xiàn)人民意志。

（二）法案到法階段——記錄者

法案到法是整個立法過程的重點，也是立法公開中公開信息最多的環(huán)節(jié)，大致可以分為法案的提出、法案的審議、法案的表決和法案的公布，簡稱為立法提案、審議、表決、公布四流程。

立法提案是指享有立法提案權(quán)的機關(guān)、組織或成員按照法定的程序向特定的立法機關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項法律法規(guī)的動議。[4]222立法提案權(quán)要向社會開放，采取一定方式允許公眾了解法案是如何提出的，同時也要如實記錄公眾要求的法律提案。目前我國的立法提案權(quán)主要掌握在權(quán)力機關(guān)手中，中央級別的立法提案公開征求意見甚少，有些城市勇創(chuàng)先例提出公眾通過相應(yīng)渠道參與立法提案，并在一些網(wǎng)站上對公眾提出的熱點問題進行解答，達到了信息的雙向交換的目的。

立法審議是對法律草案的審查與討論，《立法法》明確規(guī)定了法律草案的“三審制”，對內(nèi)容多次討論、不斷修改。而關(guān)于審議內(nèi)容的公開也是必不可少的要求。據(jù)世界議會聯(lián)盟的不完全統(tǒng)計(總計81個國家)，使用電臺對議會審查情況進行實況轉(zhuǎn)播的有70個，使用電視轉(zhuǎn)播議會辯論情況的有58個。我國主要采用立法聽證會和媒體報道、直播等方式對審議現(xiàn)場公開，會后更是允許新聞媒體廣泛報道，同時要求草案的背景資料在網(wǎng)站上公開，北大法律信息網(wǎng)就設(shè)有立法背景資料庫，收錄了包括草案及說明、工作報告等內(nèi)容。

立法表決是做出決策的決定性行為，通過一定形式表示對法律草案的贊成、反對或棄權(quán)。我國在法案的表決環(huán)節(jié)一般采用新聞媒體等途徑公布表決結(jié)果。近年來，我國對全國人民代表大會通過的立法表決情況進行現(xiàn)場直播，受到人民群眾的廣泛關(guān)注和歡迎。2017年十二屆全國人大五次會議對民法總則草案進行了表決，通過現(xiàn)場網(wǎng)絡(luò)和電視直播方式公開表決結(jié)果，最后贊成2782票，反對30票，棄權(quán)21票，并在會后將相關(guān)的視頻和文字實錄公布于中國人大網(wǎng)。

立法公布是立法程序的最后環(huán)節(jié)，經(jīng)過立法機關(guān)和公眾共同審議通過的法律文本必須面向社會公開，否則不具有法律效應(yīng)。其公開也有時效性要求，大多數(shù)網(wǎng)站在會后一兩個小時就會刊載，報紙雖有局限性也會在次日刊登，接受民眾的“審閱”。而審議通過的法律文本也會第一時間進入中國法律法規(guī)信息庫，便于社會各界研究和學(xué)習(xí)。

新聞媒體在由法到法案階段通過各種方式、各種渠道如實記錄法律的生成情況，同時對一些熱點內(nèi)容進行跟蹤報道或分析解說，加強公民對法律的理解，緩解對新法的陌生感，亦使得法律更加集民智、匯民意。

（三）立法完善階段——監(jiān)督員

立法完善是在一部法律頒布后不斷科學(xué)化、合理化的過程，一般包括立法后評估、法律清理、法律解釋等內(nèi)容。

立法后的評估就是對質(zhì)量、水平等方面的評判，一直以來都是難以把握的內(nèi)容。我國的立法后評估由國務(wù)院在行政法規(guī)立法中率先提出，隨著不斷推進，其在地方立法工作中展開，利用問卷調(diào)查、座談會等方式對法律法規(guī)實施效果進行評判。網(wǎng)絡(luò)通訊的日益發(fā)達促使微信成為立法公開的平臺，在一些地區(qū)的立法評估中，當?shù)卣梦⑿磐扑蛢?nèi)容來公布法律文本和進行立法評估，設(shè)有專門的意見互通欄，方便民眾作出立法評價，監(jiān)督立法過程。

法律清理是指對一定時期和特定范圍的法律文件進行修改、廢止、補充和繼續(xù)推行，其目的是剔除一些不適應(yīng)時代發(fā)展的法律，保留符合時代特征的內(nèi)容。新聞媒體作為社會的瞭望者、公共利益的守望者所發(fā)揮的作用難以估量，一些法律法規(guī)在媒體接二連三的曝光其不合理內(nèi)容所引起的重大案件后被廢止或修改。其中2008年轟動全國的孫偉銘醉駕案就是一例，成為中國呼吁“醉駕入刑”的催化劑，隨后各種醉駕報道爭相涌出，終于2011年《刑法修正案（八）》將醉酒駕車、飆車、拒不支付勞動報酬等危害群眾利益行為定為犯罪。還有近年來，一些“見義勇為英雄”流血又流淚的事件爆出后，老人倒地不敢扶、孩子遇險無人救等現(xiàn)象，引發(fā)強烈的輿論聲討。2017年頒布的《中華人民共和國民法總則》中被稱為“好人法”的184條提出：因自愿實施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔民事責任。

一般而言，法律解釋是指相關(guān)機關(guān)對規(guī)范性法律文件中條文的界定或適用說明。[4]244當一些法律法規(guī)的概念受到社會和新聞媒體的質(zhì)疑時，立法機關(guān)需要給出相應(yīng)的法律解釋，否則將不利于法律的持續(xù)適用。如備受爭議的關(guān)于夫妻共同債務(wù)的問題，2018年初最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋》，明確規(guī)定了“共債共簽”原則。據(jù)報道，此解釋的背后是有人向人大寄萬人簽名信并向媒體傾訴苦楚，夫妻債務(wù)問題作為困擾很多家庭的頭痛問題，在近年的新聞報道中頻頻出現(xiàn)，諸多群體呼喚立法，媒體也在新聞報道中不斷反問，在民意與現(xiàn)實的合力推動下，相關(guān)規(guī)定終于出臺了。

其實，立法公開落實到立法完善階段更多地表現(xiàn)為法律實施、執(zhí)法活動的檢查，而作為大眾溝通媒介的新聞媒體更多扮演的是監(jiān)督員的角色，一改媒體在之前階段中的傳聲筒和記錄員形象，通過對民眾舉報和現(xiàn)實生活的追蹤報道，發(fā)現(xiàn)法律適用過程遇到的問題，對立法機關(guān)提出質(zhì)疑和要求，呼吁盡快促成問題解決，讓法律真正為人民提供便利，因而近年來其也被稱為“道德法庭”“報青天”。

三、如何發(fā)揮新聞媒體的功能

基于歷史和現(xiàn)實層面分析我國立法公開現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)我國立法公開制度雖然得到不斷進步和完善，但在整個環(huán)節(jié)中新聞媒體功能不夠凸顯，難以發(fā)揮其角色優(yōu)勢。因而，如何最大限度發(fā)揮媒體功能是亟須解決的問題。

（一）變革傳統(tǒng)方式，創(chuàng)新公開渠道

傳統(tǒng)的立法公開渠道包括新聞采訪、電視轉(zhuǎn)播、立法聽證以及出版物與印刷品出售。早在1985年，彭真在與新聞界座談時特別指出要允許國內(nèi)記者參加旁聽全國人大常委會的全體會、分組會和聯(lián)組會。同時指出，為了把法律交給人民掌握，可以公開報道全國人大及其常委會的討論情況，包括不同意見都可以報道。[5]134《立法法》也提到全國人民代表大會允許新聞媒體報道和轉(zhuǎn)播。但需要注意的是地方立法的電視轉(zhuǎn)播較少，部分法律法規(guī)的制定公開程度較低，甚至有些僅僅公開草案和最終法律，因此，地方立法公開應(yīng)該程序規(guī)范化、范圍擴大化。譬如可以學(xué)習(xí)全國人大常委會在向地方推進立法工作時通過成立專題調(diào)研組到地方進行立法調(diào)研、召開立法座談會和論證會，向地方征求意見。

隨著網(wǎng)絡(luò)信息時代的到來，立法機關(guān)越來越多地借助互聯(lián)網(wǎng)向社會發(fā)布立法信息。立法機關(guān)利用官網(wǎng)發(fā)布，并設(shè)有意見反饋專欄，一方面讓公民可以獲取立法信息滿足自身需求，另一方面讓公民提出意見和建議。但普通大眾瀏覽官網(wǎng)較少，一般多為研究者、法律界或者相關(guān)工作的人員，仍舊無法滿足廣大人民群眾的需求。需要進一步創(chuàng)新公開渠道。第一，充分利用移動通訊設(shè)備?，F(xiàn)在人們的生活離不開手機，手機無疑是信息傳遞的最佳介質(zhì)，立法機關(guān)可以將一些新修訂的法律以免費信息鏈接的方式推送給公眾，以文本為主要內(nèi)容附加轉(zhuǎn)播進入端口和相關(guān)報道的鏈接，最大程度和范圍地推送給公眾。第二，最大限度地發(fā)揮微博、微信的收集輿論功能。近年來，微博、微信的使用量仍在不斷上升，人們逐漸適應(yīng)微博和微信的信息交流、發(fā)布功能，在立法公開的過程中可以將相關(guān)文本放在微博、微信上吸引公民閱讀，運營商也要積極推送，促進公眾意見的碰撞。第三，利用智能媒體技術(shù)，例如虛擬現(xiàn)實技術(shù)，新聞媒體在立法現(xiàn)場采集實錄，通過科技手段還原現(xiàn)場，讓更多公民猶如親身參與立法過程，打破時間空間的局限，增強對法案的認同感。

（二）加強意見反饋，吸引公眾參與

立法公開是一個雙向互動的過程，立法機關(guān)在通過新聞媒體將立法信息傳遞給公眾的同時也通過新聞媒體接收公眾的反饋。寫信、打電話等傳統(tǒng)方式在今天逐漸被網(wǎng)絡(luò)反饋渠道所代替。中國人大網(wǎng)對法律草案公開征求意見，通過對最近十年的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)其征求意見的草案數(shù)總體上在波動上升，同時反饋意見人數(shù)、意見條數(shù)也不斷增加。

表1 2009—2018年全國人大法律草案征求意見次數(shù)

隨著立法公開制度的不斷完善，公民逐漸愿意在網(wǎng)上表露自己的心聲，當一些與自身利益或者關(guān)注熱點緊密相關(guān)的法案征求意見時，公民的參與積極性更是空前高漲。2016年、2017年經(jīng)過“三審”的《民法總則》，共計參與人數(shù)15422人，意見條數(shù)達70227條。而2018年的《個人所得稅法修正案（草案）》網(wǎng)上征求意見共計參與人數(shù)為67291人，意見條數(shù)達131207條。

公民參與渠道基本形成、公民參與積極性的提高并不意味著公眾參與立法制度的完善，仍需建立一個意見評估、復(fù)核程序，通過對反饋意見進行歸納整理，盡量減少公民參與立法的意見失真，并更好地反映到立法中去。[6]而且，程序建立之后，要對其程序工作及運轉(zhuǎn)情況進行公開，最好安排專業(yè)人員管理程序，相關(guān)意見整理完畢立即上報立法機關(guān)，并對一些公民反映較為集中和爭議性明顯的話題予以回應(yīng)，具體回應(yīng)內(nèi)容要通過報紙、互聯(lián)網(wǎng)對全社會公開。其次要開通法律專線廣播、公開的郵箱和信件投寄地址，通過多種渠道獲取公眾意見。法律專線廣播可以對立法部分作專題匯報，并接聽受眾來電，對來電問題進行回答，主要針對文化水平較低的受眾；公開的郵箱可以讓人們提出問題和對策，避免拒絕填寫個人信息而造成意見流失；信件投寄地址作為最傳統(tǒng)的方式，亦針對一些網(wǎng)絡(luò)使用不熟練的群體，避免必須使用網(wǎng)絡(luò)的限制。

（三）開展新聞批評，進行系列報道

新聞采訪立法過程是我國立法公開的主要方式，也是最有效的途徑。但是新聞媒體在報道立法活動時往往僅從國家或者政治層面宣傳立法內(nèi)容，缺乏對法條內(nèi)容的分析和反思。新聞媒體往往采取突擊性報道的方式，缺少經(jīng)常性和自覺性；內(nèi)容也多為程序性、結(jié)論式，很少是反映實質(zhì)內(nèi)容的現(xiàn)鮮活報道[5]133，沒有考慮到人民群眾的利益。周恩來認為報紙不應(yīng)只刊載贊同意見，批評和反對意見也同樣應(yīng)該表達出來，特別是代表人民意愿的人大代表的發(fā)言。有些新聞媒體在立法審議報道中從不提及反對意見，使用“高票通過”等模糊性詞匯，對于發(fā)言中的質(zhì)疑之聲也不公開；迫于輿論或環(huán)境壓力，公民即使有反對意見也不敢提。也有一些新聞媒體截然相反，為了吸引眼球，只作消極報道，片面看待問題，激起群眾的反對情緒，獲得市場利益。因而立法類新聞報道在保證新聞自由的前提下，開展媒體贊同或是批判，只要客觀公正就應(yīng)該予以支持。在這一點上可以借鑒德國，其憲法明確規(guī)定：對聯(lián)邦議院及其委員會的公開會議作真實而準確的報道，不得因而引起任何責任。只有正確的觀念引導(dǎo)，才能避免新聞報道誤入歧途，影響廣大公民。

另一方面新聞媒體除了一般性報道外還要進行專題系列報道。中央電視臺曾于1986年對六屆全國人大常委會組織聯(lián)組會議、審議《破產(chǎn)法（草案）》，2000年對九屆全國人大常委會組織聯(lián)組會議、審議《婚姻法修正案（草案）》，進行了專題報道。[7]但是這些專題性報道的媒體多年來只有零星幾點，大多數(shù)新聞媒體主要是簡單的階段性報道，缺乏追蹤式長期性報道，一旦會議結(jié)束就停止報道，相關(guān)侵權(quán)案件一出，又爭先恐后哄搶獨家新聞。專題報道不僅可以讓公眾和社會各界思考法律問題，亦可在實際情況的處理中找出立法漏洞，發(fā)揮媒體在立法過程中的監(jiān)督員作用。

（四）完善公開法律，制定新聞法規(guī)

我國為保障立法公開制度的有序推進，將立法公開納入《立法法》范疇。但在公開內(nèi)容、公開范圍、公開方式上僅是簡單提及，未作詳細解釋。媒體作為連接立法機關(guān)和公眾之間的橋梁，無法發(fā)揮其在信息傳遞上的作用，因而需要進一步完善相關(guān)法律。第一，將立法公開納入《憲法》，憲法作為國家根本大法，一旦明確立法公開原則將為保障公民知情權(quán)和新聞報道自由提供強有力的保障。第二，完善立法公開的相關(guān)法律制度，以全國人大、地方人大的立法規(guī)范為抓手，確保從中央到地方的立法公開制度化、體系化，并規(guī)定設(shè)立立法公開檢查體系，監(jiān)督立法公開。第三，建立新聞法律法規(guī)，規(guī)范媒體職責與權(quán)利，一方面要對媒體在立法公開過程中進行的新聞報道、實時轉(zhuǎn)播等行為進行審查，避免媒體出現(xiàn)失實報道，也要鼓勵新聞媒體深度分析立法內(nèi)容，減少流于形式的表面報道；另一方面要保障媒體利益，給新聞自由以切實的保障，媒體如實報道立法內(nèi)容，相關(guān)權(quán)力機關(guān)不能以任何理由追究其法律責任，更不能出現(xiàn)威逼、恐嚇等行為阻礙立法報道。

以法律形式保障新聞媒體追蹤立法進程是有力的制度保障，當然國家在給予保護的同時也要以政策法規(guī)形式增加媒體進入立法過程的機會。全國人民代表大會的新聞采訪權(quán)和轉(zhuǎn)播權(quán)不能僅放在少數(shù)官媒手中，要給更多其他新聞媒體申請機會，讓具有不同分析角度的媒體齊聚立法現(xiàn)場，從而從各方面進行報道分析。